李武世

(內(nèi)蒙古自治區(qū)水政監(jiān)察總隊(duì)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

水土保持法省級(jí)配套法規(guī)修訂有關(guān)問(wèn)題的探討

李武世

(內(nèi)蒙古自治區(qū)水政監(jiān)察總隊(duì)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

水土保持；生態(tài)環(huán)境；法律；地方性法規(guī)

分析了已實(shí)施的部分省級(jí)水土保持法配套法規(guī)對(duì)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核制度、水土保持重點(diǎn)防治區(qū)劃分、限制或禁止的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、水土保持方案管理、農(nóng)林生產(chǎn)活動(dòng)水土保持管理、水土流失預(yù)防和治理措施、水土保持監(jiān)測(cè)及法律責(zé)任等方面深化和細(xì)化的情況，認(rèn)為省級(jí)水土保持法配套法規(guī)應(yīng)當(dāng)細(xì)化的內(nèi)容絕不能回避問(wèn)題或含糊其辭，一些管理標(biāo)準(zhǔn)和要求全國(guó)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一；地方性法規(guī)不能成為上位法的轉(zhuǎn)抄和模仿，應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新和突破。

1 新水土保持法配套法規(guī)修訂情況

2011年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水土保持法》在充分保留原有重要規(guī)定的基礎(chǔ)上，適應(yīng)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水土保持生態(tài)建設(shè)的新形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)水土保持工作做出了更加全面和細(xì)致的規(guī)定，特別強(qiáng)化了地方政府水土保持主體責(zé)任、水土保持規(guī)劃的法律地位、水土保持預(yù)防保護(hù)、水土保持方案管理制度、水土保持補(bǔ)償制度、水土保持法律責(zé)任等六個(gè)方面的內(nèi)容[1]。新水土保持法既是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期開(kāi)展水土保持工作的法律準(zhǔn)繩，也是依法防治人為水土流失的法律武器。

為全面貫徹落實(shí)新水土保持法，大力推進(jìn)配套法規(guī)制度建設(shè)，在水利部部署和組織下，各省級(jí)水行政主管部門配合本級(jí)人大及時(shí)啟動(dòng)了新水土保持法配套法規(guī)的修訂工作。水利部水土保持司組織召開(kāi)了多次會(huì)議，并印發(fā)了《水土保持法省級(jí)實(shí)施辦法修訂需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題》，建議把握好四個(gè)原則：一是與新水土保持法對(duì)比，條款表述宜進(jìn)不宜退，宜細(xì)不宜粗，宜實(shí)不宜虛，必要時(shí)也可直接引用新法條文；二是研究吸納在修訂過(guò)程中沒(méi)有寫入新水土保持法但符合本地實(shí)際的好的意見(jiàn)和建議；三是研究采用全國(guó)人大常委會(huì)分組審議時(shí)全國(guó)人大常委們提出的好的意見(jiàn)和建議；四是保留原水土保持法和實(shí)施辦法中一些經(jīng)實(shí)踐證明行之有效且仍需執(zhí)行的條款。

截至2014年底，全國(guó)已經(jīng)有21個(gè)省級(jí)新水土保持法配套法規(guī)頒布實(shí)施或通過(guò)人大常委會(huì)審議。各地在進(jìn)一步深化和細(xì)化前述六個(gè)方面內(nèi)容的同時(shí)，充分考慮了水土保持工作的區(qū)域差異性，針對(duì)性地提出了一些切實(shí)可行的水土保持管理理念。通過(guò)學(xué)習(xí)和研究新水土保持法及省級(jí)配套法規(guī)，結(jié)合工作實(shí)踐，本文對(duì)地方配套法規(guī)的部分內(nèi)容進(jìn)行了分析，以期對(duì)水土保持監(jiān)督管理工作有所幫助。

2 省級(jí)配套法規(guī)深化、細(xì)化內(nèi)容分析

2.1 水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度

實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持工作目標(biāo)責(zé)任制和獎(jiǎng)懲制度主要有三個(gè)方面的要求：一是建立和完善水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制(最好是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))；二是建立上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府水土保持工作的目標(biāo)考核制度；三是建立政府定期向人大匯報(bào)水土保持工作的制度。

從省級(jí)配套法規(guī)看，有的對(duì)以上三個(gè)方面的要求都做了規(guī)定，有的只對(duì)其中部分要求做了規(guī)定，有的沒(méi)有對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行細(xì)化。重慶市明確要求市、區(qū)縣(自治縣)人民政府成立水土保持委員會(huì)，組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的水土保持工作。

