姜 雅，趙峰華，李 福

（1.中國礦業(yè)大學 （北京）地球科學與測繪工程學院，北京 100083；2.國土資源部信息中心，北京 100812；3.中國人民大學國際關系學院，北京 100872）

日本海外礦業(yè)開發(fā)的循環(huán)型二維無縫援助機制及啟示

姜 雅1，2，趙峰華1，李 福3

（1.中國礦業(yè)大學 （北京）地球科學與測繪工程學院，北京 100083；2.國土資源部信息中心，北京 100812；3.中國人民大學國際關系學院，北京 100872）

本文以我國當前礦業(yè)“走出去”所面臨的審批程序、融資渠道、信息獲取及風險管理等一系列問題為導向，基于我國與日本在海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理本底及渠道屬性上的相同點和根本差異，運用文獻采集法和比較研究法，總結(jié)提取日本海外礦產(chǎn)資源獲取戰(zhàn)略的構(gòu)成要素，梳理其海外獲取礦產(chǎn)資源的管理體制及各實施主體與客體之間的相互關系，將日本海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的整個過程劃分成七個階段作為研究的平面本底，在此基礎上研究參與實施主體及獲礦援助措施是如何從二個維度出發(fā)同時縝密無縫地貫穿于七個階段的始終，研究結(jié)果表明：日本海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)援助機制是一個循環(huán)型二維無縫援助機制，通過政府幕后主導、中介機構(gòu)配合、企業(yè)沖鋒在前的相互協(xié)調(diào)而實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標與企業(yè)商業(yè)目的的雙贏機制。對比我國礦業(yè)“走出去”多部門聯(lián)動基本成形又亟待完善的現(xiàn)狀，從審批程序、分工定位、融資渠道及風險管理等方面提出對策建議。

管理體制；運行機制；無縫隙援助；海外礦業(yè)開發(fā)；日本

我國礦業(yè)“走出去”參與全球資源市場，自20世紀90年代起，至今不足20年的時間；而日本參與全球資源配置已超過60年，其經(jīng)濟高速增長期面臨的困難有很多是我們當面正在面臨的困難，其當前面臨的問題也有可能是我們將來面臨的問題。因此，研究日本海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)戰(zhàn)略及其保障措施，對我國礦業(yè)“走出去”具有一定的參考價值。本文首先總結(jié)了日本資源戰(zhàn)略理念尤其是海外礦產(chǎn)資源獲取目標，之后詳細闡述了保障日本海外資源戰(zhàn)略目標達成的援助措施及多部門聯(lián)動的運行機制，即日本海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的循環(huán)型二維無縫援助機制，其中重點關注了日本特色的海外投融資風險管理運行機制，并針對我國當前存在的問題，從中提取一些可操作的經(jīng)驗與啟示。

1 日本資源戰(zhàn)略理念

日本的資源戰(zhàn)略理念可總結(jié)為“開源節(jié)流、兩開一堵”（圖1）。

圖1 日本全球資源戰(zhàn)略模型示意圖

所謂開源，包括開發(fā)常規(guī)能源、核能和新能源。主要兵分兩路，第一是以確保資源能源安全穩(wěn)定供給為目標的《資源綜合確保戰(zhàn)略》和《核能立國戰(zhàn)略》，其基本理念是在全球范圍內(nèi)建立日本資源能源（包括鈾資源）基地，提高資源能源的主自開發(fā)率，數(shù)值目標是從目前的15%提高到2030年的30%（后受2011年3月福島核電站泄露事故影響，《核能立國戰(zhàn)略》略有調(diào)整）；第二是大力開發(fā)太陽能、生物質(zhì)能、可燃冰等新能源，扶持新能源產(chǎn)業(yè)走向市場。所謂節(jié)流，即《節(jié)能戰(zhàn)略》。從源頭上促進開發(fā)，再從歸口處節(jié)約使用。

這“兩開一堵”的資源戰(zhàn)略是一個有機整體，共同構(gòu)成了日本循環(huán)型全球資源戰(zhàn)略體系。其中主干資源戰(zhàn)略出自2006年《新國家能源戰(zhàn)略》中的《資源綜合確保戰(zhàn)略》，日本是通過海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)循環(huán)型二維無縫援助體制及其多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的運行機制來保障該戰(zhàn)略實施的。

