陳國棟

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116023）

通過軟法實現(xiàn)人民政協(xié)的規(guī)范化、制度化與程序化

陳國棟

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116023）

從分析實證法學(xué)角度來看，軟法是在硬法所保護(hù)和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利之外的自由領(lǐng)域，進(jìn)一步劃分自由與權(quán)利，從而所形成的不具有國家強(qiáng)制性的法律規(guī)范。軟法的治理邏輯就是自由領(lǐng)域的再度規(guī)范化。人民政協(xié)本質(zhì)上屬于軟法組織，政協(xié)章程乃軟法章程。為此，應(yīng)當(dāng)通過以軟法來規(guī)范和加強(qiáng)黨和政府與政協(xié)之間關(guān)系、政協(xié)委員活動與政協(xié)內(nèi)部組織的方式，來實現(xiàn)政協(xié)民主協(xié)商與監(jiān)督的規(guī)范化、制度化與程序化。

人民政協(xié)；軟法；分析實證法學(xué)；規(guī)范化；制度化；程序化

人民政協(xié)規(guī)范化、制度化與程序化（以下簡稱“三化”）是如今政協(xié)制度建構(gòu)與理論探討的核心課題。為了解決這一問題，以羅豪才教授等為代表的一些學(xué)者認(rèn)為，政協(xié)應(yīng)從軟法的角度出發(fā)來實現(xiàn)“三化”。對于這一問題，本文從軟法的治理邏輯與制度構(gòu)建出發(fā)，論證政協(xié)以軟法來實現(xiàn)“三化”的必然性及其相關(guān)路徑。

一、軟法的規(guī)范構(gòu)建與社會治理邏輯

從分析法學(xué)的角度出發(fā)，所謂軟法，就是在硬法所承認(rèn)和保障的自由領(lǐng)域之內(nèi)、權(quán)利領(lǐng)域之外，進(jìn)一步劃分自由，從而形成的不具有國家強(qiáng)制力的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范。

就法律體系而言，傳統(tǒng)硬法的核心是國家強(qiáng)制力在規(guī)范上要予以保證實施的權(quán)利，國家法就是圍繞著權(quán)利而建構(gòu)出其他規(guī)范與相應(yīng)組織的。在邏輯上，權(quán)利相對應(yīng)的范疇是義務(wù)，因此，國家要保障權(quán)利，就必定要以硬法來落實并強(qiáng)制他人履行義務(wù)，國家必須擁有并壟斷暴力，保護(hù)權(quán)利與自由免受他人暴力剝奪。而自由在邏輯上則僅僅意味著沒有義務(wù)、不受他人權(quán)利約束的狀態(tài)。因此，在社會主體沒有義務(wù)因而不存在著他人對他的權(quán)利時，他處于自由狀態(tài)，國家因此并不能強(qiáng)制他。

在法律邏輯上，自由意味著無義務(wù)，而無義務(wù)則意味著另一方主體的無權(quán)利，因此，自由僅僅意味著社會主體可以為或不為某事的法律狀態(tài)，他必須完全靠自己來實現(xiàn)自己行使自由所欲實現(xiàn)的目的，而沒有資格去要求他人為自己實現(xiàn)這一狀態(tài)履行某種義務(wù)，那是權(quán)利的專利。也正因為如此，自由也同時意味著自由主體的無權(quán)利。因此，自由意味著國家并不充分保障個體通過自由行為而欲實現(xiàn)的目的——它僅僅保障個人自由不被他人剝奪，而個人通過自由所要實現(xiàn)的目的完全有可能被他人干涉而無法實現(xiàn)。這就進(jìn)一步意味著，法律禁止通過侵犯權(quán)利的方式來侵犯自由，但不禁止以非侵犯權(quán)利的方式來妨礙自由。

