叢佩娟，吳子峰，王萬君

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100055； 2.北京市水文總站，北京 100089)

我國水土保持工程施工監(jiān)理工作的現(xiàn)狀和思考

叢佩娟1，吳子峰2，王萬君1

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100055； 2.北京市水文總站，北京 100089)

水土保持；施工監(jiān)理；問題；建議

我國的水土保持施工監(jiān)理工作，自20世紀(jì)90年代末推行以來，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已逐步步入正軌，對提升我國水土保持生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量和水平、確保投資效益的發(fā)揮起到了極其重要的作用。但由于相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不配套、管理制度不完善、市場監(jiān)管不到位等方面的原因，水土保持工程施工監(jiān)理還存在很多問題，制約著工作的開展。在分析當(dāng)前水土保持監(jiān)理發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，從管理角度提出了工作建議。

1 水土保持工程施工監(jiān)理發(fā)展歷程

自20世紀(jì)90年代末我國推行建設(shè)監(jiān)理制以來，水土保持工程施工監(jiān)理逐步推開。1998年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中首次提出了生態(tài)工程引入工程監(jiān)理制度的要求，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合頒發(fā)的《國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》中對監(jiān)理單位、監(jiān)理協(xié)議、監(jiān)理費(fèi)用等進(jìn)行了明確規(guī)定。1999年國家在重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)領(lǐng)域開始進(jìn)行試點(diǎn)和探索。2000年水利部以保生31號文出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理管理工作的通知》，2003年分別以水建管79號和水保89號文發(fā)布了《水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理管理暫行辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的通知》，要求國家水土保持重點(diǎn)工程、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)全面推行水土保持監(jiān)理制。特別是近些年來，水利、財(cái)政、發(fā)改等部門在國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理辦法中又做了具體規(guī)定，水土保持工程施工監(jiān)理工作逐步得到理順和強(qiáng)化。

2004年6月，在國務(wù)院簡化行政審批工作中，水利工程施工監(jiān)理資質(zhì)審批正式成為一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)。隨后，水利部以28號、29號令和水建管(2006)600號文相繼頒布、印發(fā)了《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》《水利工程建設(shè)監(jiān)理工程師注冊管理辦法》，建立了一套比較完善、符合現(xiàn)行法律法規(guī)、適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和水利水保工程建設(shè)實(shí)際的資質(zhì)管理制度保障體系，對資質(zhì)單位的人員、業(yè)績、從業(yè)范圍等進(jìn)行了明確的規(guī)定，在全國范圍內(nèi)實(shí)行水利水保工程建設(shè)監(jiān)理工程師統(tǒng)一注冊管理，資質(zhì)管理工作逐步規(guī)范。

經(jīng)過十幾年的努力，水土保持工程施工監(jiān)理隊(duì)伍日益壯大。截至目前，全國水土保持工程施工監(jiān)理資質(zhì)單位共有256家，其中甲級45家、乙級62家、丙級149家；涉及水利、電力等多個(gè)行業(yè)，全國30個(gè)省均有分布，其中廣東省最多，為21家，河南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)其次，為20家。通過培訓(xùn)、交流和生產(chǎn)實(shí)踐鍛煉，監(jiān)理單位整體水平和從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有了大幅度提升。同時(shí)，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕大部分監(jiān)理單位完成了企業(yè)化改制，與行政主管部門脫鉤，穩(wěn)定了市場主體地位；一些監(jiān)理單位還實(shí)行了股份制和民營化，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制更加靈活。這些監(jiān)理單位搶抓機(jī)遇，強(qiáng)化內(nèi)部管理，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極開拓市場，對提升我國水土保持生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量和水平、確保投資效益的發(fā)揮起到了極其重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有監(jiān)理單位共開展各類水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理項(xiàng)目3 000多項(xiàng)，提高了項(xiàng)目建設(shè)管理水平和工程建設(shè)質(zhì)量，有效堵塞了建設(shè)資金管理方面的漏洞，最大限度地發(fā)揮了工程投資效益，在確保工程質(zhì)量安全、資金安全等方面發(fā)揮了重要作用。