水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度要給政府壓擔(dān)子，并要定期向人大匯報(bào)水土保持工作，增加了政府的工作責(zé)任。因此，有的省級(jí)配套法規(guī)在政府法制辦階段就對(duì)具體要求的內(nèi)容表述進(jìn)行了淡化和模糊處理，沒(méi)有細(xì)化和明確。實(shí)踐證明，水土保持委員會(huì)作為政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)指導(dǎo)水土保持工作，比泛泛要求建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制更有力度，更具實(shí)際意義。

2.2 水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的劃分

新水土保持法將過(guò)去水土保持重點(diǎn)防治區(qū)的“三區(qū)”(重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)和重點(diǎn)監(jiān)督區(qū))劃分調(diào)整為“兩區(qū)”(水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū))，并明確了劃分原則：對(duì)水土流失潛在危險(xiǎn)較大的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)；對(duì)水土流失嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃分為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。水土流失潛在危險(xiǎn)較大的區(qū)域是指目前水土流失較輕，但潛在水土流失危險(xiǎn)程度較高，對(duì)國(guó)家或區(qū)域防洪安全、水資源安全，以及生態(tài)安全有重大影響的生態(tài)脆弱或敏感地區(qū)[2]。水土流失嚴(yán)重地區(qū)主要是指人口密度較大、人為活動(dòng)較為頻繁、自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化、水旱風(fēng)沙災(zāi)害嚴(yán)重，水土流失是當(dāng)?shù)睾拖掠螄?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要制約因素的區(qū)域[2]。

省級(jí)配套法規(guī)對(duì)“兩區(qū)”劃分依據(jù)表述不一，有的沿用了新水土保持法的劃定原則，有的提出了以植被覆蓋率、土壤侵蝕強(qiáng)度作為一項(xiàng)重要依據(jù)，有的則直接點(diǎn)明劃為“兩區(qū)”的地區(qū)、區(qū)域或功能區(qū)。各地自然條件差異很大，水土流失狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同，“兩區(qū)”劃分依據(jù)太簡(jiǎn)單或太具體都會(huì)給將來(lái)實(shí)際劃分帶來(lái)問(wèn)題，而直接引用《中華人民共和國(guó)水土保持法釋義》的解釋表述足以指導(dǎo)工作。

2.3 取土、采石、挖砂管理與崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)劃定

原水土保持法要求地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)取土、采石、挖砂的管理，劃定并公告崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，并與地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點(diǎn)防治區(qū)相銜接。由于完成地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃并確定地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點(diǎn)防治區(qū)，涉及兩個(gè)部門工作的協(xié)調(diào)和銜接，所以直到新水土保持法實(shí)施前依法劃定并公告崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的沒(méi)有幾個(gè)省區(qū)。

按照新水土保持法規(guī)定，在劃定的禁止區(qū)域從事取土、采石、挖砂等違法活動(dòng)的執(zhí)法主體是水行政主管部門，但是在依法劃定范圍之前，監(jiān)督執(zhí)法和處罰就沒(méi)有依據(jù)。各地在制定配套法規(guī)制度時(shí)必須盡快落實(shí)這項(xiàng)工作，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)人民政府。

省級(jí)配套法規(guī)中，有的直接要求縣級(jí)以上人民政府組織國(guó)土和水行政主管部門完成有關(guān)劃定工作；有的在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上又增加了禁止取土、采石、挖砂的區(qū)域，包括公路、鐵路、水工程等設(shè)施和江河、水域周邊一定范圍。需要注意的是，鐵路、公路、水工程等設(shè)施都有相關(guān)法律規(guī)定不得取土、采石、挖砂的保護(hù)范圍，水土保持配套法規(guī)中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與之相適應(yīng)，否則就會(huì)產(chǎn)生矛盾。

2.4 限制和禁止的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)

新水土保持法第十八條第一款規(guī)定：“水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等?！笔〖?jí)配套法規(guī)針對(duì)這一條的細(xì)化有很多工作可做，特別是近年來(lái)一些地方為了提高礦山回采率或者資源回收率，減少安全事故，不分自然條件和生態(tài)環(huán)境限制因素，盲目要求將很多井工礦改為露天開(kāi)采，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成的破壞令人觸目驚心，原本千溝萬(wàn)壑的丘陵、山區(qū)被挖得滿目瘡痍，平坦美麗的大草原堆起一座座人造山峰。一些企業(yè)只追求產(chǎn)能和經(jīng)濟(jì)效益，舍不得在治理恢復(fù)上投入太多資金和精力，造成的水土流失和生態(tài)環(huán)境破壞只能留給當(dāng)?shù)?，貽害子孫。

