金世斌

(江蘇省人民政府研究室，江蘇　南京　210024)

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新中國科技政策的演進路徑與趨勢展望

金世斌

(江蘇省人民政府研究室，江蘇南京210024)

摘要：新中國科技政策大體經(jīng)歷了國防建設戰(zhàn)略、經(jīng)濟建設戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略不同階段，呈現(xiàn)出從供給主導向需求引導、單向政策向多項政策、工具理性向價值理性、行政指令向市場調(diào)節(jié)、跟蹤模仿向自主創(chuàng)新轉變等總體趨勢。展望下一階段中國科技政策發(fā)展，應更加注重政府對重大科技戰(zhàn)略的規(guī)劃引導，更加注重營造激勵創(chuàng)新的公平競爭環(huán)境，更加注重企業(yè)在技術創(chuàng)新中的主體地位，更加注重金融創(chuàng)新對技術創(chuàng)新的助推作用，更加注重科技人才的培養(yǎng)、引進和使用。

關鍵詞：科技政策；政策演進；創(chuàng)新型國家；政策展望

現(xiàn)代科技革命以來，國家科技政策的選擇和實施，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展和國際競爭能力有著重要影響。從歷史角度，系統(tǒng)梳理中國科技政策演進脈絡，有利于更好地把握科技發(fā)展規(guī)律，建立健全科技與創(chuàng)新政策體系和實施機制，加快創(chuàng)新型國家建設步伐。

1新中國科技政策演進的基本歷程

根據(jù)戰(zhàn)略目標、指導方針、重點任務、關鍵舉措的不同，中國科技政策大體經(jīng)歷了四個不同階段。

1.1國防建設戰(zhàn)略階段(1949—1977年)

這一時期，中共中央、國務院召開了知識分子會議(第一次全國科技大會)，先后制定了《1956—1967年全國科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃綱要》和《1963—1972年科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要》，把國防建設作為重要任務，集中全國力量攻克軍事尖端科技問題。這既體現(xiàn)了當時對社會主義計劃經(jīng)濟的認識，也與建國初期國際環(huán)境復雜、科研條件極端落后的狀況相關?！皟蓮椧恍恰钡某晒Γ浞煮w現(xiàn)了社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和國防建設戰(zhàn)略的科技政策導向[1]。

1.2經(jīng)濟建設戰(zhàn)略階段(1978—1994年)

1978年第二次全國科學技術大會召開，科技發(fā)展戰(zhàn)略從國防建設向經(jīng)濟建設轉變。中央明確提出“經(jīng)濟建設必須依靠科學技術，科技工作必須面向經(jīng)濟建設”的科技工作方針，啟動實施科技服務經(jīng)濟建設的體制改革，先后頒布高技術研究發(fā)展計劃綱要(863計劃)和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃(火炬計劃)?？偟目?，這一時期科技政策主要目標是解決科學技術與經(jīng)濟脫節(jié)的問題，“面向、依靠”的提出標志著以經(jīng)濟為導向的科技戰(zhàn)略的確立，“穩(wěn)住一頭，放開一片”的實施加速了科技經(jīng)濟一體化進程。1993年《科技進步法》的頒布，標志著科技為經(jīng)濟建設服務的發(fā)展戰(zhàn)略上升到了法律層面。

1.3科教興國戰(zhàn)略階段(1995—2005年)

1995年，中共中央、國務院召開第三次全國科學技術大會，頒布《關于加速科學技術進步的決定》，首次提出在全國實施科教興國戰(zhàn)略。同年，黨的十四屆五中全會把科教興國戰(zhàn)略列為加速社會主義現(xiàn)代化建設的重要方針之一。1999年，中共中央、國務院頒布《關于加強技術創(chuàng)新發(fā)展高科技實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，進一步明確深化經(jīng)濟體制、科技體制、教育體制的配套改革。總的看，科教興國是這一時期中國科技政策的主線，在充分肯定“面向、依靠”的基礎上，增加了“攀高峰”的歷史使命，實現(xiàn)了戰(zhàn)略重點從經(jīng)濟建設向科教興國的轉移和提升。

1.4創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略階段(2006年至今)