2 當(dāng)前水土保持監(jiān)理工作存在的主要問題

2.1 取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，且撥付不及時(shí)，無法滿足工作需求

當(dāng)前監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響工作質(zhì)量及開展。一是當(dāng)前監(jiān)理市場取費(fèi)執(zhí)行的是《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》(發(fā)改價(jià)格〔2007〕670號)文件，該文件中水利水電工程監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，無法滿足目前工程實(shí)際需要，再加上操作過程中隨意降低取費(fèi)基數(shù)，導(dǎo)致水土保持工程施工監(jiān)理無法單獨(dú)招投標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)水土保持專項(xiàng)監(jiān)理；二是對于水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目來講，監(jiān)理費(fèi)用要從地方財(cái)政配套資金中列支，受地方財(cái)力所限，目前多數(shù)地方配套資金無法或不能全額落實(shí)，導(dǎo)致監(jiān)理取費(fèi)壓縮或者撥付不及時(shí)甚至取消監(jiān)理。

2.2 前期設(shè)計(jì)深度不夠，后續(xù)設(shè)計(jì)不落實(shí)

一是前期設(shè)計(jì)對監(jiān)理要求不夠。如在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案中，缺少監(jiān)理專章，導(dǎo)致實(shí)施監(jiān)理過程中缺乏有效的技術(shù)依據(jù)；此外，前期設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致設(shè)計(jì)圖紙與現(xiàn)場實(shí)際出入較大。二是后續(xù)設(shè)計(jì)落實(shí)困難。很多業(yè)主在項(xiàng)目前期階段重視水土保持監(jiān)理工作，但一旦立項(xiàng)實(shí)施，后續(xù)設(shè)計(jì)就很難落實(shí)，專項(xiàng)監(jiān)理的資金和工作質(zhì)量難以得到保證。

2.3 存在惡性競爭，監(jiān)管力度不夠

主要表現(xiàn)在與水土保持方案批復(fù)的監(jiān)理投資相差過大、同類項(xiàng)目取費(fèi)差別大、招投標(biāo)不規(guī)范、惡意壓價(jià)、擾亂市場秩序等，而各級水行政主管部門對不規(guī)范的市場行為監(jiān)管力度也不夠，相關(guān)考評約束機(jī)制不完善。

2.4 監(jiān)理單位自身建設(shè)有待于進(jìn)一步提高

一是監(jiān)理單位管理水平還有待提高，人員素質(zhì)和責(zé)任心有待進(jìn)一步增強(qiáng)。如有些資質(zhì)單位未完全履行監(jiān)理職責(zé)，該駐點(diǎn)的不駐點(diǎn)，該旁站的不旁站，監(jiān)理工作流于形式。二是技術(shù)水平有待于進(jìn)一步提高。當(dāng)前水土保持工程監(jiān)理開展的深度普遍不夠，方法、手段、技術(shù)路線還有待于進(jìn)一步探索，尤其對于水土流失類型復(fù)雜的高寒地區(qū)和量大面廣的生態(tài)治理項(xiàng)目如何開展監(jiān)理還有待深入研究。

2.5 建設(shè)管理運(yùn)行不暢

目前各省(區(qū))水土保持監(jiān)理資質(zhì)管理歸口在建設(shè)與管理部門，多數(shù)水保部門不參與管理，有些省區(qū)水保部門甚至不了解省內(nèi)水土保持監(jiān)理資質(zhì)單位有關(guān)情況，更談不上技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，水土保持監(jiān)理資質(zhì)管理在各省水保部門尚屬薄弱環(huán)節(jié)。另外，在建設(shè)環(huán)節(jié)中，由于目前施工企業(yè)存在掛靠資質(zhì)、管理混亂的問題，且生態(tài)治理項(xiàng)目中施工主體主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，存在施工隨意、變更較多等現(xiàn)象，因此監(jiān)理工作困難重重，甚至導(dǎo)致工程最終無法通過驗(yàn)收。

