孫 濤，季潔莉，付玉超

（水利部淮河水利委員會(huì)沂沭泗水利管理局郯城河道管理局，276000，臨沂）

一、概 況

山東省臨沂市郯城縣境內(nèi)沂河、老沭河、邳蒼分洪道歸屬于水利部淮河水利委員會(huì)管理，河道堤防總長(zhǎng)154.07 km，其中沂河 89.794 km，沭河59.76 km，邳蒼分洪道4.516 km，涉及12個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）151個(gè)村莊。郯城河道管理局是淮委下屬的一個(gè)基層管理局，所轄河流地處沂河、沭河下游，是洪水下泄的走廊，河道較寬闊，水流平緩，河砂資源相對(duì)豐富。

進(jìn)入21世紀(jì)后，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展期，黃砂市場(chǎng)也由此進(jìn)入了一個(gè)空前的繁榮期，在2002年前后，郯城境內(nèi)沂、沭兩條河上的砂場(chǎng)數(shù)量將近百處。當(dāng)時(shí)的砂場(chǎng)管理，從許可方式到管理方式都比較粗放：許可期從每年1月1日起至當(dāng)年12月31日止，汛期沒有禁采要求，只是在主汛期河道行洪期間要求砂場(chǎng)停止作業(yè)；許可文件中也沒有對(duì)船只數(shù)量的限制，只簡(jiǎn)單規(guī)定了船采或旱采；砂場(chǎng)設(shè)置缺乏科學(xué)性，有的村莊沿河1km的河段竟開設(shè)3處砂場(chǎng)；采砂規(guī)費(fèi)采取一次性躉繳的方式，根據(jù)各個(gè)砂場(chǎng)的資源狀況和經(jīng)營(yíng)狀況確定收費(fèi)數(shù)額；日常管理方式只有巡查，對(duì)于砂場(chǎng)出砂量沒有限制。

這種粗放的管理方式在當(dāng)時(shí)對(duì)規(guī)范河道采砂秩序，把河道采砂從原來的亂采濫挖、多頭無序管理拉到規(guī)范管理的軌道上起到了重要作用。但是，隨著地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，社會(huì)對(duì)黃砂資源的需求量越來越大，砂場(chǎng)數(shù)量日益增多，每年大量的黃砂運(yùn)出河道，部分河段砂資源出現(xiàn)枯竭，粗放式的許可和管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)。改革許可方式和管理模式，實(shí)現(xiàn)采砂管理的精細(xì)化已經(jīng)刻不容緩。

二、精細(xì)化管理的探索

2004年7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布實(shí)施，從法律層面上規(guī)范了砂場(chǎng)許可方式。如何按照法律要求實(shí)現(xiàn)對(duì)有限黃砂資源的可持續(xù)開發(fā)利用，實(shí)施精細(xì)化管理，成為擺在管理人員面前的重要課題。

1.采砂精細(xì)化管理的內(nèi)容

①逐年削減砂場(chǎng)數(shù)量，增加禁采河段。從2004年開始，郯城河道管理局根據(jù)河道的黃砂量和分布及河道工程狀況，逐步削減砂場(chǎng)數(shù)量，當(dāng)年就從上一年度的60余處削減至40余處，之后逐年削減，到2011年，郯城境內(nèi)砂場(chǎng)減至10處。郯城境內(nèi)老沭河首先從連心橋至蘇魯省界禁采，后又逐步擴(kuò)大到310橋以下至蘇魯省界禁采。沂河自馬頭攔河壩以下至蘇魯省界禁采。目前郯城境內(nèi)沂、沭河約105 km的河道有63.5 km劃為禁采河段，邳蒼分洪道則全線禁采。對(duì)險(xiǎn)工密集、資源匱乏的河段實(shí)行禁采，既是工程管理的要求，也是保護(hù)資源、實(shí)現(xiàn)黃砂資源可持續(xù)開發(fā)利用的有效手段，禁采區(qū)增加，砂場(chǎng)數(shù)量減少，為逐步開展精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。

②建立遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)砂場(chǎng)管理。2011年4月1日，淮委第一套砂場(chǎng)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)在郯城河道管理局投入使用，提高了采砂監(jiān)管水平。每個(gè)砂場(chǎng)保留唯一的一條運(yùn)砂道路，在這條道路上安裝攝像頭，攝像頭的終端設(shè)在郯城河道管理局監(jiān)控中心。由于是初次采用這種管理模式，為加強(qiáng)管理，還配合使用了票據(jù)管理方式。隨著遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的不斷完善，票據(jù)管理方式已經(jīng)不再使用。