水行政主管部門以往對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失都是事后監(jiān)督，工作總是處于被動(dòng)地位。新水土保持法第十八條實(shí)質(zhì)上是賦予了水行政主管部門的事前否決權(quán)，即對(duì)一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)或開(kāi)發(fā)建設(shè)方式(如露天開(kāi)采)提出否決和反對(duì)意見(jiàn)；根據(jù)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境紅線，依法禁止在某些敏感區(qū)域從事開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。云南省規(guī)定了不予批準(zhǔn)水土保持方案的情形，山東省規(guī)定了水土保持方案限制審批的情形，陜西省對(duì)采取大規(guī)模表土剝離的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)提出了限制，安徽省禁止在國(guó)家水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)新建露天礦。

2.5 水土保持方案管理問(wèn)題

(1)編制水土保持方案報(bào)告書的規(guī)模。水利部令第5號(hào)《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》第三條規(guī)定，凡征占地面積在1 hm2以上或者挖填土石方總量在1萬(wàn)m3以上的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告書；其他開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告表。實(shí)踐證明這個(gè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)太小，不便于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批和減少生產(chǎn)建設(shè)單位負(fù)擔(dān)。

有的省級(jí)配套法規(guī)對(duì)編制水土保持方案報(bào)告書規(guī)模進(jìn)行了規(guī)定，有的仍然要求1 hm2或1萬(wàn)m3，有的提高到3 hm2或 3萬(wàn)m3，有的提高到5 hm2或5萬(wàn)m3，有的提高到10 hm2或10萬(wàn)m3。如此一來(lái)，水利部第5號(hào)令修改時(shí)對(duì)這個(gè)問(wèn)題如何處理，是不是應(yīng)當(dāng)全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，都值得認(rèn)真考慮。

(2)水土保持方案的服務(wù)期和有效期。業(yè)內(nèi)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是否應(yīng)當(dāng)確定服務(wù)期看法不一。一種意見(jiàn)認(rèn)為水土保持方案作為一項(xiàng)行政許可，應(yīng)當(dāng)一事一批，分期編報(bào)水土保持方案就變成一事兩批甚至多批。另一種意見(jiàn)認(rèn)為水土保持方案重點(diǎn)是針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期水土流失防治，對(duì)生產(chǎn)運(yùn)行期水土流失防治只做了簡(jiǎn)單規(guī)劃，缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義。像露天礦開(kāi)采類項(xiàng)目，生產(chǎn)運(yùn)行期變數(shù)大，分階段編制水土流失防治方案，由水行政主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施，從監(jiān)督管理角度出發(fā)是應(yīng)該的，也是合理的。

水土保持方案批復(fù)應(yīng)當(dāng)有有效期，過(guò)有效期開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批水土保持方案，從管理角度、價(jià)格上漲因素講都是合理的。遼寧省規(guī)定水土保持方案服務(wù)期不超過(guò)10年；遼寧省和西藏自治區(qū)規(guī)定水土保持方案批準(zhǔn)超過(guò)5年開(kāi)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)重新編制水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

(3)水土保持方案變更報(bào)批。水土保持方案一般在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段編報(bào)，到了主體工程初步設(shè)計(jì)階段和水土保持方案具體實(shí)施過(guò)程中都會(huì)發(fā)生很大變化，向原批復(fù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)水土保持方案變更體現(xiàn)了法律的嚴(yán)肅性。但是什么情況下、多大變化幅度屬于重大變化或重大變更，幅度標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一？福建省規(guī)定了水土保持重大變化或重大變更的情形和幅度，值得參考。

(4)水土保持設(shè)施后續(xù)設(shè)計(jì)要求。為了使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施落到實(shí)處，有的省級(jí)配套法規(guī)根據(jù)水土保持“三同時(shí)”制度，對(duì)開(kāi)展水土保持方案后續(xù)設(shè)計(jì)做出了規(guī)定，要求生產(chǎn)建設(shè)單位根據(jù)批準(zhǔn)的水土保持方案和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在主體工程初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段編制水土保持設(shè)施設(shè)計(jì)篇章或?qū)Ｆ?，并?bào)水土保持方案批復(fù)機(jī)關(guān)備案。