2006年，中共中央、國務院召開第四次全國科學技術大會，先后頒布《關于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》和《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，對中國未來15年科學技術發(fā)展作出全面部署。2012年，中共中央、國務院召開全國科技創(chuàng)新大會，頒布《關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》。2015年，中共中央、國務院頒布《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，明確到2020年基本形成適應創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系。可以說，創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的提出，把中國經(jīng)濟社會發(fā)展推到了依靠國家自主創(chuàng)新能力的新階段，對于增強中國國際競爭力和保障國家安全具有重要意義。

2新中國科技政策演進的總體趨勢

從政策議程、價值取向、動力機制、政策工具選擇等不同角度考察，中國科技政策演變總體上呈現(xiàn)出以下鮮明特點。

2.1從供給主導式政策變遷向需求引導式政策變遷轉變

新中國建立后二三十年，迫于國外敵對勢力威脅、自身“一窮二白”現(xiàn)狀以及文革十年浩劫，中國科技政策演變基本以突破性、斷續(xù)性、超越性為主要特征，政府主導供給政策傾向十分明顯。改革開放后，科技政策在延續(xù)供給主導的同時，需求引導開始逐步顯現(xiàn)。一方面，黨和政府加強了科技發(fā)展領導，從中央到地方建立了各級各類科技領導機構；另一方面，為了適應市場經(jīng)濟、應對國外科技挑戰(zhàn)，中國開始主動調(diào)整科技發(fā)展思路，自下而上的科技政策內(nèi)生性需求逐步釋放出來[2]。自1985年起，中國先后啟動實施豐收計劃、星火計劃、火炬計劃、863計劃等，形成了上下結合的科技政策發(fā)展新路徑。從實際運行來看，從一開始的供給主導，到后來的供給主導與需求引導有機結合，這樣的政策路徑與中國社會主義建設的探索和實踐是相吻合的。

2.2從科技政策單向推進向多項政策組合協(xié)同推進轉變

改革開放前，中央政府對重大科技項目直接組織實施；改革開放初期，側重科技政策和產(chǎn)業(yè)政策制定，但主要是支持具體科技計劃的單向政策，政策間的關聯(lián)性較小，如國家技術改造計劃、國家重點科技攻關計劃等；20世紀80年代末90年代初，雖仍以科技政策和產(chǎn)業(yè)政策為主，但稅收政策、金融政策、創(chuàng)新政策等開始進入科技政策組合；20世紀90年代后期開始較多地關注經(jīng)濟體制、行政體制、教育體制和科技體制之間的改革配套問題，科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、稅收政策和金融政策均成為政策工具中不可或缺的一部分，并且強調(diào)不同類型政策之間的關聯(lián)和協(xié)同，具有政策目標的一致性。

2.3從科技工具理性向科技工具理性與科技價值理性并重轉變

科技工具理性視科技為手段和目的，片面追求科技的實用意義；科技價值理性注重科技對人的全面發(fā)展所具有的價值或效應。中華人民共和國建國初期，中國集中力量專攻國防尖端技術，科技成為實現(xiàn)國家目標的核心手段，結果造成科技與經(jīng)濟、科技與教育嚴重脫節(jié)。后又受狹隘功利主義影響，過分強調(diào)科技的工具價值，一味追求物質(zhì)利益，而忽視了在改造自然的過程中，也會產(chǎn)生威脅主體生存發(fā)展的負面效應[3]。21世紀初，科學發(fā)展觀的提出深化了科技發(fā)展戰(zhàn)略，科技價值理性逐步彰顯，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是科技要服從和服務于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展目標與要求，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展；二是科技發(fā)展要堅持以人為本，充分發(fā)揮科技人才、創(chuàng)新人才的能動性創(chuàng)造性，從而實現(xiàn)建設創(chuàng)新型國家的發(fā)展目標[4]。