③實(shí)行汛期禁采。2011年7月，水利部開展了淮河流域河道采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)，郯城河道管理局抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)對(duì)所有砂場(chǎng)實(shí)行了禁采，并將所有采砂船只調(diào)出河道集中封存。從2012年開始，汛期禁采成為新常態(tài)。

④調(diào)整許可期限。從2012年開始，許可期限由原來的每年1月1日起至當(dāng)年的12月31日止改為自10月1日起至次年5月31日止。許可期限的變化，不僅有利于度汛安全，也有利于砂資源的保護(hù)。

⑤砂場(chǎng)終止方式的變化。砂場(chǎng)原來的終止方式只有到期終止，現(xiàn)在除了到期終止外，開采方量達(dá)到批復(fù)方量也成為砂場(chǎng)終止的要件之一。

⑥嚴(yán)格控制采砂船只數(shù)量，明確砂場(chǎng)碼頭界樁。在許可文書中注明批復(fù)船只數(shù)量，不準(zhǔn)超出。在各砂場(chǎng)埋設(shè)碼頭界樁，采集GPS信息，各砂場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)事務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)各界樁GPS信息簽字確認(rèn)。砂場(chǎng)開采方量達(dá)到批復(fù)方量或到期終止后，再次采集各界樁GPS信息并加以比對(duì)，以考量是否存在抽采灘地、碼頭等違規(guī)采砂行為。

2.精細(xì)化管理模式

①砂場(chǎng)設(shè)置。每年汛期砂場(chǎng)禁采后，即啟動(dòng)下一許可期的采砂實(shí)施方案編制。委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)河道分段勘測(cè)，了解資源狀況和工程狀況，據(jù)此提出下一許可期的采砂實(shí)施方案，實(shí)施方案對(duì)上一個(gè)許可期的采砂實(shí)施方案的實(shí)施情況與效果進(jìn)行分析，并推算下一個(gè)許可期的可采總量，明確砂場(chǎng)設(shè)置及各砂場(chǎng)的可采方量。采砂實(shí)施方案經(jīng)專家評(píng)審和沂沭泗水利管理局審批后，作為砂場(chǎng)設(shè)置、采砂管理的重要依據(jù)。

②監(jiān)控管理。監(jiān)控管理一方面是對(duì)監(jiān)控設(shè)施的管理，通過與采砂業(yè)主簽訂協(xié)議的形式明確其對(duì)監(jiān)控設(shè)施安全完整保護(hù)的義務(wù)。另一方面，監(jiān)控管理還包括對(duì)終端監(jiān)控中心值班人員的管理，通過規(guī)章制度的形式明確監(jiān)控人員的責(zé)任和義務(wù)。

③對(duì)躲避監(jiān)控、破壞監(jiān)控行為的打擊。對(duì)砂場(chǎng)出現(xiàn)的使用第二條道路出砂、破壞監(jiān)控設(shè)施逃避監(jiān)控等行為，均按照與采砂業(yè)主簽訂的《監(jiān)控管理協(xié)議》的約定進(jìn)行處理。

④采砂量確認(rèn)。每天安排人員持監(jiān)控記錄奔赴各砂場(chǎng)，由砂場(chǎng)業(yè)主或安排專人在監(jiān)控記錄上簽字確認(rèn)。

⑤采砂終止。采砂終止，有到量和到期兩種情況，即砂場(chǎng)采砂達(dá)到許可方量后，雖許可期尚未屆滿，砂場(chǎng)也必須停止采砂；砂場(chǎng)許可起屆滿，即便開采量未達(dá)到許可方量，砂場(chǎng)也必須停止采砂。

⑥砂場(chǎng)驗(yàn)收。砂場(chǎng)采砂終止后，要對(duì)采砂區(qū)域、采砂碼頭進(jìn)行恢復(fù)、平整，由管理局對(duì)其在上一許可期的采砂行為和結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收實(shí)行打分制，是否對(duì)工程進(jìn)行保護(hù)，是否出現(xiàn)破壞工程行為，是否完成了許可方量，是否出現(xiàn)過超范圍采砂、逃避監(jiān)控、不服從管理行為等都列為驗(yàn)收指標(biāo)。砂場(chǎng)驗(yàn)收結(jié)果對(duì)是否列入下一許可期采砂計(jì)劃產(chǎn)生影響。