2 日本海外獲礦多部門聯(lián)動無縫援助措施分布

日本將海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的整個流程劃分為七個階段，在這七個階段中，有14個機構(gòu)相互聯(lián)動，將19項海外礦業(yè)開發(fā)的援助措施縝密無縫地貫穿其中，14個部門在礦業(yè)開發(fā)七階段中的作用分布見表1。

19項援助措施又可分為五種援助和一類規(guī)范，一共六大類。它們在日本海外礦業(yè)開發(fā)七個階段中的分布如表2所示。其中與直接融資有關的援助措施用“●”標出，與間接融資有關的準備金制度用“Δ”標出，與投資風險控制有關的再保險制度用“○”標出。

3 日本海外獲礦循環(huán)型二維無縫運行機制

在這19項援助措施中，站在政府與企業(yè)間主要發(fā)揮作用的4個中間機構(gòu)是日本油氣金屬資源公司（以下簡稱JOGMEC）、日本國際協(xié)力銀行（以下簡稱JBIC）、日本國際協(xié)力組織（以下簡稱JICA）和日本貿(mào)易保險公司（以下簡稱NEXI）。其中海外礦業(yè)開發(fā)活動中最為艱難的草根勘查主要依靠JOGMEC。JOGMEC在勘查、融資、技術(shù)三方面均參與發(fā)揮作用，不僅負責審批篩選發(fā)放勘查補助金，還負責日本國內(nèi)的戰(zhàn)略資源儲備和礦害防治工作，是日本礦業(yè)“走出去”的品牌中介機構(gòu)。第二重要的機構(gòu)就是提供資金的JBIC，地位堪比我國的進出口銀行或國家開發(fā)銀行，是日本的國有政策性銀行，也是日本礦業(yè)融資主要渠道和最堅強的融資后盾。JICA主要負責對資源國人才進行培訓、向資源國派遣專家、向資源國提供先進技術(shù)，在礦業(yè)開發(fā)的第一個階段（兩國間資源外交階段）和礦業(yè)開發(fā)最后一個階段（兩國間產(chǎn)業(yè)合作階段）都是JICA主導。NEXI是在從詳查、基建、開發(fā)到開采加工的中間四個環(huán)節(jié)中出場的，主要負責協(xié)助民企融資的“再保險”方案。4部門在日本海外礦業(yè)開發(fā)七階段中“走出去”的順序見圖2。

表1 各援助實施主體在七個階段中的分布

表2 日本政府援助的19項事業(yè)在各個礦業(yè)階段的分布

如果說日本將海外礦業(yè)開發(fā)的整個流程劃分為七個階段，那么第一階段和第七階段都是由JICA主導的，JICA在做第一階段的時候就已經(jīng)在為第七階段布局了，頭尾相連，因此是循環(huán)型。

圖2 日本海外礦產(chǎn)勘查循環(huán)型流程模型

無償援助或援外地質(zhì)調(diào)查本身不能算是一個階段，只能劃歸在資源外交里，因為特別重要，所以單列出來。日本在為資源國進行援外地質(zhì)調(diào)查時就把第一手資料送回國內(nèi)分析。我國礦業(yè)企業(yè)“走出去”首先面臨的就是第一步往哪邁的問題，日本在這個階段就已經(jīng)鎖定了潛力靶區(qū)。

草根勘查階段日本政府100%出資，由JOGMEC拿著政府的錢與資源國公司或日本在資源國的子公司進行聯(lián)合地質(zhì)調(diào)查。目前在草根勘查階段我國尚未達到100%出資，而且我們對進入這一階段的民企的融資問題也沒有給予太多支持。

在詳查階段JOGMEC在圈定遠景區(qū)后引入日本礦業(yè)企業(yè)，政府由100%出資降到最多負擔50%，而且是有償?shù)?，四年之?nèi)沒有找到礦，就降為三分之一。如果找到礦，企業(yè)按比例向日本政府提交利潤。補助金、準備金、再保險制度也都是在詳查階段介入的。

