范群芳

最嚴(yán)格水資源管理用水效率控制的困難和解決方案思考

范群芳

最嚴(yán)格水資源管理制度是基于我國(guó)的基本國(guó)情和水情提出的，面向未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源的需求，參考國(guó)內(nèi)外水資源管理與相關(guān)行業(yè)嚴(yán)格管理的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)總結(jié)過(guò)去水資源管理工作歷程，提出更明晰的管理目標(biāo)、更嚴(yán)格的管理措施和更明確的管理責(zé)任。

國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的目標(biāo)：確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線(xiàn)，到2030年全國(guó)用水總量控制在7000億m3以?xún)?nèi)；確立用水效率控制紅線(xiàn)，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價(jià)計(jì)，下同）降低到40m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；確立水功能區(qū)限制納污紅線(xiàn)，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件還提出2015年和2020年的階段目標(biāo)。到2015年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6350億m3以?xún)?nèi)；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010年下降30%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到60%以上。到2020年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億m3以?xún)?nèi)；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到65m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。

一、用水效率控制紅線(xiàn)管理現(xiàn)狀

用水效率控制紅線(xiàn)指標(biāo)有兩個(gè)，分別是農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量。其中，根據(jù)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》（水資源〔2014〕61號(hào)）的內(nèi)容，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量依賴(lài)于工業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)和工業(yè)增加值的統(tǒng)計(jì)工作。由于目前的灌溉用水計(jì)量率低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的測(cè)算存在較大的困難。

針對(duì)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測(cè)算而言，《全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測(cè)算分析技術(shù)指導(dǎo)細(xì)則》（簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）提出灌溉水有效利用系數(shù)測(cè)算分析采用點(diǎn)與面相結(jié)合、實(shí)地觀測(cè)與調(diào)查研究分析相結(jié)合、微觀研究與宏觀分析評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法進(jìn)行。各省級(jí)區(qū)域在對(duì)灌區(qū)綜合調(diào)研的基礎(chǔ)上，分類(lèi)匯總分析灌區(qū)的灌溉面積、工程設(shè)施與用水狀況等，選擇能代表大型灌區(qū)（設(shè)計(jì)灌溉面積A≥30萬(wàn)畝）、中型灌區(qū)（1萬(wàn)畝≤A＜30萬(wàn)畝）、小型灌區(qū)（A＜1萬(wàn)畝）和純井灌區(qū)等4種不同規(guī)模與類(lèi)型、不同工程狀況、不同水源條件與管理水平的樣點(diǎn)灌區(qū)，構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的省級(jí)區(qū)域灌溉水有效利用系數(shù)測(cè)算分析網(wǎng)絡(luò)；收集整理樣點(diǎn)灌區(qū)有關(guān)資料，選擇樣點(diǎn)灌區(qū)典型田塊，測(cè)算樣點(diǎn)灌區(qū)典型田塊年畝均凈灌溉用水量，分析計(jì)算樣點(diǎn)灌區(qū)凈灌溉用水量和灌溉水有效利用系數(shù)；以樣點(diǎn)灌區(qū)測(cè)算結(jié)果為基礎(chǔ)，逐級(jí)匯總分析，計(jì)算不同規(guī)模、不同類(lèi)型灌區(qū)以及不同區(qū)域的灌溉水有效利用系數(shù)。

針對(duì)灌溉用水量統(tǒng)計(jì)而言，《用水總量統(tǒng)計(jì)方案》（2014年3月試行）指出目前大部分地區(qū)典型調(diào)查數(shù)量較少且代表性不強(qiáng)，用水統(tǒng)計(jì)結(jié)果不能有效支撐考核工作，并且用水計(jì)量和監(jiān)控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后。因此，用水總量統(tǒng)計(jì)方案目標(biāo)是：到2015年，水資源監(jiān)控系統(tǒng)可監(jiān)控的所有取用水戶(hù)和未監(jiān)控但設(shè)計(jì)灌溉面積大于等于5萬(wàn)畝的灌區(qū)作為重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)對(duì)象；到2020年，水資源監(jiān)控系統(tǒng)可監(jiān)控的所有取用水戶(hù)和未監(jiān)控但設(shè)計(jì)灌溉面積大于等于1萬(wàn)畝的灌區(qū)都將作為重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)對(duì)象。鑒于目前的計(jì)量監(jiān)測(cè)水平和統(tǒng)計(jì)工作基礎(chǔ)，《用水總量統(tǒng)計(jì)工作方案》提出：2014～2015年用水總量統(tǒng)計(jì)工作要從現(xiàn)有水資源公報(bào)以區(qū)域?yàn)榻y(tǒng)計(jì)對(duì)象、以指標(biāo)定額法為主要方法，逐步過(guò)渡到以取用水戶(hù)為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，以取用水大戶(hù)逐一計(jì)量監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、一般用水戶(hù)抽樣調(diào)查、綜合推算區(qū)域用水總量的統(tǒng)計(jì)方法；從2016年起，將正式用水統(tǒng)計(jì)納入水利統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，確保用水總量統(tǒng)計(jì)工作規(guī)范化、常態(tài)化。

