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昆明市五華區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)制約因素及對(duì)策探究

胡依波1，劉滄山2，何光淇3，段振昌3

（1.西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明650024；2.西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明650024；

3.昆明市五華區(qū)農(nóng)林局，昆明650031）

摘要：自2008年啟動(dòng)集體林改至今，五華區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)面積占林地總面積的比重仍很低。林權(quán)流轉(zhuǎn)受到了產(chǎn)權(quán)不充分、融資困難和扶持政策不到位等6大制約因素的影響。只有在繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革的過程中，對(duì)癥施策才能促進(jìn)五華發(fā)展都市型現(xiàn)代林業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：林權(quán)流轉(zhuǎn)；制約因素；五華區(qū)；對(duì)策

自2008年啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革以來，林權(quán)流轉(zhuǎn)被寄以厚望，希望通過林權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。但在實(shí)施過程中，因受到諸多因素制約，林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)度比較慢。在進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的過程中，需要正視并積極破解這些瓶頸。

1　林權(quán)流轉(zhuǎn)概念及進(jìn)展概況

1.1林權(quán)流轉(zhuǎn)概念

林權(quán)流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)及林地用途的前提下，林權(quán)權(quán)利人將其可以依法流轉(zhuǎn)的森林、林木的所有權(quán)或使用權(quán)和林地的使用權(quán)，依法全部或部分有償或無償轉(zhuǎn)移給公民、法人及其他組織的行為[1]。

1.2林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)展

截至2012年11月，全國累計(jì)流轉(zhuǎn)集體林地

0.11億hm2，占已確權(quán)林地面積的6%[2]。至2014年5月底，云南省林權(quán)流轉(zhuǎn)面積93.16萬hm2[3]，占已確權(quán)集體林地面積0.18億hm2[4]的5.2%。

昆明市五華區(qū)自2008年林權(quán)主體改革起，至2014年底止，共辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)登記24起，流轉(zhuǎn)面積74.02 hm2[5]，占全區(qū)林地面積23 388.5 hm2[6]的0.315%。

2　林權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)五華都市型現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的必要性

五華作為昆明市中心城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的林地包括城市面山和近郊山林，全部為集體林，無國有林場(chǎng)由于特殊的區(qū)位，決定了五華區(qū)森林經(jīng)營要以森林生態(tài)效益和社會(huì)效益為中心。五華區(qū)林業(yè)生產(chǎn)在保障昆明市生態(tài)環(huán)境安全和市民休閑需求的前提下，兼顧林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益。這就決定了五華區(qū)只能走都市型現(xiàn)代林業(yè)之路，大力發(fā)展以森林游憩、特色林果采摘和林下種養(yǎng)業(yè)為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。而這些產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展都需要以適度規(guī)模集中連片經(jīng)營為前提，林農(nóng)以家庭為單位單打獨(dú)斗難以吸引市民前去休閑采摘和培育起競(jìng)爭(zhēng)力，因此林權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)于五華區(qū)發(fā)展都市型現(xiàn)代林業(yè)是必要的。

3　林權(quán)流轉(zhuǎn)制約因素

3.1受約束的林權(quán)

林權(quán)的客體包括森林、林木和林地[7]。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。但由于森林、林木和林地特殊的屬性，林權(quán)權(quán)利人擁有的權(quán)利受到國家法律和政策的約束，在林地上開展森林游憩、特色林果和林下種養(yǎng)業(yè)等經(jīng)營活動(dòng)，林木更新采伐和林地利用受到限制。由于五華區(qū)是昆明主城中心城區(qū)，無論是林木的采伐還是林地的利用都必須遵守法律法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)程的規(guī)定，受到的限制相對(duì)州市縣而言更嚴(yán)格一些。

3.1.1林木更新采伐限制

對(duì)林地上林木進(jìn)行更新（如改種經(jīng)濟(jì)林果），必須申請(qǐng)采伐許可證，而我國實(shí)行采伐限額制，采伐指標(biāo)嚴(yán)格控制。此外由采伐技術(shù)規(guī)程約束，對(duì)于大面積流轉(zhuǎn)的林地基本不可能一次性地完成流轉(zhuǎn)林木的更新改造。

3.1.2林地利用限制

開發(fā)森林旅游或發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)，在林地中修路、筑水渠，以及建設(shè)一定的管護(hù)設(shè)施，需要先獲得發(fā)改局的立項(xiàng)（備案）批復(fù)，才能到林業(yè)主管部門辦理林地占用和林木采伐手續(xù)；更不能未經(jīng)審批而建設(shè)與森林游憩相關(guān)的配套設(shè)施，如房屋和餐館等。而獲得立項(xiàng)批復(fù)的投資門檻又比較高。此外根據(jù)目前政策在陡坡林地上發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)也是不允許的[8]。

