徐強以 劉偉年 張傳秋

政策與法規(guī)

新形勢下做好水行政管理工作芻議

徐強以 劉偉年 張傳秋

經(jīng)過多年努力，沂沭河水利管理局（以下簡稱沂沭河局）的水政工作取得了較好的成績，采砂實現(xiàn)了精細化管理，初步實現(xiàn)了采砂許可“零失誤”、非法采砂“零容忍”、汛期禁采“零船只”、水行政執(zhí)法“零敗訴”等目標。水政科獲得全國“六五”普法中期先進集體。2015年5月1日將要實施的新《行政訴訟法》，對做好水行政管理工作影響深遠。本文主要對行政訴訟法修改對水行政管理的影響進行解讀，并就進一步做好沂沭河的水行政管理工作提出對策。

一、新《行政訴訟法》對水行政管理工作人員意識的影響及對策

2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法實施24年來的第一次修改。此次修改主要針對實踐中立案難、審理難、執(zhí)行難“三難”等問題，從保障當事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制、完善判決形式等十個方面進行完善,必將對水行政管理具體工作與水行政管理工作產(chǎn)生較大影響。

1.樹立正確的訴訟心態(tài)

受中國傳統(tǒng)文化影響，我國民眾普遍畏懼訴訟，在行政訴訟中單位負責人極少出庭應(yīng)訴，一般派單位法律顧問出庭應(yīng)訴。但是根據(jù)修改后的行政訴訟法第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”從立法表述來看，負責人出庭是原則，委托工作人員出庭是例外。在水政執(zhí)法所涉訴訟中，相應(yīng)單位負責人應(yīng)當樹立正確的訴訟理念，把出庭應(yīng)訴看成宣揚單位執(zhí)法政策與執(zhí)法程序的機遇，積極和工作人員或者“委托律師”一同出庭應(yīng)訴，能更好地增強自己在行政決策中的合法性意識，促使所在單位執(zhí)法人員積極依法行政，也是深入貫徹執(zhí)行十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國的決定》精神的體現(xiàn)。

2.更新出庭應(yīng)訴與執(zhí)行的理念

原有行政訴訟規(guī)定行政機關(guān)在行政訴訟中收到法院起訴狀副本之日起十日內(nèi)提交答辯狀與證據(jù)材料。新行政訴訟法第六十七規(guī)定，應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。這是提交答辯狀與證據(jù)材料期限上的變化，為行政機關(guān)留了更多余地，行政機關(guān)具體負責應(yīng)訴業(yè)務(wù)的工作人員應(yīng)注意這一期限的變化，按照最新期限提交答辯狀與證據(jù)材料，依法維護單位合法權(quán)益。

新行政訴訟法第九十六條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)負責人按日處五十元至一百元的罰款。”將原有對行政機關(guān)按日罰款，改為對行政機關(guān)負責人按日罰款，實際上是增加了對行政機關(guān)負責人工作的監(jiān)督力度。該條款明確了行政首腦負責制的原則，使得行政機關(guān)負責人可以有效發(fā)揮其監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)的職責，確保涉水行政管理案件爭議解決后，管理相對人權(quán)益的實現(xiàn)，促使我們在水行政訴訟案件應(yīng)訴過程中重視敗訴后的執(zhí)行，積極執(zhí)法法院判決，改變原有推脫或者變相不執(zhí)行法院生效判決的理念。

二、對規(guī)范性文件制定的影響及對策

規(guī)范性文件在行政法學理論中被稱為“抽象行政行為”，在原行政訴訟法中不屬于受案范圍，在新修改的行政訴訟法中規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查，將規(guī)范性文件這一“抽象行政行為”納入行政訴訟受案范圍。這就要求行政機關(guān)對現(xiàn)有生效執(zhí)行的規(guī)范性文件的合法性進行審慎審查，在未來制定規(guī)范性文件時應(yīng)提請單位法制機構(gòu)進行合法性審查，防止因制定違法的規(guī)范性文件而承擔敗訴的風險。

三、對具體水行政執(zhí)法管理的影響及對策

1.培養(yǎng)依法行政意識

新法將“具體行政行為”改為“行政行為”，第十二條逐一列舉了受案范圍，原來未明確規(guī)定的行政許可申請受理、決定、行政強制執(zhí)行、濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭、不依法履行、未按照約定履行等在列。由此，水行政管理過程中所涉及的行政執(zhí)法，包括行政處罰、行政強制、行政許可、水事違法案件舉報投訴處理、管理信息公開、行政收費等幾乎所有的履職行為都屬于行政訴訟受案范圍。這就要求水行政管理部門更加審慎，每一個行政行為必須在法律的框架內(nèi)作出，都必須有明確的法律依據(jù)，養(yǎng)成運用法治思維與法治方式進行行政管理的理念。