2.4從政府行政指令向政府主導與市場調(diào)節(jié)并重轉變

改革開放前，中國科技政策的基本特點是運用政府力量建立科學技術體系，通過行政手段部署經(jīng)濟活動，運用計劃方式配置科技資源[5]。這一體制全面展現(xiàn)了科技國家主義理念，國家意志支配著科技活動過程和方向，科學技術成為實現(xiàn)國家目標的手段[6]。隨著中國改革開放的不斷深入推進，政府慢慢從科技活動中收縮，市場逐步走向前臺并發(fā)揮重要作用?？蒲袡C構企業(yè)化改革、科技項目公開招標等，較好地體現(xiàn)了科技政策的市場化導向。后來的科技實踐又進一步發(fā)現(xiàn)，政府與市場都存在失靈問題，關鍵不是要政府還是要市場，而是政府和市場如何優(yōu)勢互補、相得益彰。從科技工程和科技計劃的制定實施，到財稅金融等經(jīng)濟政策的配套協(xié)同，再到混合所有制的擴展，充分體現(xiàn)了政府與市場并重的政策取向。

2.5從以跟蹤模仿為主向強調(diào)自主創(chuàng)新為主轉變

作為一個科技后發(fā)國家，中國的科技事業(yè)是在學習借鑒國際發(fā)達國家經(jīng)驗的過程中不斷探索并尋求超越的。從跟蹤模仿到自主創(chuàng)新，較好體現(xiàn)了這一演進軌跡。新中國成立后很長一段時期，中國科技政策的核心內(nèi)涵是學習、借鑒和引進現(xiàn)代西方先進的科學技術和科技管理制度。改革開放初期，圍繞經(jīng)濟建設，重點實施“以市場換技術”發(fā)展戰(zhàn)略，技術引進成為科技發(fā)展的主要途徑。2002年，科技部印發(fā)《關于進一步增強原始性創(chuàng)新能力的意見》，標志著中國開始向自主創(chuàng)新發(fā)展模式轉變。2006年，建設創(chuàng)新型國家目標的提出和實施，正式確立了科技發(fā)展在國家發(fā)展戰(zhàn)略體系中的主導地位。

3新中國科技政策演進的主要動因

3.1政治動因：國家安全是科技政策演進的核心動力

民族國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，既決定于本國經(jīng)濟發(fā)展水平，也受國際政治因素的影響與制約。20世紀中后葉，以美國為首的資本主義陣營與以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營尖銳對抗。加強國防建設，抵御外來侵略，成為新中國的首要任務。20世紀70年代末，隨著世界安全觀念的變化和國內(nèi)改革開放的啟動，催生了中國“以市場換技術”政策的出臺和實施。這種戰(zhàn)略部署是技術后發(fā)國家的通常選擇，也是與全球化趨勢相一致的。但必須看到，技術領先是主權國家參與國際政治較量、擴大國際影響力的物質(zhì)基礎之一，技術威懾常常比直接使用武力更為有效[7]。因此，我們不可能把技術引進作為中國科技發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針。從現(xiàn)代化建設全局和維護國家主權安全的角度，由引進吸收向自主創(chuàng)新轉變，努力建設創(chuàng)新型國家，成為新世紀中國科技發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

3.2經(jīng)濟動因：國際競爭是科技政策演進的強大驅(qū)力

無論是經(jīng)濟增長，還是科技發(fā)展，關鍵是要在國際市場競爭中贏得比較優(yōu)勢，不斷提高勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品附加值。經(jīng)過30多年快速發(fā)展，中國一躍成為全球最大新興經(jīng)濟體，但缺乏自主創(chuàng)新能力成為制約中國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的主要因素。在國際金融危機和國內(nèi)經(jīng)濟轉型升級的倒逼下，中國及時調(diào)整了科技發(fā)展方針，把增強自主創(chuàng)新能力作為發(fā)展科學技術的戰(zhàn)略基點，作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、轉變增長方式的中心環(huán)節(jié)，作為國家戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟發(fā)展由技術依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉變，努力在新的國際競爭條件下形成新的核心競爭力。由此可見，面對經(jīng)濟發(fā)展新階段和國際競爭新趨勢，只有適時調(diào)整科技發(fā)展戰(zhàn)略，才能迎頭趕上、力爭超越，才能真正融入全球化，在全球化中獲益。