3.2林業(yè)融資困難

3.2.1資本金要求較高

與普通商品房和公路、鐵路等行業(yè)的最低資本金要求（分別為20%和25%）相比較，云南省林業(yè)項(xiàng)目要投入更多的資本金，要求不少于30%[9]。而個(gè)人購買首套商品房最低首付比例也僅為20%。

3.2.2林權(quán)抵押貸款不易獲取、金融政策與林業(yè)生產(chǎn)需求脫節(jié)

2012年，云南林權(quán)抵押貸款余額突破了114.6億元，在全國連續(xù)3年排名第一[10]；而2012年末全省金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額達(dá)13 848.10億元[11]，經(jīng)推算林權(quán)抵押貸款只占0.85%。五華區(qū)目前還沒有掌握到申請(qǐng)林權(quán)抵押貸款成功的案例。

昆明公積金個(gè)人住房貸款，貸款額度上限35萬，期限最高30年，根據(jù)2015年7月政策，年利率只有3[12]。

根據(jù)謝彥明2011在云南景谷的調(diào)查，接受調(diào)查的197戶中只有25戶獲得林權(quán)抵押貸款，占調(diào)查總戶數(shù)的12.69%，貸款的平均額度為16 615.38元，期限為1年，年利率為7.17%[13]。不論是貸款金額還是期限，都不切合林業(yè)生產(chǎn)周期長、資金需要大的特點(diǎn)。

3.2.3投資回收期長

與普通商品房開發(fā)項(xiàng)目，種植和養(yǎng)殖項(xiàng)目相比較，五華區(qū)目前占主導(dǎo)地位的核桃產(chǎn)業(yè)投資回收期明顯更長，資金占用成本更高。種植核桃5～7年才開始掛果。云南省其他優(yōu)勢(shì)林產(chǎn)品投資回收期也是如此。如咖啡樹從栽種到結(jié)果要3～5年，橡膠樹8年開始割膠，速生豐產(chǎn)林要10年左右成材，栽種柚木等名貴木材需要30年以上時(shí)間才能成材。

3.3發(fā)展都市型林業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵扶持政策未落地

為吸引社會(huì)資金投資林業(yè)，改善森林游憩、特色林果采摘和林下種養(yǎng)業(yè)經(jīng)營條件，2014年7月，云南省人民政府提出，加快林下經(jīng)濟(jì)莊園建設(shè)，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營主體可直接在林地內(nèi)修筑生產(chǎn)設(shè)施，可使用不超過林地經(jīng)營面積的5%用于建設(shè)管護(hù)等設(shè)施。2012年6月昆明市人民政府提出在都市農(nóng)莊規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)，建設(shè)配套的服務(wù)項(xiàng)目。配套服務(wù)項(xiàng)目占地不超過農(nóng)莊規(guī)劃面積的5%[14]。但在近3年的實(shí)施過程中至今還沒有一個(gè)經(jīng)營主體成功申請(qǐng)到這5%的設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)。

3.4林地分散、權(quán)屬糾紛和法律意識(shí)薄弱

林改后林權(quán)分配給了村集體中的每家每戶，新型經(jīng)營主體要流入一定規(guī)模的成片山林，需要挨家挨戶地與林農(nóng)協(xié)商談判，不僅需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，如果遇到“釘子戶”，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目一時(shí)難以推進(jìn)。

在林權(quán)確權(quán)頒證過程中，由于時(shí)間緊，到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)調(diào)查不夠等原因，沒有徹底解決權(quán)屬不清、界線不清等引起的權(quán)屬糾紛。在沒有進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)交易時(shí)，這種矛盾糾紛是隱性的。但如有流轉(zhuǎn)交易改變既得利益時(shí)，這種糾紛馬上就會(huì)顯露，影響林權(quán)流入方的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

由于供求信息交流不暢和林權(quán)價(jià)值評(píng)估服務(wù)體系不完善，林農(nóng)在流轉(zhuǎn)林權(quán)的過程中，可能會(huì)低于市場(chǎng)價(jià)或正常價(jià)值而與新型經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合同，但林農(nóng)如果事后發(fā)現(xiàn)吃虧了，會(huì)出現(xiàn)把林權(quán)再次流轉(zhuǎn)給出價(jià)更高者或是提前收回林權(quán)等違約行為，甚至是采取堵路等不當(dāng)措施。

在城市郊區(qū)，有相當(dāng)一部分新型經(jīng)營主體流入林地看重的就是5%的管護(hù)設(shè)施用地指標(biāo)這個(gè)關(guān)鍵扶持政策。這意味著，林農(nóng)在流出的林地中有5%要被征占用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和戀土情結(jié)，林農(nóng)不愿意因流轉(zhuǎn)而使林地過早價(jià)格過低地被征占用了。