可見(jiàn)，目前針對(duì)灌溉用水量統(tǒng)計(jì)和灌溉用水效率測(cè)算已經(jīng)有詳細(xì)的方法可供采納。然而方法的應(yīng)用需要一定的周期，無(wú)論是灌溉用水量統(tǒng)計(jì)還是灌溉用水效率測(cè)算工作，都將在2020年后實(shí)現(xiàn)用水戶(hù)（灌區(qū)）網(wǎng)絡(luò)的計(jì)量監(jiān)測(cè)，從而實(shí)現(xiàn)用水統(tǒng)計(jì)和效率測(cè)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和可靠性。

二、用水效率控制紅線(xiàn)管理的困難和問(wèn)題

1.計(jì)量率低，《細(xì)則》方法實(shí)施工作量大、周期長(zhǎng)

目前全國(guó)用水計(jì)量率普遍不高，尤其是農(nóng)業(yè)用水的計(jì)量率偏低，導(dǎo)致最嚴(yán)格水資源管理制度考核能夠依據(jù)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱。截至目前，全國(guó)城鎮(zhèn)生活用水的計(jì)量率達(dá)到了86%以上；全國(guó)農(nóng)村生活用水的計(jì)量率不足10%；全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)用水的計(jì)量率為70%左右；全國(guó)農(nóng)業(yè)取用水的計(jì)量率不足30%。

然而，用水效率考核的第一個(gè)水平年是2015年，根據(jù)《細(xì)則》提供的方法，為掌握區(qū)域灌溉用水效率，實(shí)現(xiàn)考核打分的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，需在考核期開(kāi)始前全面掌握區(qū)域內(nèi)不同規(guī)模與類(lèi)型的樣點(diǎn)灌區(qū)的灌溉用水效率資料，通過(guò)點(diǎn)面轉(zhuǎn)換得出區(qū)域灌溉用水效率的平均值，從而為考核提供科學(xué)的依據(jù)。因此，迫切需要提出用水計(jì)量條件和考核技術(shù)體系有待完善的條件下灌溉用水效率考核指標(biāo)的復(fù)核方法，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的考核制度提供科學(xué)可靠的數(shù)據(jù)支撐。

2.現(xiàn)有灌區(qū)監(jiān)測(cè)資料尚未獲取或整理

流域機(jī)構(gòu)作為考核的技術(shù)支撐單位，應(yīng)掌握《細(xì)則》中涉及的流域樣點(diǎn)灌區(qū)的情況，包括樣點(diǎn)灌區(qū)布局、灌溉試驗(yàn)記錄、灌水量、灌區(qū)特點(diǎn)等。目前，尚未有系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)資料整理出來(lái)。因此，迫切需要跟組織全國(guó)灌溉水利用系數(shù)測(cè)算的機(jī)構(gòu)溝通，獲取樣點(diǎn)灌區(qū)名錄。

3.目前水資源公報(bào)尚無(wú)法支撐考核指標(biāo)測(cè)算需求

目前考核的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，水資源公報(bào)中關(guān)于灌溉水的數(shù)據(jù)限于毛用水量。考核的要求增加后，勢(shì)必要求水資源公報(bào)豐富數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)范圍，同時(shí)還要提高數(shù)據(jù)精度，增加必要的分析工作。

