程婷婷　錢藝娟

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淺析我國電信壟斷的法律規(guī)制

程婷婷錢藝娟

摘要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政壟斷問題逐漸進(jìn)入了公眾的視野。它的出現(xiàn)嚴(yán)重阻礙著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅使市場喪失本應(yīng)具備的競爭力，還損害著消費(fèi)者的正當(dāng)利益。在我國，作為公用事業(yè)之一的電信業(yè)存在著嚴(yán)重的壟斷問題，并日益影響著人們生活。本文基于對電信業(yè)現(xiàn)狀的分析，提出了體制改革、設(shè)立專門的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完善反壟斷法等方法，以期對電信壟斷的法律規(guī)制有所裨益。

關(guān)鍵詞：電信行業(yè)；行政壟斷；法律規(guī)制

引言

新中國成立時(shí)，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠發(fā)達(dá)。之后實(shí)施了改革開放，經(jīng)濟(jì)得到了很好的發(fā)展，人們的生活水平變好了。改革開放獲得了很好的發(fā)展結(jié)果。但是，我國采用了很久的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，有政府的行政權(quán)力直接對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，造成了一種政府和企業(yè)糾纏不清的現(xiàn)象。雖然后來進(jìn)行了很多改革，但是對于某些提供公共服務(wù)的行業(yè)，政府和企業(yè)的關(guān)系還是不能說的清楚。政府的對企業(yè)的權(quán)力還是很大，通過濫用行政權(quán)力，不讓其他的企業(yè)參加到市場競爭中的現(xiàn)象還是很多的。例如本文將要介紹的地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷。這樣就在很嚴(yán)重的影響了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)對我國人民的利益也造成了很多的損害。因?yàn)檎\(yùn)用自己的權(quán)力來限制了市場的競爭，讓一些提供公共服務(wù)的行業(yè)逐漸到達(dá)了市場上行政壟斷的位置。這讓這些企業(yè)對市場有了很厲害的操控能力。例如作為提供公共服務(wù)的電信業(yè)就是一種非常具有行政壟斷特點(diǎn)的行業(yè)。電信行業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)中處于一個(gè)很重要位置的行業(yè)。因?yàn)閲医?jīng)濟(jì)發(fā)展得很快，人們的生活變得越來越好，對生活質(zhì)量的要求也越來越高。現(xiàn)在用手機(jī)的人也越來越多，通過手機(jī)上網(wǎng)的也很普遍，在家用電腦上網(wǎng)也變得和看電視一樣方便。但是，提供這些服務(wù)的電信企業(yè)在我們國家都是有很強(qiáng)的壟斷能力。因?yàn)樗麄兊某闪⒍际钦畞硗瓿傻模钦ㄟ^自己的權(quán)力來允許成立的。人們對手機(jī)的月租費(fèi)用、上網(wǎng)的網(wǎng)費(fèi)都沒有自己選擇的權(quán)力，同時(shí)這些費(fèi)用還都要高于國外的其他國家。因?yàn)樗麄兌际蔷哂行姓艛嗟奶攸c(diǎn)，同時(shí)我國在法律方面還沒有很好的限制這種行政壟斷的有效方法。人們在消費(fèi)過程中利益受到損害提出不滿時(shí)，更像是一種民告官的樣子。本文就是通過對電信行業(yè)行政壟斷目前的發(fā)展?fàn)顩r，和他形成壟斷的原因和所造成的危害進(jìn)行分析論述。從而提出能夠很有效果的解決這種狀況的法律規(guī)制。

一、行政壟斷的概述及相關(guān)概念的比較

(一)行政壟斷的概念及分類

行政壟斷是在探究行政主體濫用職權(quán)時(shí)，與單純的市場經(jīng)營主體排除、限制競爭行為相對比提出的。學(xué)者對它并沒有明確的定義。這里可以把行政壟斷的概念簡單的概括為：行政主體濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭的行為。從前面的概念我們可以了解到行政行為其實(shí)不是市場自身的行為，而是行政主體通過濫用行政權(quán)力，作出違法的行政行為，直接導(dǎo)致市場缺乏良性競爭的行為。行政壟斷有很多具體表現(xiàn)。根據(jù)其表現(xiàn)形式，可以把其劃分為地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷。

