張　纓

(科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心,北京　100038)

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科技金融：促進(jìn)政府創(chuàng)新政策“有效供給”

張纓

(科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心,北京100038)

摘要：政府科技創(chuàng)新政策的提供，由于多種因素，常常難以實(shí)現(xiàn)“有效供給”。即使是科技發(fā)達(dá)的國(guó)家，也在不斷地改進(jìn)、修正其政府創(chuàng)新政策供給。本報(bào)告結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)研究和工作實(shí)踐探索，提出應(yīng)對(duì)科技金融內(nèi)涵進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，挖掘其公共政策價(jià)值，強(qiáng)調(diào)不僅發(fā)揮它加速社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造及獲取的效應(yīng)，更應(yīng)將它作為促進(jìn)政府創(chuàng)新政策“有效供給”的突破口，大幅度推進(jìn)政府科技創(chuàng)新管理改革和國(guó)家創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：科技金融;有效供給;科技創(chuàng)新管理改革

理論與實(shí)踐表明，政府科技創(chuàng)新政策的提供，受限于政府對(duì)科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新活動(dòng)客觀規(guī)律的不完全認(rèn)識(shí)，對(duì)政府科技創(chuàng)新資助邊界的不準(zhǔn)確把握，以及政府財(cái)政資金的有限性、政府判斷市場(chǎng)信息的先天弱勢(shì)等因素，常常很難實(shí)現(xiàn)“有效供給”，釋放潛在需求。即使是科技發(fā)達(dá)的國(guó)家，也在不斷地改進(jìn)、修正其政府創(chuàng)新政策的供給。如何實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新政策的“有效供給”是一個(gè)具有理論和現(xiàn)實(shí)意義的重要課題。

近年來快速興起、影響力不斷加大的科技金融活動(dòng)及相關(guān)促進(jìn)工作，既能帶來新型的科技經(jīng)濟(jì)制度安排，又是一種新型的政府政策供給工具，可以率先成為適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的新型政府治理工具，促進(jìn)政府創(chuàng)新政策“有效供給”。

1 “科技金融”內(nèi)涵再認(rèn)識(shí)

“科技金融”一詞產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代的中國(guó)，但一直沒有明確內(nèi)涵。理論界對(duì)科技金融概念內(nèi)涵、政策工具性質(zhì)等的認(rèn)識(shí)至今存在一些分歧或疑惑，影響了科技金融創(chuàng)新空間的拓展，也不利于對(duì)科技金融作用的準(zhǔn)確把握和有效發(fā)揮。

1.1科技金融概念內(nèi)涵的幾種代表性表述

理論界對(duì)科技金融進(jìn)行獨(dú)立定義，分析科技金融內(nèi)涵的研究主要有以下代表性觀點(diǎn)：

一是科技部政策研究支撐機(jī)構(gòu)對(duì)科技金融內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)。該機(jī)構(gòu)在研究中使科技金融從探索“優(yōu)良科技資源激活金融資本、金融資本催生優(yōu)良科技資源”[1]的有效途徑，向“支持創(chuàng)新鏈條的各環(huán)節(jié)資金鏈條的全方位探索”演進(jìn)[2]，不僅從概念名稱上更是從內(nèi)涵上做出了重要的推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)它是政策性金融、創(chuàng)業(yè)金融、創(chuàng)新金融的有機(jī)組合[3]，是一種新型的、正在不斷形成的制度安排，即科技金融制度安排。雖然頗有遺憾的是這些內(nèi)部研究成果沒有及時(shí)整理成學(xué)術(shù)論文公開發(fā)表，但是，這些成果支撐了《中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)及前期戰(zhàn)略研究、《規(guī)劃綱要》配套政策等一系列政策文件的研究制定。