因此，自由在法律上只能被國家剝奪，或者被國家所確認(rèn)的權(quán)力法則而剝奪。前者如國家限制公民的言論自由、行為自由，后者如公民與他人簽訂契約、通過利益交換的方式放棄自己自由。在公共領(lǐng)域內(nèi)，自由是相對于國家的范疇。私人之間的自由并不能彼此形成穩(wěn)定的法律關(guān)系，自由本身只會形成彼此妨礙與沖突。例如，每個有駕照的公民都有駕車上高速的自由，但大家行使這一自由的后果就是高速路的擁堵，從而使得駕車上高速的自由無法充分實現(xiàn)。權(quán)利優(yōu)于自由，但自由之間并無位階，因此自由總是平等的，并因此而相互競爭的。因此，私人可以基于產(chǎn)權(quán)的邏輯來消滅自由，但國家卻沒有這樣的正當(dāng)性去消滅自由。在公法上，國家要限制自由必須予以各種正當(dāng)化論證。因此，國家對自由有義務(wù)，但私人沒有義務(wù)。所以，在非國家組織消滅個人在組織內(nèi)的自由時，只要它不侵害權(quán)利，就不存在違法與否的問題。

權(quán)利與自由的區(qū)分為軟法的存在提供了充足空間。權(quán)利是自由的基礎(chǔ)與手段。法律通過保護(hù)權(quán)利來保護(hù)自由，但法律不直接保護(hù)私人之間的自由，如法律不能禁止其他公民上高速的自由來保障某個公民駕車上高速的自由。國家之所以能限制自由，是因為國家可以對運(yùn)用自由的行為進(jìn)行法律懲戒，但私人不能，私人一旦運(yùn)用懲戒來限制他人自由，就違反了對權(quán)利的義務(wù)，就違反了一切暴力當(dāng)有國家壟斷的基本法則。例如，國家可以就某一事件消除公民的言論自由，一旦該公民表達(dá)其意見就會遭受懲罰，懲罰毫無疑問會侵犯該公民的人身與財產(chǎn)，但這種懲罰本身是合法的；但私人一旦運(yùn)用對人身或財產(chǎn)的剝奪來要求其他公民放棄言論自由，就侵犯了這些公民的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，所以，私人不能強(qiáng)迫他人保持沉默，除非他們之間此前通過契約放棄了言論的自由。在這里，自由之所以不能被限縮，就是因為自由背后的權(quán)利不能被侵犯；反之，如果對自由的限縮不會侵犯權(quán)利，那么自由就可以被限縮而不違法。例如，發(fā)表相左的意見實際上妨礙了他人在言論市場上贏得聽眾的可能，但這種行為并不違法。

這樣一來，在國家保障的、不容他人侵犯的各種私權(quán)以及社會公共秩序、公益的疆域之外，就成為各種法律主體自由活動的領(lǐng)域，也成為其他規(guī)范大有作為的領(lǐng)域，只要這些規(guī)范不侵犯法律所保護(hù)的權(quán)利即可。在這個意義上，人們可以對自由領(lǐng)域的再一次秩序化，是在硬法所確認(rèn)的權(quán)利領(lǐng)域之外、自由領(lǐng)域之內(nèi)基于當(dāng)事人的同意，進(jìn)一步劃分自由，將自由領(lǐng)域進(jìn)一步分割成非國家法所保障的權(quán)利領(lǐng)域與自由領(lǐng)域，建立軟法性質(zhì)的權(quán)利—義務(wù)關(guān)系。這樣的軟法關(guān)系雖然也可以定義為權(quán)利—義務(wù)關(guān)系，但因為它并不侵犯、違背硬法權(quán)利，也不能依賴國家強(qiáng)制力來保障落實，所以仍然屬于硬法所確認(rèn)的自由領(lǐng)域范圍之內(nèi)，國家既不會干預(yù)，也不會否認(rèn)其合法性。如果這種同意有賴于國家運(yùn)用暴力去落實其內(nèi)容，那么這種同意所建立的規(guī)則，就是硬法，而非軟法。

因為軟法沒有國家強(qiáng)制力，不能從根本上剝奪個人自由，不能從根本上給他人施加國家強(qiáng)制力才能落實的義務(wù)，所以個人可以通過退出社會團(tuán)體來維護(hù)自己的自由。但是，個人一旦退出，就無法獲得軟法組織所提供的各種利益，就喪失了自己通過軟法而獲得的原本沒有的自由，剩下的只是原初自由。在這個意義上，個體進(jìn)入社會組織、接受社會組織賦予的一些軟法性質(zhì)的義務(wù)，同時放棄和限縮個人硬法上的自由的行為，是個體通過加入軟法組織而自我立法、自我施加義務(wù)并由此實現(xiàn)自我發(fā)展的行為。