所謂地區(qū)壟斷，就是地方的行政主體出于維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，過分的利用既有的權(quán)力限制外來經(jīng)營者加入，進(jìn)而排除可能出現(xiàn)的本地市場與外地市場競爭行為。這是最典型、最普遍的行政壟斷；行業(yè)壟斷則是指行政主體基于保護(hù)特定行業(yè)利益，運(yùn)用既有權(quán)力限制、排除該行業(yè)以外經(jīng)營者加入市場競爭行為。比如說我國電信業(yè)就是典型的行業(yè)壟斷。

為了更直觀的理解行政壟斷的概念，進(jìn)行以下比較。

(二)行政壟斷與自然壟斷

自然壟斷指在市場上存在一個(gè)主體，以后排除了其他競爭者投入該市場的機(jī)會(huì)，形成這種結(jié)果是該主體以成本低于其他競爭者的方式進(jìn)入市場，通過自身綜合實(shí)力取得了市場壟斷地位。

行政壟斷和自然壟斷之間存在著差異，主要包含以下兩個(gè)方面：

1.形成原因不同。自然壟斷的形成是因?yàn)槟承袠I(yè)資源稀缺，需要一個(gè)具有絕對實(shí)力的生產(chǎn)經(jīng)營者占據(jù)壟斷地位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。行政壟斷的實(shí)現(xiàn)是行政主體利用其特有的行政職權(quán)直接干預(yù)市場主體的市場活動(dòng)，從而達(dá)到壟斷目的。

2.作用范圍不同。自然壟斷主要作用于資源稀缺、生產(chǎn)規(guī)模較大等特點(diǎn)的行業(yè)中。行政壟斷作用范圍相對較廣，各種行業(yè)都會(huì)涉及。在公共服務(wù)的行業(yè)中表現(xiàn)的更加明顯。

(三)行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷

經(jīng)濟(jì)壟斷是指企業(yè)在市場競爭過程中，依靠自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，通過合并、簽訂壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位排除或限制競爭。①二者的聯(lián)系體現(xiàn)在都是主體為了維護(hù)自己的利益，通過不合法的手段限制其他競爭者。

二者的不同之處：

1.施行主體不同。經(jīng)濟(jì)壟斷實(shí)施主體是市場中綜合實(shí)力很強(qiáng)的市場競爭參加者，而行政壟斷實(shí)施主體則為行政主體以及其他具備行政主體資格的組織。

2.實(shí)施方式不同。經(jīng)濟(jì)壟斷是市場主體利用自身綜合實(shí)力，通過合并、簽訂壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位，排除或限制其他競爭者參與到市場競爭中。行政壟斷則表現(xiàn)為行政主體過分利用自己獨(dú)有的強(qiáng)制性權(quán)力干預(yù)合理有序的市場競爭環(huán)境。

二、我國電信業(yè)行政壟斷的現(xiàn)狀、危害

(一)我國電信業(yè)行政壟斷的現(xiàn)狀

在改革開放前，電信業(yè)是由郵電部門運(yùn)作。這屬于政企合一的模式，電信業(yè)缺乏市場競爭，是行政壟斷直接體現(xiàn)。改革開放以來，我國電信業(yè)取得了巨大的發(fā)展。為了加快發(fā)展，政府主動(dòng)的把競爭引入到到電信業(yè)中。1994年，中國聯(lián)通公司創(chuàng)立。該公司的成立瓦解了電信業(yè)的壟斷局勢。之后為了更好的促進(jìn)發(fā)展，國家將郵電分為郵政和電信，逐步實(shí)現(xiàn)了政企分離。

目前我國電信服務(wù)的競爭主體包括中國移動(dòng)、中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國鐵通等少數(shù)企業(yè)。隨著電信業(yè)的發(fā)展，中國移動(dòng)成為中國最大的電信運(yùn)營商，新的“中國電信”位居次席，新的“中國網(wǎng)通”居第三。在 2008 年 5 月發(fā)布的《三部委關(guān)于深化電信體制改革的通知》，鼓勵(lì)中國電信收購中國聯(lián)通 CDMA 網(wǎng)，中國聯(lián)通 G 網(wǎng)與中國網(wǎng)通合并，中國聯(lián)通的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)并入中國電信，中國鐵通并入中國移動(dòng)。各大運(yùn)營商占據(jù)著電信業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，分別占據(jù)著壟斷地位。電信市場的行政壟斷愈演愈烈。