二是趙昌文教授2009年主編的《科技金融》，提出“科技金融是指促進(jìn)科技開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列金融工具、金融制度、金融政策與金融服務(wù)的系統(tǒng)性、創(chuàng)新性安排，是由向科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)提供金融資源的政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等各種主體及其在科技創(chuàng)新融資過程中的行為活動(dòng)共同組成的一個(gè)體系，是國(guó)家科技創(chuàng)新體系和金融體系的重要組成部分”[4]。趙昌文教授對(duì)科技金融的定義，第一強(qiáng)調(diào)它是為促進(jìn)科技創(chuàng)新的相關(guān)金融安排，第二認(rèn)為它是由多種相關(guān)主體及其活動(dòng)組成的體系，是國(guó)家創(chuàng)新體系與金融體系的組成部分。在這里，科技金融成為了一個(gè)整體，但還不是有機(jī)整體，科技金融作為有機(jī)整體的內(nèi)涵和重要作用難以在這一概念中顯現(xiàn)。

三是房漢廷教授在2010年發(fā)表的《關(guān)于科技金融理論、實(shí)踐與政策的思考》論文，提出“科技金融是一種創(chuàng)新活動(dòng)，即科學(xué)知識(shí)和技術(shù)發(fā)明被企業(yè)家轉(zhuǎn)化為商業(yè)活動(dòng)的融資行為總和；是一種技術(shù)—經(jīng)濟(jì)范式，即技術(shù)革命是新經(jīng)濟(jì)模式的引擎，金融是新經(jīng)濟(jì)模式的燃料，二者合起來就是新經(jīng)濟(jì)模式的動(dòng)力所在；是一種科學(xué)技術(shù)資本化過程，即科學(xué)技術(shù)被金融資本孵化為一種財(cái)富創(chuàng)造工具的過程；是一種金融資本有機(jī)構(gòu)成提高的過程，即同質(zhì)化的金融資本通過科學(xué)技術(shù)異質(zhì)化的配置，獲取高附加回報(bào)的過程”[5]。房漢廷教授對(duì)科技金融特征的描繪，把科技金融作為一個(gè)有機(jī)整體，從概念構(gòu)成上剖析了它作為一種新型的創(chuàng)新活動(dòng)、新型的社會(huì)財(cái)富加速獲取機(jī)制和社會(huì)演進(jìn)機(jī)制等具有的內(nèi)涵和價(jià)值，有助于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)科技金融內(nèi)涵及其公共政策價(jià)值。

四是錢志新、胡蘇迪等等強(qiáng)調(diào)科技金融是對(duì)科技企業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)整個(gè)生命周期的融資制度、工具、政策、服務(wù)等安排。這類觀點(diǎn)還有一些學(xué)者不同程度提出，核心都是強(qiáng)調(diào)科技金融是為了科技創(chuàng)新的相關(guān)金融安排。

五是李心丹、束蘭根提出“科技金融是金融資源供給者依托政府科技與金融結(jié)合的創(chuàng)新平臺(tái)”，對(duì)多種金融資源進(jìn)行“全方位的整合創(chuàng)新……”的一種金融業(yè)態(tài)。他們認(rèn)為，在一定的制度安排下，科技金融服務(wù)體系是科技與金融內(nèi)生互動(dòng)、整合發(fā)展的高級(jí)階段[6]。李心丹、束蘭根的研究，強(qiáng)調(diào)了科技金融作為一種新的金融業(yè)態(tài)的性質(zhì)，同時(shí)對(duì)科技金融服務(wù)體系的研究注意到了科技與金融內(nèi)生互動(dòng)和整合的特質(zhì)。

大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前社會(huì)各界多數(shù)人員理解的科技金融，還停留在促進(jìn)科技企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的相關(guān)金融安排這個(gè)層面，多種公共政策也依此推出。

1.2公共政策視角的科技金融概念內(nèi)涵

結(jié)合相關(guān)研究與實(shí)踐，筆者認(rèn)為，科技金融的完整內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括兩大方面，兩者相互促進(jìn)，成為創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)形成和最終確立的引導(dǎo)性載體。