補助金的作用相當于我國的地勘基金，但我國的地勘基金是對內(nèi)有償對外無償?shù)?，日本對?nèi)對外的補助金都是有償使用的，一旦企業(yè)找到礦，政府將與其分享利潤，這樣也有助于補助金循環(huán)滾動地可持續(xù)利用。

準備金是企業(yè)在走出去之前、采出礦之后必須提交給日本政府的抵押金。一是為了幫助民企融資、二是為了規(guī)范企業(yè)在海外的行為，防止企業(yè)炒作礦權(quán)或隨意退出?？辈轱L險準備金是企業(yè)采出礦第一年收益的一半，三年后才能按比例取出；投資損失準備金是在企業(yè)走出去之前按項目風險不同而提交不同額度，如果投資的是勘查項目，則必須壓置投融資總金額的100%，就是說民企如果有20億元，只能帶出去10億元，還有10億元要壓在國內(nèi)做準備金，好讓日本銀行能放心貸款給民企。若是礦業(yè)開發(fā)階段的項目則只需要壓置投融資總額的30%。投資損失準備金五年后可取，但也要分五年提取，每年只能提取五分之一。這二筆錢都會分批次在礦業(yè)開發(fā)的下游階段返還給企業(yè)，而且是免稅的。我們可以看到這二筆錢按箭頭方向流入了下游的開采加工階段。

詳查之后是礦山周邊基礎設置調(diào)查完善階段，從這個階段開始，日本國家政策銀行JBIC接過JOGMEC的接力棒開始發(fā)揮主導作用。在礦業(yè)開發(fā)之前加入對礦區(qū)周邊基礎設施的調(diào)查是非常必要的，日本將其單獨列為礦業(yè)開發(fā)的一個階段，可見其重視程度。而我國企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)過因為礦區(qū)周邊沒有淡水或修路權(quán)被日本買走而無法開采的案例了。

4 海外投資風險控制

再保險制度，也稱為二次保險制度，它既是日本政府風險控制的一個重要舉措，也是日本政府幫助民企融資的一個重要渠道。因為這里的保險合同都不是企業(yè)與保險公司直接簽定的，而是由放貸銀行與NEXI第一次簽定、NEXI再與日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省二次簽定的，實際在最后環(huán)節(jié)承擔風險的“幕后老大”是職能相當于我國商務部的日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省。再保險制度主要分為海外投資損失再保險和海外政治風險再保險兩種。

海外投資損失再保險制度見圖3。當銀行把一筆貸款給海外資源開發(fā)項目時，他可以用這個項目的貸款合同與NEXI簽定一份信貸保險，用以預防企業(yè)無力償還時的投資損失。NEXI再拿著這份保單到日本經(jīng)產(chǎn)省進行二次保險，也叫再保險。一旦企業(yè)經(jīng)營失敗無力償還貸款時，由NEXI先行賠付貸款金額給銀行，再由日本經(jīng)產(chǎn)省撥款賠付給NEXI。海外政治風險再保險流程也是這樣的（圖4）。

圖3 海外投資損失再保險制度流程圖

圖4 海外政治風險再保險制度流程圖

5 日本經(jīng)驗對我國走出去的啟示

1）頂層統(tǒng)籌，國土資源管理部門應在海外項目審批環(huán)節(jié)中發(fā)揮基礎性作用。目前，我國礦業(yè)企業(yè)在海外申請礦業(yè)項目的主要審批機關是國家發(fā)改委和商務部，主要控制企業(yè)海外項目運行資金的部門是外匯管理局。這不利于國土資源管理部門綜合統(tǒng)計國內(nèi)和國外兩個市場的礦產(chǎn)資源儲量及礦業(yè)權(quán)情況，不了解國內(nèi)外礦業(yè)權(quán)市場的占有情況，就無法正確的引導國內(nèi)礦業(yè)企業(yè)，無法從頂層統(tǒng)籌的角度來實施全球性的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略布局。因此，我國的國土資源管理部門應該在企業(yè)海外礦業(yè)項目的審批中發(fā)揮更為重要的作用。