因為國家不能充分也沒有必要充分提供這種自我發(fā)展的利益，所以國家應(yīng)當(dāng)也必須允許公民自發(fā)組織起來形成軟法組織自我進(jìn)行規(guī)制，自我發(fā)展，去獲得新的利益。一言以蔽之：個體放棄一定的自由，組織給個體一定的發(fā)展機(jī)會，個體就可以獲得更大的利益——軟法權(quán)利，同時實現(xiàn)更大的自我發(fā)展。這就是軟法調(diào)控社會的邏輯，也是國家允許甚至鼓勵軟法的邏輯，而社會組織則基于這種軟法契約而獲得軟法上的執(zhí)行權(quán)。

也正是在這個意義上，軟法屬于國家制定的硬法，無法完全調(diào)控社會或是不適合調(diào)控、規(guī)范社會，因而要將一定的社會權(quán)力下放給社會，或是承認(rèn)由社會自身產(chǎn)生自我調(diào)控、不受國家法規(guī)范的權(quán)力，由社會及其自身組織自行調(diào)控某一類社會現(xiàn)象的產(chǎn)物［1］。國家是規(guī)范公共生活的組織，但它既不能也不需要完全規(guī)范社會，而是應(yīng)當(dāng)給私人留足空間去自行組成社會組織或團(tuán)體進(jìn)行一定程度、一定范圍的公共治理。國家尊重社會組織自行調(diào)整其內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，也歡迎社會進(jìn)行自我規(guī)范。為了保護(hù)這種社會團(tuán)體自我規(guī)范的自由，國家對這種自我規(guī)范并不進(jìn)行過度干涉，以免社會因缺乏自足的社會組織而陷入某種程度的無序，或是避免社會公共團(tuán)體的形成與發(fā)展陷于停滯，從而使得國家所欲通過社會組織自治來實現(xiàn)的社會發(fā)展的目標(biāo)無法完成。而社會團(tuán)體需要通過一定的規(guī)范來實施內(nèi)部治理，這種規(guī)范就是軟法。服務(wù)于社會組織的公共治理，就是軟法的價值所在。

軟法并不屬于道德規(guī)范范疇，因為它和一定組織內(nèi)部的特定事務(wù)、特定目標(biāo)相關(guān)，是該組織所屬的公民為了特定目的而建構(gòu)的特別規(guī)則，并不具有道德規(guī)范的普適性與倫理性。因此，軟法多體現(xiàn)為社團(tuán)組織的內(nèi)部規(guī)章、章程。各種不具有國家強(qiáng)制力之社會團(tuán)體或組織，正是靠軟法組織起來的。

二、政協(xié)活動與政協(xié)規(guī)則的軟法性質(zhì)分析

政協(xié)并非國家權(quán)力機(jī)關(guān)，與被監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)之間并無硬法所要保護(hù)、落實的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系，因此，政協(xié)監(jiān)督在法律上，只能被定義為言論自由的范疇。憲法保護(hù)這種言論自由，但并不賦予通過這種言論自由所表達(dá)的監(jiān)督要求的強(qiáng)制力，即沒有將這種自由上升為權(quán)利。而黨政機(jī)關(guān)面對這種監(jiān)督，也沒有法律上要履行的義務(wù)。因此，無論是作為監(jiān)督的政協(xié)，還是作為被監(jiān)督的黨政機(jī)關(guān)，雙方互相處于自由之法律地位。因為存在著這樣的自由，所以，就政協(xié)監(jiān)督而言，監(jiān)督者與被監(jiān)督者都有在自由領(lǐng)域進(jìn)一步劃分自由、設(shè)定軟法性權(quán)利—義務(wù)關(guān)系的條件。