(1)是一種創(chuàng)新活動(dòng)及其形成的新型制度安排。換句話說，是科技金融創(chuàng)新活動(dòng)及其形成的系列產(chǎn)品、服務(wù)組織、新型業(yè)態(tài)(產(chǎn)業(yè))。

科技金融活動(dòng)是一種新型的創(chuàng)新活動(dòng)。它遵循研發(fā)創(chuàng)新鏈與資金鏈需要匹配的市場(chǎng)規(guī)律，內(nèi)化多種主體的參與，在微觀層面，它運(yùn)用金融要素創(chuàng)造出系列新型的、更加有利于科技進(jìn)步與創(chuàng)新的產(chǎn)品。這個(gè)系列主要包括三大類型，一是創(chuàng)新財(cái)政支持方式創(chuàng)造出的新產(chǎn)品，例如財(cái)政引導(dǎo)基金、創(chuàng)新券等；二是現(xiàn)代(傳統(tǒng))金融引入政府信用創(chuàng)造出的新產(chǎn)品。例如銀行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、政策性貸款等；三是為適應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)誕生的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，例如創(chuàng)業(yè)投資、眾籌融資等。

科技金融服務(wù)組織(平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò))是指促進(jìn)科技創(chuàng)新要素和金融創(chuàng)新要素匯聚、整合的實(shí)體服務(wù)平臺(tái)和虛擬服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這是科技金融活動(dòng)的產(chǎn)物，同時(shí)又進(jìn)一步為新的科技金融活動(dòng)，形成新的科技金融創(chuàng)新產(chǎn)品、科技金融業(yè)態(tài)奠定基礎(chǔ)。

科技金融新型業(yè)態(tài)(產(chǎn)業(yè))是適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的新型科技服務(wù)業(yè)態(tài)(產(chǎn)業(yè))。它是通過不斷擴(kuò)展的、不斷深化的、不斷累積的科技金融活動(dòng)逐步形成的，包括一系列專業(yè)企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等，是降低創(chuàng)新成本，優(yōu)化資源配置，提升創(chuàng)新效率的新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)群。

(2)是一種政府創(chuàng)新政策新供給工具。不斷深化科技金融創(chuàng)新活動(dòng)而開展的系列工作，提供了新型的政府公共政策供給工具，為政府公共政策的有效供給和政府科技創(chuàng)新治理職能的轉(zhuǎn)變開辟了空間。

為推進(jìn)科技金融創(chuàng)新活動(dòng)，相關(guān)部門開展了大量科技金融(促進(jìn))工作。這些工作的開展，伴隨著中國(guó)科技、經(jīng)濟(jì)、金融改革走向深入的進(jìn)程，不斷豐富，由于對(duì)科技金融內(nèi)涵等一些基礎(chǔ)理論問題的疑慮，科技金融工作的橫向和縱向拓展空間有限，但它的探索仍然為深入把握其政策工具內(nèi)涵提供了重要實(shí)踐基礎(chǔ)。

深入分析科技金融工作探索歷程，筆者認(rèn)為，從政府公共政策角度來說，科技金融工作是以解放生產(chǎn)力為目標(biāo)，通過大量體制機(jī)制創(chuàng)新，解除供給側(cè)的約束，產(chǎn)生新供給，創(chuàng)造新需求，加速創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的新型科技經(jīng)濟(jì)工作，可以率先成為影響力深遠(yuǎn)的、適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的新型政府創(chuàng)新政策供給工具?？萍冀鹑诠ぷ骷捌湔谛纬傻男滦驼吖┙o機(jī)制，是科技金融不可或缺的組成部分。

2科技金融探索實(shí)踐改進(jìn)了政府創(chuàng)新政策的供給

科技金融相關(guān)探索經(jīng)歷了一個(gè)從自發(fā)、片段、零星，逐步走向更有目標(biāo)、更有系統(tǒng)設(shè)計(jì)、更有政策研究支持的體系化過程，對(duì)優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，加速創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造等發(fā)揮了重要作用。