(二)電信業(yè)行政壟斷的危害

行政壟斷所造成的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)壟斷，具有明顯的行政強(qiáng)制性，所造成的危害不容小覷。

1.破壞電信市場自由、公平的競爭

政府依靠行政權(quán)力直接干預(yù)市場，對作為公共服務(wù)的電信業(yè)行政限制尤為明顯。政府通過濫用行政權(quán)力直接干預(yù)電信市場，僅允許中國電信、中國聯(lián)通和中國移動(dòng)三大電信運(yùn)營商參與市場活動(dòng)。由于企業(yè)缺乏生存壓力，從而導(dǎo)致市場缺乏良性的競爭。

2.損害電信消費(fèi)者的利益

行政壟斷作為一種政府行為，但并為沒有維護(hù)消費(fèi)者。電信業(yè)作為公共服務(wù)存在，利用其自身的壟斷地位，作出了對消費(fèi)者種種不利要求。以上各種例子表明，在電信消費(fèi)過程中，消費(fèi)者的自主選擇權(quán)并沒有得到保障，同樣合法、合理的利益也沒有得到維護(hù)。

3.滋生腐敗

由于政府的行政行為所造成的行政壟斷，對電信業(yè)的各大公司形成了一種無形的保護(hù)網(wǎng)。電信公司在政府的保護(hù)下參與到市場經(jīng)濟(jì)體制中。電信公司為了維護(hù)自身的壟斷地位，定會(huì)將大量的人力物力向作出行政壟斷行為的主體尋租。然而，作出具體行政行為的主要負(fù)責(zé)人，更是大權(quán)在握，結(jié)果可想而知。所以，電信業(yè)行政壟斷的出現(xiàn)，極大程度上會(huì)導(dǎo)致電信業(yè)內(nèi)部、外部等各方面滋生腐敗。既讓電信業(yè)變得渾濁不清，又讓政府官員變得腐敗貪戀。

4.不利于電信行業(yè)的發(fā)展

我國電信、聯(lián)通、網(wǎng)通三大公司分別占據(jù)著電信市場的壟斷地位。由于沒有其他競爭者的出現(xiàn)，消費(fèi)者在特點(diǎn)消費(fèi)項(xiàng)目中沒有其他選擇，同時(shí)三大公司對消費(fèi)者更是肆意妄為。因?yàn)殚L期沒有其他競爭者的出現(xiàn)，在加上政府對電信行業(yè)的保護(hù)，各大電信公司不存在生存壓力，沒有居安思危的想法。

三、完善我國電信業(yè)行政壟斷的法律規(guī)制

(一)完善行政管理和經(jīng)濟(jì)體制

1.完善行政管理制度

經(jīng)濟(jì)社會(huì)之所以發(fā)展良莠不齊，困難重重。其根本原因在于政府的管理體制不完善。堅(jiān)決把“不該由政府管的事交給市場、企業(yè)、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)?！敝挥姓_處理它們之間的關(guān)系，才能促使政府轉(zhuǎn)型成功，真正成為服務(wù)大眾的政府。

2.完善經(jīng)濟(jì)體制

在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)顯得尤為重要。建立現(xiàn)代企業(yè)制度首先要將政府管理職能與企業(yè)資產(chǎn)所有者的職能進(jìn)行分離。努力尋找國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的方式和方法。通過制度來監(jiān)督與管理政府、企業(yè)行為。讓政府真正作為市場的宏觀調(diào)控者，通過市場的合理、合法競爭來維護(hù)市場秩序。

(二)設(shè)立專門的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)

雖然我國的反壟斷法規(guī)定了誰作出了不合理的行政行為，就由他的上級(jí)來要求他進(jìn)行改正。因?yàn)槲覈賳T和官員之間仍然存在相互保護(hù)，相互隱瞞對自己和對方不利的現(xiàn)象。