2.依法審理行政復(fù)議接受司法監(jiān)督

行政復(fù)議本身也是一種行政行為，應(yīng)當接受司法監(jiān)督。新行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告?！边@與原行政訴訟法復(fù)議機關(guān)維持原行政行為不作為被告的規(guī)定有了根本性的變化，意味著復(fù)議機關(guān)在原行政行為被訴時必然成為被告。上級水行政管理部門要依法審理復(fù)議案件，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，對發(fā)現(xiàn)的問題不回避，以訴訟“倒逼”下級依法行政。

同時，新行政訴訟法第十八條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！庇蓮?fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄訴訟案件，一審法院不在同一行政區(qū)劃的可能性大增，跨行政區(qū)域法院管轄則更加強化了這一可能。水行政管理的各單位應(yīng)加強依法行政，隨時接受法律的考驗。

3.關(guān)注并保證利害關(guān)系人合法權(quán)益

新行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！毙姓ㄉ系睦﹃P(guān)系人是指行政行為使其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生變化或者對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的公民、法人或者其他組織。利害關(guān)系人是一個內(nèi)涵不確定、外延具有開放性的不確定法律概念，實際影響也是一個不確定法律概念。只能結(jié)合具體案例就實際影響或者利害關(guān)系加以具體分析確定利害關(guān)系人，使得可以提起行政訴訟的主體具有一定的不確定性。以往，水行政管理部門在辦理水行政許可、水行政執(zhí)法案件中，重在關(guān)注申請人與管理相對人，對許可中的灘地、林地、道路承包人或者其他利害關(guān)系人關(guān)注不夠。而實踐中灘地、林地、道路承包人都是利害關(guān)系人，可以以自己名義對行政許可提起訴訟。同時，許可信息公示、涉水案件舉報投訴處理、執(zhí)法程序信息公示等履職行為中，涉及多方，利害關(guān)系人呈現(xiàn)復(fù)雜性。

4.正確告知起訴期限，確保行政相對人訴權(quán)

新行政訴訟法第四十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！迸c原行政訴訟法三個月相比，起訴期限延長至六個月，有利于保障行政相對人權(quán)益，水行政管理部門應(yīng)對現(xiàn)行的各類法律文書進行梳理，在各類法律文書中明確起訴期限為六個月，六個月是一般規(guī)定，只有法律才能規(guī)定長于或短于六個月的期限。這就要求水行政管理部門加強培訓，統(tǒng)一對現(xiàn)行各類文書進行修改，避免因訴訟期限告知錯誤而面臨法律風險。

新行政訴訟法第四十七條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！鄙暾埶姓芾聿块T履行法定職責，主要表現(xiàn)在水行政許可、水事違法案件查處、涉砂投訴舉報等，相關(guān)的法律和法規(guī)有的明確了水行政管理部門的履職期限，有的未規(guī)定，要求水行政管理部門積極履行職責，防止不作為導(dǎo)致敗訴風險的發(fā)生。

5.充分利用調(diào)解制度化解行政爭議

新行政訴法第六十條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！边@與《行政復(fù)議法》規(guī)定的調(diào)解制度基本一致，但沒有其規(guī)定的和解制度。水行政管理部門實施行政管理例如水行政執(zhí)法有一定的自由裁量權(quán)，可以依據(jù)該條規(guī)定，利用調(diào)解制度本著自愿、合法的原則及時解決行政爭議，有時也有利于矛盾的化解與和諧社會的構(gòu)建。也要求水行政管理部門及時對自由裁量進行逐條細化量化，自由裁量必須有一定的基準，必須依法進行，必須與具體違法的事實、證據(jù)、情節(jié)相適應(yīng)，具備合理性。

6.引導(dǎo)通過民事訴訟從根本上化解行政爭議

新行政訴訟法第六十一條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！痹谒姓S可引起的行政訴訟中，大部分都存在道路、灘地、林地承包所引發(fā)的民事爭議，這部分民事爭議往往在水行政許可審查過程中被提及，水行政管理部門在審查中往往不能確定其效力，必須通過法院進行。因此，水行政管理部門可以利用新法這一規(guī)定，盡量引導(dǎo)爭議方走民事訴訟或者在行政訴訟中一并解決民事爭議，也可以根據(jù)案件情況申請法院中止。

四、結(jié)束語

本次行政訴訟法的修改，對于涉水爭議的處理而言，在管理相對人權(quán)益的保護、行政復(fù)議的規(guī)范、行政訴訟的司法獨立性、相對人勝訴權(quán)益實現(xiàn)等多方面產(chǎn)生了影響。可以預(yù)測，待新行政訴訟法生效以后，水利系統(tǒng)行政復(fù)議、行政訴訟案件的數(shù)量將空前加大。因此，司法從業(yè)者、行政執(zhí)法者以及水行政管理部門法律顧問或者公職律師都有必要進一步提升職業(yè)技能以迎接新的挑戰(zhàn)。沂沭河水利管理局將積極組織培訓、學習新的《行政訴訟法》，努力開創(chuàng)沂沭河水行政管理工作新局面

（作者單位：沂沭泗局沂沭河水利管理局 276001）

（專欄編輯：周 權(quán)）