2011年10月開始，科技部聯(lián)合“一行三會(huì)”共同啟動(dòng)“促進(jìn)科技和金融結(jié)合試點(diǎn)工作”，在中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等16個(gè)地區(qū)密集開展探索。在試點(diǎn)工作調(diào)研中能夠比較清晰地發(fā)現(xiàn)，一方面，這些試點(diǎn)地區(qū)的政策制定者逐步深化對(duì)科技金融工作的認(rèn)識(shí)，開始有意識(shí)通過科技金融工作改進(jìn)政府創(chuàng)新政策供給方式；另一方面，這些工作或多或少改進(jìn)、優(yōu)化了本地區(qū)創(chuàng)新資源配置，提升了地方科技工作質(zhì)量，產(chǎn)生了很好的示范作用。這些有意識(shí)的改革至少體現(xiàn)在以下方面：

一是以制度改革推動(dòng)“有效供給”。例如，江蘇省探索推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償工作，調(diào)動(dòng)全省各級(jí)科技管理部門、財(cái)政等其他部門，依托相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)全省科技創(chuàng)新投入資金進(jìn)行了新的整合和配置，優(yōu)化了政府科技創(chuàng)新政策的供給方式和供給效率。天津借助“小巨人成長(zhǎng)”計(jì)劃，調(diào)動(dòng)市區(qū)縣各級(jí)科技管理部門，創(chuàng)造針對(duì)性更強(qiáng)的科技金融創(chuàng)新產(chǎn)品，加快了科技工作方式和科技政策供給方式的轉(zhuǎn)變[7]。目前，天津市“小巨人”企業(yè)數(shù)量占全市企業(yè)總數(shù)的比重已超過16%，工業(yè)總產(chǎn)值占比達(dá)40%。

二是以政府資助方式改革推動(dòng)公共產(chǎn)品“有效供給”。16個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有11個(gè)地區(qū)設(shè)立了科技金融專項(xiàng)資金，這些專項(xiàng)資金大多不再采用傳統(tǒng)的直接無償資助方式，而是綜合運(yùn)用貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、引導(dǎo)基金、保費(fèi)補(bǔ)貼以及獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助等其中多種方式，取得了更好的政府政策供給效果。江蘇省宿遷市在全國(guó)率先探索了科技創(chuàng)新券方式，創(chuàng)造了新供給。

三是以政府服務(wù)模式創(chuàng)新推動(dòng)公共產(chǎn)品“有效供給”。天津、上海、江蘇、四川、武漢等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)搭建了創(chuàng)新政府服務(wù)模式的科技金融服務(wù)平臺(tái)(中心)。天津市、浙江“杭溫湖甬”試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立了“科技金融特派員”服務(wù)。上海建立了“科技金融專員”隊(duì)伍，定制化服務(wù)重點(diǎn)創(chuàng)新主體的潛在和顯現(xiàn)科技金融需求。

3全面認(rèn)識(shí)科技金融工作，促進(jìn)政府創(chuàng)新政策的“有效供給”

3.1準(zhǔn)確定位，更好地發(fā)揮科技金融的公共政策價(jià)值

正在發(fā)生和發(fā)展的全球科技經(jīng)濟(jì)革命性變化，給科技金融開辟了深刻而廣泛的政策空間、制度創(chuàng)新空間。深刻認(rèn)識(shí)和把握全球技術(shù)-經(jīng)濟(jì)范式革命，把握技術(shù)革命與金融資本的內(nèi)在耦合規(guī)律[8]，真正賦予科技金融應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史使命，在國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)中作出相關(guān)制度安排。