3.3文化動因：思想解放是科技政策演進的內(nèi)在張力

文化與創(chuàng)新存在著相互促進、相互激蕩的密切關系。有什么樣的文化理念，就有什么樣的科技政策。新中國成立后，確立了集中式的科技管理體制和國防導向的科技發(fā)展戰(zhàn)略，這種選擇既與中國傳統(tǒng)的集權政治文化相契合，也與當時無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論保持高度一致。隨著思想大解放，尊重知識、尊重人才的社會氛圍日益濃厚，科技是第一生產(chǎn)力的觀念逐步深入人心，為科技工作面向經(jīng)濟建設主戰(zhàn)場奠定了堅實的思想基礎。在文化自覺、文化自信、文化自強的感召下，人們認識到自主創(chuàng)新能力是國家核心競爭力，走中國特色自主創(chuàng)新道路是中國必然選擇。這就要求我們必須堅定不移貫徹科教興國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快創(chuàng)新型國家建設步伐，著力提升國家軟實力。

4新中國科技政策演進的未來展望

經(jīng)濟全球化與信息化交匯融合、交織影響，國際創(chuàng)新要素流動空前活躍、重組不斷加快，以新技術突破為基礎的產(chǎn)業(yè)變革呈現(xiàn)加速態(tài)勢，正在深刻改變著世界科技和經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)[8]。當前和今后一個時期，中國科技政策應著重在以下幾個方面進行創(chuàng)新和突破。

4.1更加注重政府對重大科技戰(zhàn)略的規(guī)劃引導

從中國科技政策演進的歷史經(jīng)驗來看，制定好下一階段中國中長期科技發(fā)展規(guī)劃，具有十分重大的戰(zhàn)略意義。當前，要力爭實現(xiàn)三個突破：一是在科技發(fā)展的總體戰(zhàn)略上有所突破，提出未來10年至20年中國科技發(fā)展的戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略布局；二是在重大科技發(fā)展任務上有所突破，提出主攻方向、重點領域、核心技術和關鍵環(huán)節(jié)等；三是在科技發(fā)展體制機制創(chuàng)新上有所突破，提出深化科技體制改革的關鍵舉措，以及強化科技同經(jīng)濟、創(chuàng)新成果同產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新項目同現(xiàn)實生產(chǎn)力、研發(fā)人員創(chuàng)新勞動同其利益收入對接的保障機制。

4.2更加注重營造激勵創(chuàng)新的公平競爭環(huán)境

一是完善國家知識產(chǎn)權制度。加大知識產(chǎn)權保護力度，降低侵權行為追究刑事責任門檻，探索實施懲罰性賠償制度。完善權利人維權機制，合理劃分權利人舉證責任。建立健全商業(yè)秘密保護措施，探索建立訴前保護制度。研究制定商業(yè)模式等新形態(tài)創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權保護辦法。二是完善產(chǎn)業(yè)技術政策。加快推進壟斷性行業(yè)改革，放開自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務。改革產(chǎn)業(yè)準入制度，制定和實施產(chǎn)業(yè)準入負面清單，明確并逐步提高生產(chǎn)環(huán)節(jié)和市場準入的環(huán)境、節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材、質(zhì)量和安全指標及相關標準。改進互聯(lián)網(wǎng)、金融、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育等領域的監(jiān)管，破除限制等新技術新產(chǎn)品新商業(yè)模式發(fā)展的不合理準入障礙。三是完善技術標準體系。推動技術法規(guī)和標準體系建設，促使標準制定與科研、開發(fā)、設計、制造相結合，保證標準的先進性和效能性。積極參與國際標準的制定，推動中國技術標準成為國際標準。加強技術性貿(mào)易措施體系建設。

4.3更加注重企業(yè)在技術創(chuàng)新中的主體地位

一是完善科技政策制定模式。建立高層次、常態(tài)化的企業(yè)技術創(chuàng)新對話、咨詢制度，吸收更多企業(yè)參與研究制定國家技術創(chuàng)新規(guī)劃、計劃、政策和標準，擴大企業(yè)在國家創(chuàng)新決策中的話語權。二是完善企業(yè)為主體的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制。有效整合產(chǎn)、學、研、金、介、政等各類創(chuàng)新資源，構建以企業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進協(xié)同創(chuàng)新向以實現(xiàn)技術鏈、產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新為目標的長期穩(wěn)定合作方向發(fā)展。三是完善財政稅收支持政策。堅持結構性減稅方向，逐步將國家對企業(yè)技術創(chuàng)新的投入方式轉變?yōu)橐云栈菪载敹愓邽橹?。統(tǒng)籌研究企業(yè)所得稅加計扣除政策，完善企業(yè)研發(fā)費用計核方法和高新技術企業(yè)認定辦法，重點鼓勵中小企業(yè)加大研發(fā)力度。四是完善創(chuàng)新產(chǎn)品采購政策。建立健全支持采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的政策體系，研究完善使用首臺(套)重大技術裝備鼓勵政策，通過首購、訂購以及政府購買服務等方式，促進創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)和規(guī)模化應用。

