□徐繼敏 熊麗珠

(四川大學(xué)法學(xué)院，成都 610207)

黨的十八屆四中全會(huì)決議圍繞“全面推進(jìn)依法治國(guó)”這一主題，提出建設(shè)法治中國(guó)、加強(qiáng)憲法實(shí)施、推進(jìn)依法行政、進(jìn)行司法體制改革等改革任務(wù)。值得關(guān)注的是，決議在“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的目標(biāo)之下提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，同時(shí)，要求“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”以“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”，這是從依法行政和依法執(zhí)政兩個(gè)角度對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提出的新要求。

改革開放三十多年來，我們?cè)絹碓阶⒅匾婪ㄖ螄?guó)，但幾千年的封建統(tǒng)治仍然使得“人治”思想在有的政府官員心中根深蒂固。部分掌握著決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維，在沒有公眾參與、不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查等法定程序的情況下，為了政績(jī)就做出“拍腦瓜”決策而損害國(guó)家和社會(huì)利益的報(bào)道屢見不鮮，決策制度缺乏科學(xué)性、公開性和程序正當(dāng)性。正如國(guó)家行政學(xué)院教授許耀桐所說，“依法治國(guó)現(xiàn)在一個(gè)最大的特點(diǎn)就是‘重在治官’，依法治國(guó)其實(shí)最關(guān)鍵的就是要把官員治理好?！保?］而健全依法決策機(jī)制、建立重大決策終身責(zé)任追究制，就是將官員的重大決策的決策權(quán)規(guī)范化、法治化，將決策失誤的責(zé)任明確化，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、用法去約束“權(quán)”與“欲”的有力措施。

一、重大決策終身責(zé)任追究制的內(nèi)涵及歷史沿革

所謂重大決策即是指關(guān)系到重大公共利益，關(guān)系到一定區(qū)域內(nèi)的根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性的決策事項(xiàng)。因各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明發(fā)展程度不同，對(duì)于重大公共利益這一復(fù)雜事項(xiàng)的理解認(rèn)識(shí)不同，重大決策也具有區(qū)域性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等特征。因此，要準(zhǔn)確界定或詳細(xì)列舉重大決策事項(xiàng)的范圍存在一定的困難。盡管如此，從長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，人們還是對(duì)某些重大決策事項(xiàng)形成了共識(shí)，例如，重大投資建設(shè)項(xiàng)目、重大國(guó)有資產(chǎn)處置項(xiàng)目、重大行政性經(jīng)濟(jì)合同、重大社會(huì)政策、重大民生改造工程等，因其事關(guān)一定區(qū)域范圍內(nèi)人民群眾的重大切身利益或因其涉及重要的國(guó)家利益，即被納入重大決策事項(xiàng)的范圍。

黨的十八屆四中全會(huì)決定要探索建立重大決策終身責(zé)任追究制度，提出要追究因在決策中嚴(yán)重失誤而造成重大損失或惡劣影響的行政首長(zhǎng)和相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。重大決策終身責(zé)任追究制度因其所針對(duì)的問題是社會(huì)熱點(diǎn)問題，引起了各界熱議，其原因主要是由于近年來在重大決策方面出現(xiàn)的決策者“拍腦瓜”、執(zhí)行者“拍胸脯”、決策執(zhí)行完畢“拍屁股”走人的“三拍”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，官員為了短期的一時(shí)政績(jī)，亂決策，把“爛攤子”丟給了當(dāng)?shù)厝嗣瘛５拇_，自改革開放以來，各地方政府在經(jīng)濟(jì)“錦標(biāo)賽”中不乏決策失誤的現(xiàn)象，特別是在重大投資建設(shè)項(xiàng)目中，運(yùn)用一次性投入巨大的財(cái)政資金去搞“面子工程”、“政績(jī)工程”，最終導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損。從十八大后查處的貪腐案中也不難發(fā)現(xiàn)，一些官員在土地出讓、拍賣、招投標(biāo)項(xiàng)目中決策失誤導(dǎo)致重大國(guó)有資產(chǎn)流失的案例。當(dāng)前，改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，在此重要時(shí)期，提出建立重大決策終身責(zé)任追究制，無疑是將十八大提出的決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度以及重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的進(jìn)一步深化。