2.6 宣傳普及不夠

水土保持工程建設(shè)監(jiān)理重要性的宣傳普及力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，很多業(yè)主，尤其是中小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主對水土保持工作不夠重視，認(rèn)為水保監(jiān)理可有可無，很多工程沒有開展水保專項(xiàng)監(jiān)理，或是與主體和環(huán)保監(jiān)理混合開展，或是開展水保監(jiān)理嚴(yán)重滯后，且對監(jiān)理單位授權(quán)不充分，監(jiān)理工作三大控制基本處于以質(zhì)量控制為主的單一狀態(tài)，這樣無法實(shí)現(xiàn)水保監(jiān)理全過程控制，勢必造成水土流失的安全隱患。

3 對水土保持監(jiān)理工作的建議

3.1 出臺(tái)或完善加強(qiáng)監(jiān)理工作相關(guān)政策

在有關(guān)水土保持重點(diǎn)工程和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的管理辦法或?qū)徟募?，進(jìn)一步明確開展水土保持監(jiān)理工作的要求、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為立項(xiàng)審批和竣工驗(yàn)收的前置條件；同時(shí)，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，研究確定符合水土保持工程實(shí)際的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并針對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和生態(tài)治理項(xiàng)目制定具體實(shí)施辦法，以滿足監(jiān)理工作需要。

3.2 加強(qiáng)資質(zhì)單位考評和市場監(jiān)管

進(jìn)一步加強(qiáng)單位資質(zhì)和人員資格管理，出臺(tái)資質(zhì)單位考評辦法，同時(shí)各級水行政主管部門要以國家發(fā)改委、建設(shè)部《關(guān)于建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》(發(fā)改價(jià)格〔2007〕670號)為依據(jù)，加強(qiáng)對監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)管，不得隨意減少費(fèi)用；規(guī)范招投標(biāo)市場，招標(biāo)時(shí)監(jiān)理費(fèi)計(jì)算須以建安概算作為基價(jià)計(jì)算基數(shù)，不能以資金到位率進(jìn)行折減。

3.3 加強(qiáng)前期工作和工程建設(shè)管理

加強(qiáng)前期設(shè)計(jì)工作質(zhì)量，保證監(jiān)理設(shè)計(jì)深度，并嚴(yán)格按照監(jiān)理相關(guān)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，嚴(yán)格審批；同時(shí)，加強(qiáng)后續(xù)設(shè)計(jì)管理，使監(jiān)理工作有據(jù)可依。在建設(shè)管理和竣工驗(yàn)收過程中，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保監(jiān)理工作質(zhì)量。

3.4 加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)和研討

針對當(dāng)前監(jiān)理人員總體素質(zhì)不高、監(jiān)理水平低的實(shí)際情況，組織開展不同層次的技術(shù)培訓(xùn)、研討，以進(jìn)一步提高監(jiān)理人員素質(zhì)和監(jiān)理水平，提高市場競爭力。同時(shí)，結(jié)合水土保持監(jiān)理工作特殊性，有針對性地開展重點(diǎn)專題研究，以指導(dǎo)生產(chǎn)實(shí)踐。

3.5 加強(qiáng)宣傳和發(fā)動(dòng)

結(jié)合水土保持法宣貫，通過媒體、會(huì)議和相關(guān)文件，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作重要性的宣傳，提高社會(huì)認(rèn)知度，提高水土保持監(jiān)理行業(yè)和從業(yè)人員的社會(huì)地位，以推動(dòng)水土保持監(jiān)理工作的有效開展，真正發(fā)揮監(jiān)理作用。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2015)01-0030-02

叢佩娟(1978—)，女，遼寧朝陽縣人，高級工程師，主要從事水土保持生態(tài)治理技術(shù)管理工作。

2014-08-25