2）提高效率，能源、礦產(chǎn)、規(guī)劃、儲備應交予國土資源管理部門集中管理。日本政府機構(gòu)改革的一項重要特點就是將能源、資源、電力煤氣和核能這四項維持國民經(jīng)濟命脈的重要資源能源集中劃歸日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省資源能源廳來統(tǒng)一管理。資源能源廳利用其下設的日本油氣金屬資源公司（JOGMEC），聯(lián)合“產(chǎn)學研”各界，統(tǒng)一制定各個重要礦種的開發(fā)利用規(guī)劃，并且JOGMEC還負責行使國家對油氣和戰(zhàn)略性稀有金屬資源的儲備工作，形成了能源、礦產(chǎn)、規(guī)劃利用和儲備一體化的集中管理。這樣的管理方式更有利于資源管理效率的提高，更有利于推進和落實一個國家的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，同時還可以避免多個政府部門在能源礦產(chǎn)領域職能重疊，造成重復工作或管理空白等資源配置浪費。

當前，我國的能源管理和儲備職能劃歸發(fā)改委能源局，重要礦種的開發(fā)利用規(guī)劃職能也是由發(fā)改委來主導的，這不利于我國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的整體實施，也容易造成資源配置的重復或浪費。一些重要

能源，如石油和鈾礦資源等，應該交由國土資源部統(tǒng)一管理、規(guī)劃和儲備，這樣才能將政府機構(gòu)改革中“頂層統(tǒng)籌、提高效率”的最高精神體現(xiàn)出來。

3）大力支持，構(gòu)建我國海外獲礦的一站式“無縫隙”援助體制。當前，我國海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、信息引導；地勘先行、企業(yè)跟進；金融保駕、保險護航；人才培訓、搭建平臺；技術(shù)合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合”的多部門聯(lián)動新機制格局已經(jīng)基本成形，需要在實踐中進一步完善。而日本60多年的發(fā)展經(jīng)驗和運作模型恬好給了我國很好的啟示。

4）打破壟斷，礦業(yè)“走出去”必須依靠國家力量。從日本海外礦業(yè)投資融資主渠道可以看出，已經(jīng)有半個多世紀海外礦業(yè)開發(fā)經(jīng)驗的日本，其全球資源開發(fā)是一項國家主導的企業(yè)商業(yè)行為，國家的資源戰(zhàn)略和扶持措施在整個開發(fā)運行過程中清晰體現(xiàn)。在全球資源壟斷格局業(yè)已成形的大環(huán)境下，我國礦業(yè)“走出去”本身起步就晚，經(jīng)驗不足，在這種先天不足的情況下，若想打破國際上已經(jīng)成形的資源壟斷格局，參與構(gòu)建國際礦業(yè)經(jīng)濟新秩序，傾一國之力尚且難以完成，就更不用說是完全市場經(jīng)濟條件下個別企業(yè)的個別商業(yè)行為了。因此，我國礦業(yè)“走出去”必須依靠國家力量，礦業(yè)管理部門的頂層統(tǒng)籌和信息前戰(zhàn)可以說是戰(zhàn)略中的關鍵。

5）合理分工，實現(xiàn)國企與民企全面繁榮。目前日本并不是我國礦業(yè)“走出去”面臨的主要對手，美加澳新資源民族主義對我國國有企業(yè)的打壓才是最大問題。這里我們可以參考日本這種微觀商業(yè)主體沖鋒在前、中介援助機構(gòu)協(xié)調(diào)配合、政府管理部門幕后引導的做法。比如，從政府層面，可以提高草根勘查補助的比例，設立地勘基金境外項目有償使用的循環(huán)滾動機制，同時設立規(guī)范企業(yè)行為的勘查風險準備金、投資損失準備金和再保險等風險管理制度，幫助民企在勘查階段融資；從國企層面，可以加強與民營企業(yè)的分工合作，利用民營企業(yè)在草根勘查階段“沖鋒陷陣”，待民企把勘查項目養(yǎng)大成熟后，再在國家政策性銀行的支持下接手。等對中國持有“資源民族主義”態(tài)度的資源國反應過來時，我們的國有企業(yè)已經(jīng)通過市場機制順利接盤了。