（一）政協(xié)監(jiān)督的軟法屬性分析

本來，根據(jù)我國憲法序言的規(guī)定，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是無產(chǎn)階級的先鋒隊，是中國人民作為主權(quán)者的內(nèi)在構(gòu)成要素，因而在政治上居于主權(quán)代表者地位，本應(yīng)如經(jīng)典主權(quán)理論中主權(quán)代表者那樣除對人民負(fù)責(zé)外不受任何外在強(qiáng)力約束。同時，作為無產(chǎn)階級先鋒隊，它不能也不應(yīng)該放棄這種地位。但是，不僅是在歷史上，還是在理論上，中國共產(chǎn)黨都不能允許自己采取蘇聯(lián)式一黨制，只能是和民主黨派一起團(tuán)結(jié)協(xié)作下去。因此，在一屆人大成立、政協(xié)代行人大職權(quán)使命結(jié)束后，關(guān)于政協(xié)是否繼續(xù)存在的問題，黨內(nèi)外一些同志產(chǎn)生了疑惑，甚至有些民主黨派認(rèn)為應(yīng)當(dāng)解散自身時，毛澤東發(fā)表了《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》的講話，肯定了政協(xié)和民主黨派的重要性。

在這個意義上，政協(xié)其實是共產(chǎn)黨人和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府自愿接受監(jiān)督的產(chǎn)物，政協(xié)監(jiān)督是共產(chǎn)黨在自己所塑造的黨內(nèi)監(jiān)督、共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的政府在人大監(jiān)督與法律監(jiān)督之外，和民主黨派另行建立的監(jiān)督體制。黨放棄了自身完全不受他人法律外監(jiān)督的自由，和民主黨派逐漸形成了長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的政治契約，給自己施加了一個容忍甚至歡迎民主黨派監(jiān)督的軟法義務(wù)。如果黨不認(rèn)真對待政協(xié)監(jiān)督，就是違背了這一契約，就是不走民主之路，其執(zhí)政水平就會下降，再無機(jī)會與民主黨派長期共存。

對民主黨派來說，政協(xié)監(jiān)督，使得民主黨派獲得了原本沒有的政治利益。根據(jù)西方的民主政治理論與政黨理論，在野黨在在野期間是沒有參與政權(quán)的機(jī)會的，它所做的事情就是在政治上對抗執(zhí)政黨，把它從權(quán)力寶座上拉下來。我國的民主黨派則因為我黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和政協(xié)等制度的建構(gòu)，即使不是執(zhí)政黨也能參與政權(quán)。如果沒有政協(xié)，各黨派和團(tuán)體原本雖然都享有憲法規(guī)定范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等，都有獨(dú)立處理各自內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，都有法律言論自由意義上的批評建議權(quán)等，但原本并無要求共產(chǎn)黨接受監(jiān)督的軟法權(quán)利，就只能采取對抗式政治活動。而與共產(chǎn)黨一起建立政協(xié)、確立共存共榮、互相監(jiān)督、長期共存的契約后，民主黨派實際上就是獲得了這一軟法權(quán)利，也獲得了另一種參與政權(quán)的通道。

但不能說，民主黨派與無黨派人士加入政協(xié)就只是獲益而不承擔(dān)義務(wù)。加入政協(xié)，一方面意味著他們要服從政協(xié)的章程與規(guī)則，服從共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過政協(xié)平臺來參政議政；另一方面也意味著，他們要以公心而非私益或小集團(tuán)利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，否則這種監(jiān)督就脫離政協(xié)精神，淪落為西方拆臺式政黨民主。這些，都可以說是政協(xié)委員們要承擔(dān)的軟法義務(wù)。也就是說，政協(xié)章程給他們施加了多于法律規(guī)定的義務(wù)，盡管是國家法并不加以強(qiáng)制落實的軟法義務(wù)。當(dāng)然，即使不參與政協(xié)，黨外人士也可以根據(jù)憲法規(guī)定的批評、建議等言論自由權(quán)進(jìn)行無根據(jù)、為私益的批評，只要這種批評沒有達(dá)到捏造和歪曲事實以誣告陷害的程度，就不違法，仍然屬于硬法層面的自由范疇。但是，為了更好地監(jiān)督，為了更多的政治權(quán)利，民主黨派與無黨派人士就應(yīng)該參與政協(xié)，以符合政協(xié)精神、政協(xié)軟法規(guī)則的方式行使參政議政層面上的軟法權(quán)利，而不是以與政協(xié)章程之宗旨相沖突的方式來實施硬法層面上的自由，因為只有加入政協(xié)，才能以履行政協(xié)章程等軟法規(guī)范所賦予的軟法義務(wù)的方式獲得通過政協(xié)來參政議政的軟法權(quán)利，才能夠因此分享獲得更多的政治權(quán)力。而參加人民政協(xié)，卻不遵守政協(xié)章程，違背政協(xié)章程所確立的遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)、有序參政議政的軟法義務(wù)，當(dāng)然就會遭受由政協(xié)施加的警告，甚至取消委員資格的處分，從而失去分享政治權(quán)力的資格。去年年底，香港政協(xié)委員田北俊被取消政協(xié)委員資格，正是這一邏輯的體現(xiàn)。