需要強(qiáng)調(diào)的是，新水土保持法第二十五條第四款已經(jīng)授權(quán)國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和審批辦法，將會(huì)對(duì)上述幾個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行明確，地方法規(guī)做出不同的規(guī)定，將可能與國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定的規(guī)章產(chǎn)生沖突。

2.6 農(nóng)林生產(chǎn)活動(dòng)的水土保持管理

農(nóng)林生產(chǎn)活動(dòng)的水土保持管理過(guò)去一直是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，這次一些省級(jí)配套法規(guī)根據(jù)新水土保持法對(duì)農(nóng)林生產(chǎn)活動(dòng)水土保持管理規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，期待有所突破。

(1)陡坡種植經(jīng)濟(jì)林超過(guò)一定面積的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，經(jīng)縣級(jí)人民政府水行政主管部門同意。

(2)在林區(qū)采伐林木的，采伐方案經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)抄送水行政主管部門。

(3)禁墾坡度以下、五度以上荒坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物超過(guò)一定面積規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)納入水土保持方案管理。

另外，一些省級(jí)配套法規(guī)對(duì)近年來(lái)實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)類非水土保持項(xiàng)目，以及隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)興起的土地集約化、規(guī)模化開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也提出了水土保持管理要求。

2.7 水土流失預(yù)防治理措施

我國(guó)地域遼闊，不同區(qū)域水土流失特點(diǎn)和程度各不相同，預(yù)防和治理的措施具有很多地方特點(diǎn)，省級(jí)配套法規(guī)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，提出了一些針對(duì)性的措施，很有實(shí)際意義。

(1)在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)禁止采挖中草藥，禁止濫采觀賞石材。

(2)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)確需鏟除的原有植被，具備條件的應(yīng)當(dāng)盡量剝離保護(hù)、移栽移植，繼續(xù)發(fā)揮其水土保持作用。

(3)禁止采用全墾整地、煉山整地、順坡耕種。

(4)要求建立城鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的土方收儲(chǔ)、調(diào)配機(jī)制，等等。

2.8 水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)督

(1)省級(jí)配套法規(guī)對(duì)可能造成水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的規(guī)定細(xì)化時(shí)出現(xiàn)較大分歧，有的要求所有編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)，有的提出對(duì)國(guó)家或省級(jí)投資建設(shè)的水土流失重點(diǎn)治理工程也應(yīng)當(dāng)開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)。

就目前的管理水平而言，要求所有編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)不切實(shí)際，也沒(méi)有必要。國(guó)家應(yīng)當(dāng)確定開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目規(guī)?；驑?biāo)準(zhǔn)。另外，從水土保持監(jiān)測(cè)工作發(fā)展趨勢(shì)分析，國(guó)家或省級(jí)水土流失重點(diǎn)治理工程開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)也是合理的。

(2)有的省級(jí)配套法規(guī)還對(duì)水土保持方案編制、水土保持工程建設(shè)施工監(jiān)理、水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估等技術(shù)服務(wù)單位提出了質(zhì)量要求，已經(jīng)超出了水土保持法應(yīng)當(dāng)深化、細(xì)化的內(nèi)容。凡涉及建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)在《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令279號(hào))中都有相應(yīng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)據(jù)此進(jìn)行管理。

2.9 法律責(zé)任的細(xì)化

省級(jí)配套法規(guī)中，有的對(duì)法律責(zé)任未做任何新的規(guī)定，有的對(duì)部分行政處罰進(jìn)行了裁量權(quán)的細(xì)化，有的規(guī)定了區(qū)域限批，有的對(duì)不符合或不履行法律義務(wù)的情況設(shè)定了行政處罰，如未實(shí)施表土剝離利用、未開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)和未定期上報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果、未開(kāi)展水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)等，取得了一些有益的嘗試和突破。

地方性法規(guī)在設(shè)定法律責(zé)任時(shí)會(huì)涉及立法中一個(gè)十分敏感的問(wèn)題，就是關(guān)于地方性法規(guī)能否對(duì)不履行上位法規(guī)定的法律義務(wù)設(shè)定行政處罰的問(wèn)題，這是一些地方配套法規(guī)難以有所突破的根本原因。按照全國(guó)人大法工委的解釋：“如果法律規(guī)定某一行為屬于違法行為，或者對(duì)某種行為作了義務(wù)性規(guī)定，但并未對(duì)上述行為設(shè)定相應(yīng)的行政處罰，行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章不能設(shè)定行政處罰[3]?！?但是，新修訂的立法法第七十三條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況做具體規(guī)定的事項(xiàng)”做出規(guī)定；“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不做重復(fù)性規(guī)定”，這就是地方法規(guī)立法取得突破的依據(jù)所在。