所以可以設(shè)立反壟斷的專門機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可以采用委員會(huì)制，由中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，對國務(wù)院總理作出工作報(bào)告。該機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)干涉。為防止再發(fā)生誰作出行政壟斷誰上級(jí)作出處理的尷尬局面，可以規(guī)定在該機(jī)構(gòu)任職不得在其他機(jī)關(guān)或企業(yè)再任職位。

(三)增添新型訴訟制度實(shí)行多種責(zé)任制

1.建立反壟斷民事公訴制度

可以在反壟斷法中增加一種新型訴訟制度。例如民事公訴制度，即各級(jí)檢察院有權(quán)對行政壟斷行為提起民事訴訟。作為一種公權(quán)力的訴訟，可以有效的限制不合法的行政行為的出現(xiàn)。同時(shí)有利于形成多個(gè)不同性質(zhì)的主體對行政行為進(jìn)行有效的限制。檢察院作為訴訟人，一種無形的公權(quán)力可以作為一把利器。這樣更有利于實(shí)現(xiàn)保障國家和社會(huì)公共利益的最終目標(biāo)。

2.增加行政壟斷法律責(zé)任

《反壟斷法》明文規(guī)定了違反該法所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪種行政處罰。該法列舉了目前市場中出現(xiàn)的各種行政壟斷的行為，一旦違反了法律的規(guī)定就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如讓企業(yè)上交罰金、警告其壟斷行為或者讓企業(yè)停止經(jīng)營活動(dòng)。然而這些市場主體都已經(jīng)是處于市場的壟斷地位，綜合實(shí)力很強(qiáng)，與行政機(jī)關(guān)的良好關(guān)系也是一個(gè)方面。這些行政處罰對他們來說可能會(huì)覺得是一種逃脫更加嚴(yán)重懲罰的機(jī)會(huì)。這種處罰確實(shí)讓這些市場主體付出了一定的代價(jià)，可想要在市場上處于壟斷位置沒有相關(guān)政府部門的幫助是沒有實(shí)現(xiàn)的。就好比西醫(yī)開的西藥，是一種只治療表面病癥，不治療內(nèi)在病癥。所以想要從根本上解決問題可以在該法中增加一些讓其一同承擔(dān)其他方面的責(zé)任。如因?yàn)樾姓艛嘈袨榻o其他企業(yè)或者消費(fèi)者造成損害的，不光要通過行政法來處罰，還要通過民訴法讓他在金錢和物質(zhì)上付出代價(jià)。行政壟斷行為是政府部門作出的，具體到個(gè)人來說，要讓他負(fù)行政責(zé)任，如果對其他企業(yè)或消費(fèi)者造成損害的，一方面行政責(zé)任要負(fù)，還要自己拿錢來賠償。如果達(dá)到了犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，還要通過刑法來定罪。這種規(guī)定，既可以讓企業(yè)變的守法，還可以讓政府部門守法。這樣就更有利于創(chuàng)造一個(gè)有序的市場環(huán)境。

結(jié)語

社會(huì)的發(fā)展和法律的完善，讓人們在生活中更懂得保護(hù)自己的合法利益。目前的市場中，行政壟斷還存在著，這樣的市場讓消費(fèi)者處于劣勢。在典型的電信業(yè)，消費(fèi)者在消費(fèi)過程中更是被動(dòng)的接受。本文通過對我國電信業(yè)壟斷從法律方面進(jìn)行規(guī)制進(jìn)行論述，提出了一些觀點(diǎn)，目的在于改善我國電信市場目前的形式，為了電信業(yè)更好的發(fā)展。為了能更好的解決電信壟斷的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。將這些觀點(diǎn)和想法匯集起來，為了電信業(yè)更好的發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一份力量。(作者單位：云南大學(xué))

注解:

①侯懷霞.壟斷涵義探析.理論探索,2004，(1).

參考文獻(xiàn):

[1]曾劍秋.電信改革發(fā)展概論北京郵電大學(xué)出版社,2001:50-52.

[2]楊秀玉.中國電信產(chǎn)業(yè)行政壟斷問題研究.蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(5).

[3]國務(wù)院辦公廳：《繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變》[EB/OL].www.gov.cn，2006-3-15.

作者簡介：程婷婷(1991—)，女，漢族，山東臨沂人，學(xué)生，法律碩士，云南大學(xué)法學(xué)院法律碩士專業(yè)。