4.4更加注重金融創(chuàng)新對技術創(chuàng)新的助推作用

如果金融體系發(fā)展不能與創(chuàng)新經(jīng)濟的迅速增長相適應，我們將長期面臨資源配置低效率與高風險的問題[9]。因此，要高度重視金融創(chuàng)新對技術創(chuàng)新的支撐功能，促進各類金融工具協(xié)同支持創(chuàng)新發(fā)展。一是完善創(chuàng)業(yè)投資政策。按照稅制改革方向和要求，抓緊研究制定天使投資相關法規(guī)。進一步擴大促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，適當放寬創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資高新技術企業(yè)的條件限制。健全外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)規(guī)定。研究保險資金投資創(chuàng)業(yè)投資基金的相關政策。二是完善資本市場政策。加快創(chuàng)業(yè)板市場改革，健全適合創(chuàng)新型、成長型企業(yè)發(fā)展的制度安排，規(guī)范發(fā)展服務小微企業(yè)的區(qū)域性股權市場。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行公司債券或項目收益?zhèn)７e極探索和規(guī)范發(fā)展知識產(chǎn)權證券化、股權眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)金融。三是完善間接融資政策。探索試點為企業(yè)創(chuàng)新活動提供股權和債權相結合的融資服務方式，支持面向中小企業(yè)創(chuàng)新需求的金融產(chǎn)品創(chuàng)新。建立知識產(chǎn)權質(zhì)押融資市場化風險補償機制。加快發(fā)展科技保險，推進專利保險試點。

4.5更加注重科技人才的培養(yǎng)、引進和使用

要圍繞建設一支規(guī)模宏大、富有創(chuàng)新精神、敢于承擔風險的創(chuàng)新型人才隊伍的目標，按照創(chuàng)新規(guī)律培養(yǎng)和吸引人才，按照市場規(guī)律讓人才自由流動，實現(xiàn)人盡其才、才盡其用、用有所成。深化教育綜合改革，弘揚科學精神，尊重個性發(fā)展，構建創(chuàng)新型人才培養(yǎng)模式。深化事業(yè)單位分類改革，完善社會保障體系，建立健全科研人才雙向流動機制。圍繞國家重大戰(zhàn)略和企業(yè)需求，實行更具競爭力的人才吸引制度。改革高等學校和科研院所科研評價制度，加大對科研工作的績效激勵力度。完善職務發(fā)明制度和獎勵報酬制度，提高科研人員成果轉化收益比例。鼓勵各類企業(yè)通過股權、期權、分紅等激勵方式，調(diào)動科研人員創(chuàng)新積極性。

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(責任編輯譚果林)

Evolution and Tendency of Chinese Science and Technology Policy

Jin Shibin

(Research Office of Jiangsu Provincial Government,Nanjing 210024,China)

Abstract：Since the founding of new China,China’s science and technology policy has experienced four strategy stages:defense construction,economic construction,rejuvenating the country through science and education,as well as innovation oriented country.The change shows some tendencies including from the supply leading to demand induced policy,one-way policy to policy combination,the instrumental rationality to the value rationality,administrative instructions to market regulation,imitation tracking to independent innovation,etc.In the next stage,China’s science and technology policy should pay more attention to five aspects:government’s guide by major science and technology strategic plan,a fair competition environment to encourage innovation,the dominant position of enterprises in technical innovation,the boosting role of financial innovation on technology innovation,as well as cultivation,introduction and use of science and technology talents.

Key words:Science and technology policy；Policy evolution；Innovation country；Policy tendency

中圖分類號:G322.0

文獻標識碼:A

作者簡介：金世斌(1970-)，男，安徽廣德人，江蘇省政府研究室處長、研究員，法學博士；研究方向：公共政策分析，政府管理創(chuàng)新。

收稿日期：2015-01-07