6）豎立品牌，中介機構(gòu)解決信息不對等。我國當前缺少像JOGMEC這樣能夠站在投資方和礦業(yè)項目或礦業(yè)權(quán)之間、站在政府與企業(yè)之間的更加專業(yè)和細化的品牌中介服務機構(gòu)，一旦這樣的中介機構(gòu)的權(quán)威性、品牌性和專業(yè)性豎立起來之后，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場必將更加活躍，環(huán)環(huán)相扣，信息不對等的問題一旦解決，融資問題也會隨之變得容易解決。

7）不拘一格，補助抵押再保險為民企融資。日本沒有像加拿大多倫多股票市場這種面向社會資本的礦業(yè)權(quán)融資交易平臺，但日本對民企的融資援助領域分得非常細致，主要有11項之多。包括草根勘查融資、股權(quán)并購融資、礦產(chǎn)品進口融資（保證礦產(chǎn)品能運回本土、包括礦業(yè)周邊基礎設施建設）、JBIC直接投資（相當于國家參股，因此日本要求JBIC出資比例必須小于項目的25%）、JBIC幫助外國企業(yè)的融資、JOGMEC為民企提供債務擔保、海外勘查補助金、勘查風險準備金、投資損失準備金（民企在“走出去”之前，要拿出勘查項目投融資總額的50%、開采加工項目投融資總額的30%作為投資風險備用金抵押給日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，這筆錢免稅抵押五年后，企業(yè)可以分五年逐次提取。有了這筆抵押金，既可規(guī)范企業(yè)海外行為，又可使國有政策性銀行JBIC放心為民企放貸）、海外投資損失再保險制度、海外政治風險再保險制度等。我們都知道海外礦業(yè)項目尤其是勘查項目具有資金鏈滾動周期長、風險大、回報高等特點，有效融資渠道與風險抵抗力是整個環(huán)節(jié)中最為關鍵的兩環(huán)，而只有民企真正參與其中，才能夠?qū)崿F(xiàn)中國境外礦業(yè)投資的真正市場化與全面繁榮，日本這些幫助民企融資的方式很多可為我國所借鑒。

［1］ （美）拉塞爾M林登.無縫隙政府：公共部門再造指南［M］.汪大海，等譯.北京：中國人民大學出版社，2002：80-82.

［2］ 日本経済産業(yè)省ホームページ.海外投資損失準備金制度と海外鉱物資源確保ワンストップ體制の整備について［EB＼OL］（2009-8-11）［2014-3-2］.http：／／www.meti.go.jp／.

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［5］ 商永勝.日本的海外礦產(chǎn)資源開發(fā)［J］.有色金屬工業(yè)，2002（9）：5-6.

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［9］ 姜雅.日本海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)無縫管理體制研究［D］.北京：北京科技大學，2011.

Revelation of Japan’s aid-seamless 2-dimension circulation mechanism on oversea mineral resources exploration and development

JIANG Ya1，2，ZHAO Feng-hua1，LI Fu3
（1.College of Geoscience ＆Surveying Engineering，China University of Mining and Technology （Beijing），Beijing 100083，China；2.Information Center of Ministry of Land and Resource，Beijing 100812，China；3.School of International Studies of RENMIN University，Beijing 100872，China）

The experience of Japan whose economy booms，prospers and then falls，serves just like a mirror，through which we can extract useful ideas to avoid “Japan-style-trap ”.This thesis based on the similarities and fundamental differences，equipped with the two-dimensional seamless-aid model，extracted from Japan’s global resource cycle，compares and analyses the strategic configuration of our country’s mineral walking-out strategy with several ministries and organizations.In the end，the thesis renders and puts forward some meaningful and complete proposals from global resource exploring model.

public administration；management mechanism；seamless aid system；oversea mineral resources；Japan-mode

F416.1

A

1004-4051（2015）10-0033-05

2015-03-19

國土資源部政策法規(guī)司重點研究項目資助（編號：12D05）

姜雅（1980－），女，北京人，副研究員，博士研究生，攻讀中國礦業(yè)大學（北京）工程管理學專業(yè)，主要從事日本國土資源管理方面的研究工作。E-mail：yjiang＠infomail.mlr.gov.cn。