我國(guó)地域遼闊，自然條件稟賦差異很大，一種不履行法律義務(wù)的行為在不同地方造成的危害差異很大。新水土保持法第三十八條要求“對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用”，但對(duì)不履行這一法律義務(wù)沒(méi)有設(shè)定處罰。表層土一般都是熟土層，腐殖質(zhì)含量高，對(duì)植物存活和生長(zhǎng)十分有利，如東北黑土區(qū)黑土層的形成需要成千上萬(wàn)年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，黑土層下面一般都是風(fēng)化巖層或砂礫石，利用價(jià)值很低，黑土層一旦破壞植被很難恢復(fù)，如果對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)不履行表土剝離、保存和利用義務(wù)不設(shè)定處罰，難以達(dá)到約束違法行為和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

此外，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失不治理，原法只有代履行一種強(qiáng)制措施，也未設(shè)定行政處罰。人為水土流失治理有很強(qiáng)的時(shí)效性，走代履行程序過(guò)程會(huì)很漫長(zhǎng)，往往貽誤了水土流失治理時(shí)機(jī)甚至造成嚴(yán)重危害。新環(huán)保法對(duì)拒不改正違法行為設(shè)定的“連續(xù)處罰”和“罰款無(wú)上限”很值得借鑒。

3 幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

(1)正確認(rèn)識(shí)和理解“不相抵觸”的原則，對(duì)于地方性法規(guī)的制定意義重大。立法法中要求地方性法規(guī)“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”是指“不得與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突、相違背”[4]。只要遵從這樣的要求，地方立法主體便可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，自主地制定切合實(shí)際的地方性法規(guī)，無(wú)論這些地方性法規(guī)的內(nèi)容是否已在憲法、法律、行政法規(guī)中做出某種規(guī)定，不至于使地方法規(guī)僅僅是對(duì)憲法、法律或行政法規(guī)進(jìn)行轉(zhuǎn)抄、模仿而失其應(yīng)有的作用[4]。

(2)水土保持法的修訂是成功的，但由于與之相關(guān)的土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、農(nóng)業(yè)法等同位法存在“時(shí)間差”，在一些邊界和交叉的法律問(wèn)題上難有大的突破和創(chuàng)新。社會(huì)上的各種新問(wèn)題、新矛盾層出不窮，而成文法又具有固有的滯后性[5]，決定了新水土保持法不可能解決監(jiān)督管理存在和面臨的所有問(wèn)題。

(3)新水土保持法授權(quán)國(guó)家有關(guān)部門、地方人民政府制定一系列配套法規(guī)和規(guī)范性文件，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》的戰(zhàn)略部署和要求，抓住機(jī)遇，提高認(rèn)識(shí)，加快新水土保持法法規(guī)體系的建設(shè)和完善。

(4)現(xiàn)行行政處罰法是1996年頒布實(shí)施的，一些條款和規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的需要，急需修訂；應(yīng)當(dāng)賦予地方法規(guī)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)不履行法律義務(wù)行為設(shè)定處罰權(quán)，若要求的太死則失去了地方立法的價(jià)值和意義。

[1] 陳雷.深入貫徹落實(shí)水土保持法 努力開(kāi)創(chuàng)水土保持工作新局面[J].中國(guó)水土保持，2011(3)：1-3.

[2] 李飛，郜風(fēng)濤，周英，等.中華人民共和國(guó)水土保持法釋義[M].北京：法律出版社，2011：22-23.

[3] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).法律規(guī)定了義務(wù)性規(guī)范，但未設(shè)定行政處罰，法規(guī)或者規(guī)章能否規(guī)定行政處罰[EB/OL].[2002-04-18].http://www.lawxp.com/statute/s1575016.html.

[4] 周旺生.立法學(xué)[M].北京：法律出版社，2009:283-284.

[5] 王利明.成文法傳統(tǒng)中的創(chuàng)新[N].人民法院報(bào)，2012-02-20(02).

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

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李武世(1965—)，男，陜西楊陵區(qū)人，高級(jí)工程師，注冊(cè)土木工程師，曾多年從事水土保持科研和規(guī)劃設(shè)計(jì)，現(xiàn)從事水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。

2015-06-02