就這樣，共產(chǎn)黨和非黨人士共同所締造的政協(xié)，一方面給參加者們施加了軟法義務(wù)，一方面又使參與者獲得了政治利益，同時又通過這種軟法機(jī)制促進(jìn)了民主政治的發(fā)展，促進(jìn)了政治權(quán)利的發(fā)展，實現(xiàn)了雙贏。他們之間的關(guān)系因此不是西方政黨制下的執(zhí)政黨與在野黨之間的關(guān)系，而是執(zhí)政黨和參政黨之間的關(guān)系；不是對抗和拆臺的關(guān)系，而是合作關(guān)系。

（二）政協(xié)章程與黨和政府有關(guān)政協(xié)文件的軟法屬性分析

基于政協(xié)監(jiān)督的上述邏輯，政協(xié)章程不是政協(xié)作為一個獨(dú)立的組織而為自己立法，而是共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線理論下共產(chǎn)黨和民主黨派與黨外人士共同協(xié)商下制定的參政議政、民主監(jiān)督的根本法，是為了規(guī)范和制度化政協(xié)監(jiān)督與參政議政的軟法規(guī)則。同樣，共產(chǎn)黨關(guān)于政協(xié)的規(guī)定、關(guān)于政協(xié)與共產(chǎn)黨自身機(jī)關(guān)、關(guān)于政協(xié)與政府機(jī)關(guān)關(guān)系的規(guī)定當(dāng)然是政協(xié)規(guī)范的一部分，是黨根據(jù)政協(xié)章程為自己設(shè)立軟法義務(wù)的產(chǎn)物。

三、人民政協(xié)規(guī)范化、制度化與程序化的軟法路徑

團(tuán)結(jié)與民主是人民政協(xié)的根本法。團(tuán)結(jié)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的團(tuán)結(jié)，是共產(chǎn)黨要團(tuán)結(jié)民主黨派，是民主黨派尊重共產(chǎn)黨、服從共產(chǎn)黨的團(tuán)結(jié)；而民主則是共產(chǎn)黨尊重民主黨派的民主權(quán)利，民主黨派可以民主自由地監(jiān)督共產(chǎn)黨，和共產(chǎn)黨協(xié)商。這兩個主題是政協(xié)制度規(guī)范化、制度化、程序化的指導(dǎo)原則，是政協(xié)軟法化的根本原則。因此，要實現(xiàn)“三化”，就必須根據(jù)政協(xié)活動與政協(xié)相關(guān)文件的軟法性質(zhì)，加強(qiáng)如下制度的構(gòu)建：

（一）以軟法加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)與政協(xié)之間關(guān)系的三化

如前所述，黨必須認(rèn)真對待政協(xié)監(jiān)督，是黨建立政協(xié)的目的，也是政協(xié)章程為黨所賦予的軟法義務(wù)。共產(chǎn)黨必須深刻認(rèn)識這一義務(wù)對黨的事業(yè)的重大意義，必須不遺余力地強(qiáng)化政協(xié)權(quán)威，強(qiáng)化政協(xié)監(jiān)督對各級黨委與政府的約束力。為此，黨應(yīng)當(dāng)制定更為豐富的規(guī)范性文件，來規(guī)定各級黨委以及各地政府部門面對政協(xié)監(jiān)督時所應(yīng)履行的軟法義務(wù)，并通過黨的紀(jì)律機(jī)制來落實。這是政協(xié)工作規(guī)范化的當(dāng)然基礎(chǔ)，也是政協(xié)工作規(guī)范化的前提，猶如沒有完備的訴訟法規(guī)范去約束當(dāng)事人，法院就難有規(guī)范的審判一樣。對于下級黨委以及政府不遵循政協(xié)決策的行為，黨應(yīng)當(dāng)進(jìn)行針對性的監(jiān)督或問責(zé)，要求下級黨委加以改進(jìn)，并說明理由，長期不遵循的，黨委領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)黨內(nèi)責(zé)任。