三、目前存在的主要問題

1.影響監(jiān)控設(shè)施正常運(yùn)行的因素

①監(jiān)控設(shè)備依靠市電運(yùn)行，農(nóng)村電網(wǎng)電壓不穩(wěn)定對(duì)設(shè)施造成破壞，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)設(shè)備元件燒壞情況。在用電高峰期常會(huì)出現(xiàn)停電，致使監(jiān)控設(shè)備無法運(yùn)行。

②自然因素。風(fēng)雨雷電、過冷過熱、連續(xù)霧霾等自然因素都會(huì)導(dǎo)致監(jiān)控設(shè)備運(yùn)行不正常甚至損壞。

③人為遮擋攝像頭，破壞設(shè)備。砂場(chǎng)業(yè)主為了獲取更大利益，故意遮擋攝像頭、破壞監(jiān)控設(shè)備或者暗中使用第二條道路出砂，有的甚至采用高科技手段干擾攝像頭成像質(zhì)量。

2.砂場(chǎng)變化

郯城境內(nèi)河砂資源總體上走向枯竭，一個(gè)許可期結(jié)束后，經(jīng)過一個(gè)汛期，河道工程狀況發(fā)生變化，下一個(gè)許可期未必能列入采砂計(jì)劃，而安裝一套監(jiān)控設(shè)備的成本約在5萬元左右，如果把設(shè)備移到新的砂場(chǎng)，因?yàn)橛兴嗑€桿、太陽(yáng)能蓄電池等，成本依然很高。

3.更新設(shè)備成本較高

隨著科技的發(fā)展，監(jiān)控類電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度很快，零星修補(bǔ)效果不好，整體更新?lián)Q代成本較高。

4.砂場(chǎng)驗(yàn)收程序和內(nèi)容設(shè)置尚不完善

有些驗(yàn)收指標(biāo)設(shè)置不合理，導(dǎo)致驗(yàn)收打分不能如實(shí)反映砂場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行狀況。

四、對(duì)策措施

①針對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)電壓不穩(wěn)以及經(jīng)常停電等問題，郯城河道管理局著力研發(fā)新的監(jiān)控設(shè)備，通過借鑒公安部門高清智能檢測(cè)系統(tǒng)，結(jié)合河道采砂管理的特殊性，與電信公司合作，研發(fā)了“砂場(chǎng)高清卡口抓拍技術(shù)系統(tǒng)”。該系統(tǒng)利用先進(jìn)的光電、計(jì)算機(jī)、圖像處理、模式識(shí)別、遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)訪問等技術(shù)，對(duì)監(jiān)控砂場(chǎng)的運(yùn)砂道路進(jìn)行全天候?qū)崟r(shí)監(jiān)控，并記錄相關(guān)圖像數(shù)據(jù)。新的監(jiān)控設(shè)備不用市電，依靠太陽(yáng)能加風(fēng)能提供電力，多余電能存入蓄電池，在陰雨天氣下蓄電池自動(dòng)開始工作，能連續(xù)提供72小時(shí)以上的電力供監(jiān)控設(shè)備運(yùn)行，基本擺脫了對(duì)市電的依賴。下一步還將開發(fā)自動(dòng)分類統(tǒng)計(jì)計(jì)算的軟件，進(jìn)一步提高設(shè)備自動(dòng)化程度，盡量減少人為參與，最大限度保證數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)性。

②逐步改革禁采區(qū)設(shè)置方式。多年來，禁采區(qū)逐年增加，有些禁采區(qū)因多年禁采，積累了較為豐富的砂資源。應(yīng)嘗試一種更為靈活的禁采區(qū)設(shè)置方式，除工程保護(hù)范圍設(shè)為永久禁采區(qū)以外，對(duì)有資源的河段實(shí)行“輪采制”，即一個(gè)河段采砂幾年以后，設(shè)為禁采區(qū)讓其“休養(yǎng)生息”，而將原來的禁采區(qū)解禁變?yōu)榭刹蓞^(qū)。

③進(jìn)一步完善砂場(chǎng)驗(yàn)收程序和內(nèi)容。對(duì)在上一個(gè)許可期中出現(xiàn)過破壞工程、躲避或破壞監(jiān)控、超范圍、超船只開采、不服從管理等行為的砂場(chǎng)，應(yīng)記入該砂場(chǎng)污點(diǎn)檔案，并影響其下一許可期的申辦。 ■

［1］王治.關(guān)于破解河道采砂管理難題的思考［J］.中國(guó)水利，2014（12）.

［2］闞善光.沂沭泗直管河湖管理中面臨的問題及對(duì)策思考 ［J］.中國(guó)水利，2014（12）.