三、用水效率控制紅線(xiàn)管理的解決方案

1.研究提出現(xiàn)狀條件下灌溉用水效率考核指標(biāo)的復(fù)核方法

為實(shí)現(xiàn)快速提出灌溉水有效利用系數(shù)的復(fù)核依據(jù)，提出一種方法：典型灌區(qū)（田塊）直接量測(cè)、基于計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的灌溉用水效率測(cè)算和綜合分析“三位一體”的方法。

通過(guò)典型灌區(qū)（田塊）的實(shí)地監(jiān)測(cè)提供直接監(jiān)測(cè)得到的灌溉用水效率結(jié)果；同時(shí)應(yīng)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法測(cè)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)效率，據(jù)此采用指數(shù)模型測(cè)算出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單一投入——灌溉用水的效率，即農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)；結(jié)合區(qū)域特性分析后，作為計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法下區(qū)域維度的灌溉水有效利用系數(shù)；并結(jié)合歷年灌溉水利用系數(shù)變化趨勢(shì)的統(tǒng)計(jì)分析和區(qū)域農(nóng)田灌溉節(jié)水改造等，得出區(qū)域灌溉水利用系數(shù)的結(jié)論，為用水效率考核提供數(shù)據(jù)支撐，提高最嚴(yán)格水資源管理制度要求下考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2.盡快獲取或整理灌區(qū)監(jiān)測(cè)資料

盡快掌握用水總量統(tǒng)計(jì)的樣點(diǎn)灌區(qū)名錄和灌溉水利用系數(shù)測(cè)算的樣點(diǎn)灌區(qū)和典型田塊名錄。盡快獲取樣點(diǎn)灌區(qū)已有的灌溉試驗(yàn)資料、灌水量監(jiān)測(cè)資料等。結(jié)合歷史數(shù)據(jù)、種植結(jié)構(gòu)變化，流域機(jī)構(gòu)先行提出灌溉用水效率的參考值，供考核使用。制定相關(guān)制度，將各省區(qū)的量測(cè)資料定期備案給流域機(jī)構(gòu)。

3.增加水資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)工作內(nèi)容

水資源公報(bào)需要增加灌溉凈用水量指標(biāo)，因此對(duì)灌溉用水定額的評(píng)估和修訂提出了要求。同時(shí)，水資源公報(bào)應(yīng)提供樣點(diǎn)灌區(qū)的監(jiān)測(cè)率等情況，給出當(dāng)年區(qū)域灌溉水利用系數(shù)測(cè)算分析結(jié)果，并附上方法簡(jiǎn)介（多大比例是直接量測(cè)，多大比例是觀測(cè)分析，多大比例是綜合梳理分析）。

4.根據(jù)解決方案，提出保障措施

經(jīng)費(fèi)保障：每年水資源費(fèi)項(xiàng)目安排用水定額合理性分析、流域機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)測(cè)算方法、考核指標(biāo)核算研究、水資源公報(bào)編制等項(xiàng)目，支持灌區(qū)的直接量測(cè)、流域考核指標(biāo)測(cè)算方法研究、考核指標(biāo)復(fù)核、公報(bào)年報(bào)編制等工作。建議在2020年1萬(wàn)畝以上灌溉用戶(hù)納入統(tǒng)計(jì)之前，申請(qǐng)為經(jīng)常性項(xiàng)目，持續(xù)支持。

人員保障：抽調(diào)二級(jí)單位人員或招聘人員，成立考核辦公室，以水資源公報(bào)編制人員為主，并聘請(qǐng)流域內(nèi)專(zhuān)家，為考核指標(biāo)核算提供技術(shù)服務(wù)。

溝通保障：建立溝通機(jī)制，定期與流域內(nèi)各?。饔蚩己朔秶鷥?nèi)）水資源公報(bào)編制和考核相關(guān)工作人員溝通，獲取灌區(qū)年度監(jiān)測(cè)資料；盡快實(shí)現(xiàn)大型灌區(qū)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)，并接入流域機(jī)構(gòu)；盡快實(shí)現(xiàn)灌區(qū)監(jiān)測(cè)情況備案制度，將灌區(qū)監(jiān)測(cè)情況定期向流域機(jī)構(gòu)備案

（作者單位：珠江水利委員會(huì)珠江水利科學(xué)研究院510611）