這方面，某些地方黨委做得不錯，開展了一些有益的嘗試。例如，廣東省委制定了《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》，明確把政治協(xié)商納入決策程序，重大問題在決策前和決策執(zhí)行中都將進(jìn)行協(xié)商，做到對重大問題的協(xié)商在黨委決策之前、人大表決之前、政府實施之前；規(guī)定了政治協(xié)商的兩種基本方式及協(xié)商形式；細(xì)化了政治協(xié)商的具體內(nèi)容；統(tǒng)一了政治協(xié)商的五個程序；還把是否重視政治協(xié)商納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核指標(biāo)［2］。當(dāng)然，各級黨委應(yīng)該根據(jù)具體情況進(jìn)一步細(xì)化，并建立相應(yīng)的制度。制度化、規(guī)范化與程序化都有賴于一系列具體的機(jī)構(gòu)與機(jī)制，沒有這些機(jī)制，就不會有可付諸實踐的制度。在這方面，上海的經(jīng)驗值得借鑒［3］。

（二）以軟法實現(xiàn)政協(xié)委員活動的“三化”

如前所述，政協(xié)委員加入政協(xié)，實際上是要放棄一些自由，承認(rèn)在黨領(lǐng)導(dǎo)的政協(xié)中按照政協(xié)規(guī)則來從事參政議政活動，來參與政權(quán)，承擔(dān)一些非強(qiáng)制的軟法義務(wù)。如果政協(xié)委員無正當(dāng)理由不能做到這些，那么政協(xié)機(jī)關(guān)可以啟動一些軟制裁措施，最常見的就是下次該人失去繼任政協(xié)成員的資格，失去這一高平臺、高規(guī)則、有組織參政議政的權(quán)利。

這些義務(wù)總的來說包括兩個方面，一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是積極努力地參與政協(xié)活動，提高政協(xié)活動的質(zhì)量。如果說黨對政協(xié)的有力支持是政協(xié)作用發(fā)揮的一根支柱，那么，政協(xié)委員能否積極、高質(zhì)量地參與政協(xié)活動，就是政協(xié)作用能否發(fā)揮的另一支柱，也是政協(xié)“三化”的根本。政協(xié)自身不能提出高質(zhì)量的監(jiān)督，無法高質(zhì)量的展開民主協(xié)商，“三化”有何意義？

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治前提，是我國社會主義民主政治建設(shè)的首要原則，也是政協(xié)工作的首要前提。服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是政協(xié)章程這一軟法的根本原則，其目的既在于團(tuán)結(jié)，也在于確保政協(xié)委員的監(jiān)督不違背政協(xié)精神、保持在軟法授權(quán)范圍內(nèi)。這也是我們強(qiáng)調(diào)政協(xié)需要制度化的根本原因之一。

為了增強(qiáng)協(xié)商與監(jiān)督效果，各民主黨派與人民團(tuán)體要讓成員及時了解情況，熟悉政策，擴(kuò)大視野，掌握全面情況。民主黨派成員也應(yīng)自覺加強(qiáng)學(xué)習(xí)，充實知識，更新觀念，了解國家重大方針政策和法律，不斷提高參政議政水平，并妥善處理界別與黨派兩重身份的關(guān)系，積極參加政協(xié)活動。民主黨派機(jī)關(guān)也要增強(qiáng)調(diào)研建言能力，為黨派成員提供高層次服務(wù)，如善于從社情民意中捕捉有見地的信息，匯總各方意見，分析歸納，并為政治協(xié)商進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和文稿的撰寫，確?！坝袀涠獭钡?。上述幾方面都需要制度保障，也是政協(xié)委員們及其所屬的黨派與人民團(tuán)體應(yīng)該努力之所在。因此，各民主黨派和人民團(tuán)體應(yīng)當(dāng)圍繞上述方面，加強(qiáng)自身規(guī)范化制度建設(shè)，要在總結(jié)已有經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定出政黨活動的簡則或通則，從組織領(lǐng)導(dǎo)、活動內(nèi)容、主要形式、保障服務(wù)等方面予以規(guī)范并形成為制度。