首先，高度重視科技金融在促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)育發(fā)展方面的作用，做出系統(tǒng)設(shè)計(jì)并進(jìn)入宏觀政策布局中。它不僅是解決科技企業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)投融資問題，而有更為廣泛、深刻的宏觀與微觀政策價(jià)值。它在技術(shù)的市場(chǎng)價(jià)值甄別與發(fā)現(xiàn)、技術(shù)的市場(chǎng)價(jià)值增值、社會(huì)資源向新技術(shù)新經(jīng)濟(jì)的匯聚等方面能夠發(fā)揮難以替代的作用。同時(shí)，這些作用能否得到充分發(fā)揮，對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在知識(shí)與技術(shù)密集的社會(huì)，全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)大變動(dòng)時(shí)期能否獲得極為重要的領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢(shì)意義深遠(yuǎn)。而在邁向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)瓶頸制約帶來的危害可能會(huì)是極為深遠(yuǎn)的。

其次，高度重視科技金融在改進(jìn)政府創(chuàng)新政策提供方式方面的作用，作出系統(tǒng)設(shè)計(jì)并納入深化政府職能改革及科技、經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀政策布局中。深入研究地方政府部門在科技金融工作中的探索，凝練形成可指導(dǎo)、可復(fù)制的宏觀政策，系統(tǒng)設(shè)計(jì)科技金融機(jī)制，改進(jìn)政府創(chuàng)新政策供給的制度、政策和舉措，并與科技、經(jīng)濟(jì)、金融改革緊密結(jié)合，更好發(fā)揮其公共政策工具價(jià)值。

3.2系統(tǒng)布局，把科技金融工作作為加快政府科技創(chuàng)新管理改革的突破口

改革政府科技創(chuàng)新管理體制機(jī)制，需要認(rèn)清政府科技創(chuàng)新管理規(guī)律，改進(jìn)政府創(chuàng)新政策提供方式，形成能夠有效緩解政府“失效”與市場(chǎng)“失靈”的一系列政府公共政策提供機(jī)制及相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

科技金融工作作為一種新型的科技經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新工作，擁有新的工作方式和機(jī)制，雖然還處于摸索中，但在發(fā)揮政府與市場(chǎng)各自優(yōu)勢(shì)，針對(duì)性解決創(chuàng)新發(fā)展問題方面具有巨大的政策潛力。科技金融及其有效的政府政策提供方式，可以成為改進(jìn)政府創(chuàng)新政策供給的重要探索途徑，成為政府公共政策創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。

3.3試驗(yàn)示范，切實(shí)提升科技金融政策效果

科技金融多年探索，開辟了促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)育，改進(jìn)政府創(chuàng)新政策提供方式的重要工作渠道。然而，這些探索目前仍處于粗淺的、片段的、效果不穩(wěn)定的階段。發(fā)揮科技金融政策效應(yīng)，需要在更加廣泛的領(lǐng)域開展深入探索，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)提高其政策效果，切實(shí)發(fā)揮科技金融在政府創(chuàng)新政策改進(jìn)中的作用。

參考文獻(xiàn)：

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(責(zé)任編輯譚果林)

Sci-Tech Finance:Promote the“Effective Supply”of Government Innovation Policy

Zhang Ying

(Supervision Service Center for Science and Technology Funds,Ministry of Science and Technology,Beijing 100038,China)

Abstract：Government innovation policy,due to a variety of factors,is often difficult to achieve“effective supply”.Developed countries are also constantly improving,correcting the government innovation policy supply.On the analysis of domestic and foreign literatures,combined with recent sci-tech work practice,the paper puts forward to understand the sci-tech financial content.It emphasizes not only to play a role of accelerating social wealth creation and acquisition,but also to promote government innovation policy“effective supply”.We should accelerate the reform of government management innovation of sci-tech,and optimize the national innovation and development environment.

Key words:Sci-tech finance；Effective supply；Reform of technology innovation management

中圖分類號(hào):G311;F832

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

作者簡(jiǎn)介：張纓(1967-)，女，法學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，副研究員，科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心處長(zhǎng)；研究方向：科技投入與管理政策、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策。

收稿日期：2014-08-26