3.5政策謹(jǐn)慎程序冗長

根據(jù)《森林法》和省市相關(guān)政策，目前公益林不能流轉(zhuǎn)。凡被劃為公益林的集體林，即使林農(nóng)有意愿但也不能流轉(zhuǎn)。五華區(qū)公益林面積占林地總面積超過50%。雖然目前昆明市在研究開放市級(jí)以下地方公益林流轉(zhuǎn)政策，但由于公益林的特殊性質(zhì)，即使可以流轉(zhuǎn)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的限制也預(yù)計(jì)肯定比商品林多。

目前在昆明市進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，需要經(jīng)過5個(gè)層次的同意，仍顯得比較冗長。即經(jīng)2/3以上村（居）民或村（居）民代表同意；村委會(huì)（居委會(huì)）蓋章；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處批準(zhǔn)；向縣級(jí)林業(yè)主管部門申請(qǐng)和縣人民政府批準(zhǔn)5個(gè)層次簽字蓋章。

3.6供需信息流通不暢

目前林權(quán)流轉(zhuǎn)供需信息缺乏一個(gè)有效的線上和線下平臺(tái)，有意轉(zhuǎn)讓的林農(nóng)和有意流入的新型經(jīng)營主體之間的供需信息不能及時(shí)有效交換，通常需要新型經(jīng)營主體去四處打聽。

4　破除林權(quán)流轉(zhuǎn)障礙的對(duì)策建議

4.1落實(shí)和完善政策

4.1.1落實(shí)林木采伐

在嚴(yán)格控制森林資源消耗量小于森林資源生長量前提下，編制好中長期森林經(jīng)營編制方案，以此作為林木采伐管理的依據(jù)，解決林權(quán)所有人采伐問題，同時(shí)，簡(jiǎn)化林木審批程序和手續(xù)，為林權(quán)所有者提供高效便捷的服務(wù)。

4.1.2落實(shí)設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)政策

配套設(shè)施對(duì)森林游憩、特色林果采摘和林下種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展是不可或缺的，要盡快落實(shí)省市政策，為林權(quán)流入方真正消除發(fā)展都市型林業(yè)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境設(shè)施障礙。

4.1.3擴(kuò)大林業(yè)投融資渠道

積極爭(zhēng)取省市林權(quán)貸款抵押項(xiàng)目，推進(jìn)林權(quán)抵押貸款，林業(yè)小額貼息貸款，拓寬融資渠道。

4.2搭建交易平臺(tái)

盡快建立“一個(gè)平臺(tái)、四大體系”，即林權(quán)交易平臺(tái)、林權(quán)管理體系、林權(quán)評(píng)估體系、林權(quán)融資擔(dān)保體系、林業(yè)法律法規(guī)服務(wù)體系。

4.3積極化解糾紛

嚴(yán)格按照《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》等相關(guān)法律政策，本著尊重歷史、尊重事實(shí)互諒互讓、依法依規(guī)的原則，盡快調(diào)處好林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。

林權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，只有充分深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前制約林權(quán)流轉(zhuǎn)的因素，并采取相對(duì)應(yīng)的政策措施，才能實(shí)現(xiàn)以林權(quán)流轉(zhuǎn)促五華都市型現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。

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［責(zé)任編輯：鹿鳴

改革實(shí)踐

Research on Constraints and Countermeasures Related to Forest Tenure Transfer in

Wuhua District of Kunming City

HUYi- bo1, LIUCang- shan2, HE Guang- qi3, DUANZhen- chang3

(1.College of Economics and Management of Southwest Forestry University, Kunming Yunnan 650024, China;

2.College of Economics and Management of Southwest Forestry University, Kunming Yunnan 650024, China;

3.Agriculture and Forest Bureau of Wuhua District of Kunming City, Kunming Yunnan 650031, China)

Abstract:The proportion of the acreage of forest whose tenure has been transferred since 2008 when a new round forest tenure reformstarted is lowin Wuhua district.There are 6 categoryconstraints totally, including insufficient property, difficulty in fund raising, and poor implementing for key supportive policy, etc.The goal of urban modern forest establishment in Wuhua district can’t be realized until related countermeasures are taken in the process ofdeepeningthe reformofforest tenure.

Key Words:forest tenure transfer; constraints; Wuhua District; countermeasures

通訊作者：劉滄山（1960-），男，河北沙河人，教授，從事教育、管理、農(nóng)村區(qū)域發(fā)展方面研究。

作者簡(jiǎn)介：第一胡依波（1978-），男，江西修水人，碩士研究生。

收稿日期：2015- 06- 22

DOI：10.13691/j.cnki.cn23- 1539/f.2015.04.006

文章編號(hào)：1673- 5919（2015）04- 0023- 03

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F326.22