（三）以軟法實現(xiàn)政協(xié)內(nèi)部機(jī)關(guān)活動的“三化”

政協(xié)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)政協(xié)與黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，盡可能多參與、了解黨政機(jī)關(guān)的決策與行動，向政協(xié)委員進(jìn)行反饋并收集好反饋意見，進(jìn)而盡可能提出政協(xié)的想法和建議。惟有了解黨政機(jī)關(guān)的想法，才能明晰黨政決策的好與壞，才能提出針對性的提案和建議；惟有反復(fù)與黨政機(jī)關(guān)協(xié)商、溝通，才能強(qiáng)化自身的監(jiān)督，把自己的建議和批評以潛移默化的方式、以話語轟炸的方式加諸于黨政機(jī)關(guān)身上，引起他們的重視和反思，從而增強(qiáng)監(jiān)督效果。

政協(xié)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)程序化建設(shè)，就必須對政協(xié)委員提出的提案，在內(nèi)部組織有序討論、協(xié)商、溝通，否決不理性、無現(xiàn)實意義、不反映民聲的提案，加強(qiáng)好的提案的正當(dāng)性論證；加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，就是要加強(qiáng)政協(xié)組織的內(nèi)部、外部活動的制度化與規(guī)則化。為此，政協(xié)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)研究協(xié)商議題提出的依據(jù)，情況通報材料送達(dá)其他協(xié)商方的時間，協(xié)商會的議事規(guī)則，協(xié)商結(jié)果的采納、落實和反饋，以及協(xié)商參與各方的權(quán)責(zé)。

為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政協(xié)有關(guān)部門要做好各項準(zhǔn)備工作。要組織委員開展調(diào)查研究，深入實際，了解情況，傾聽民眾心聲，收集和反映民眾的意見建議；要查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，認(rèn)真閱讀情況通報材料，確保對所協(xié)商問題情況清、問題明。協(xié)商代表要彼此溝通，協(xié)調(diào)立場，統(tǒng)一認(rèn)識。為此，政協(xié)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立各種輔助制度來規(guī)范這些準(zhǔn)備工作。

在上述三方面的基礎(chǔ)上，共產(chǎn)黨和民主黨派、無黨派人士應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗，視條件和時機(jī)，對上述“基本法”進(jìn)行必要的補(bǔ)充、修改或者出臺新的文件加以規(guī)范，用軟法的形式把一些成功的做法和經(jīng)驗肯定下來［4］。一方面，政協(xié)可以制定諸如政協(xié)協(xié)商條例之類的規(guī)則對協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式等作出進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化的規(guī)定；另一方面，加快程序性制度建設(shè)的步伐，對協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的準(zhǔn)備、協(xié)商過程的組織、協(xié)商意見的整理和報送、協(xié)商意見的處理和反饋等程序和環(huán)節(jié)及其責(zé)任主體、工作時限、工作要求等作出具體規(guī)定。這樣一來，圍繞政協(xié)章程這一政協(xié)基本法，我們就可以在政協(xié)章程之下，建立起一套邏輯自洽、體系嚴(yán)整、門類齊全的規(guī)范制度，實現(xiàn)政協(xié)的制度化、規(guī)范化與程序化。

［1］羅豪才，宋功德.軟法亦法［M］.北京：法律出版社，2010：36.

［2］陳建萍，沈提安.督辦政協(xié)提案被納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系廣東提案辦理工作有了“硬約束”［N］.人民政協(xié)報，2009-12-25（A1）.

［3］吳根明.新時期人民政協(xié)群眾工作方法和途徑初探［J］.上海市社會主義學(xué)院學(xué)報，2012（1）：44-45.

［4］李昌鑒.人民政協(xié)的軟法建設(shè)歷程及思考［J］.人民政協(xié)理論研究會刊，2011（3）：12.

責(zé)任編輯：王文京

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1002-0519（2015）02-0055-05

2014-12-16

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（L14CFX026）

陳國棟（1980-），男，湖南寧鄉(xiāng)人，大連理工大學(xué)法律系講師，北京大學(xué)憲法與行政法中心博士研究生，主要從事憲法與行政法學(xué)、法理學(xué)研究。