實(shí)際上，決策責(zé)任追究制度在中國(guó)古已有之，“如秦漢時(shí)期的御史大夫、魏晉南北朝時(shí)期的中央御史臺(tái)、唐宋元時(shí)期的御史臺(tái)、明清時(shí)期的都察院等等，其監(jiān)察職能都是一種責(zé)任追究職能”［2］。改革開放以來，先后通過的《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》、《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一系列法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，一步步建立健全并強(qiáng)化了行政問責(zé)制度，直至十八屆四中全會(huì)提出的“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，把“終身負(fù)責(zé)制”這一原本曾是建筑工程領(lǐng)域確保工程質(zhì)量、履行商業(yè)承諾的一種有效追責(zé)制度引入行政公務(wù)領(lǐng)域［3］。由于這是一項(xiàng)較新的制度，有關(guān)該制度的闡釋主要還是集中在黨紀(jì)黨規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件中，例如，2014年10月17日，安徽省人民政府印發(fā)《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府系統(tǒng)重大事項(xiàng)決策行為的意見》，明確將實(shí)行決策事項(xiàng)終身負(fù)責(zé)，堅(jiān)持誰決策誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體工作人員，都要對(duì)參與的決策事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不因追責(zé)對(duì)象職務(wù)變動(dòng)、崗位調(diào)整、辭職、辭退、退休等免予追究，實(shí)行責(zé)任到人、記錄在案、問題倒查的決策事項(xiàng)終身負(fù)責(zé)制;2015年伊始，四川省人民政府下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)依法行政

加快建設(shè)法治政府的意見》，要求建立行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，實(shí)行終身責(zé)任追究，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

目前，盡管重大決策終身責(zé)任追究的制度淵源和法律淵源還存在立法分散、缺乏統(tǒng)一性、全局性、層次性、規(guī)定過于原則籠統(tǒng)以及黨政交叉等缺陷，但由于重大決策事項(xiàng)本身就具有區(qū)域性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，通過總結(jié)不同地方政府法規(guī)來探索重大決策責(zé)任終身追究制的成功經(jīng)驗(yàn)，形成具有可操作性的追責(zé)制度，最終再上升到統(tǒng)一的法律層面的條文也不失為一條有效的立法探索途徑。建立重大決策終身責(zé)任追究制度的目的就是為了把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子，把決策的權(quán)力和責(zé)任通過法治和制度統(tǒng)一起來，讓決策者在決策的時(shí)候能更多地問需于民，通過法定程序來尋求最大公約數(shù)，推動(dòng)依法決策，推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化，做出經(jīng)得起群眾和實(shí)踐檢驗(yàn)的決策。

二、重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任形式

重大決策事項(xiàng)具有區(qū)域性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，決策失誤也就表現(xiàn)得形式多樣，這也就決定了重大決策終身責(zé)任必然不會(huì)是單一的責(zé)任形式。具體而言，重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)包括:法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三類，法律責(zé)任又包括行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和民事法律責(zé)任三種。

(一)法律責(zé)任

所謂法律責(zé)任，就是指“行政決策主體在履行行政決策的法定職責(zé)過程中因侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，出現(xiàn)失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任”［4］。根據(jù)行政決策主體的決策失誤所觸犯的相關(guān)法律法規(guī)和侵犯的相關(guān)法益，可以將法律責(zé)任細(xì)分為行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任。

行政責(zé)任包括行政處罰和行政處分，前者是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的具體行政行為;后者是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的具體行政行為。而由于重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任主體是做出失誤決策的行政決策者，該行政決策者屬于行政主體的內(nèi)部成員，因此，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任應(yīng)該是由行政主體基于行政隸屬關(guān)系依法作出行政處分。

刑事責(zé)任是依據(jù)國(guó)家刑事法律規(guī)定，對(duì)犯罪分子依照刑事法律的規(guī)定追究的法律責(zé)任。當(dāng)重大決策失誤達(dá)到損害《刑法》規(guī)定的法益的時(shí)候，例如，造成了人員傷亡或巨大財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，就可以追究決策者的刑事法律責(zé)任。

至于民事法律責(zé)任，根據(jù)《民法通則》第121條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！敝卮鬀Q策事項(xiàng)的決策者作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)過程即決策過程中對(duì)人民群眾的利益造成的損害理應(yīng)認(rèn)為是職務(wù)侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任。

(二)紀(jì)律責(zé)任

所謂紀(jì)律責(zé)任是指“根據(jù)組織內(nèi)部，主要是黨內(nèi)規(guī)范性文件，對(duì)重大決策違反黨內(nèi)紀(jì)律的行為按照黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任”［2］。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對(duì)黨員的紀(jì)律處分包括:警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍?！包h員受到警告或者嚴(yán)重警告處分，一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)。”“黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)。”“黨員受留黨察看處分期間，沒有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”從這些規(guī)定中可以看到，決策失誤者受到黨紀(jì)黨規(guī)的處罰后還會(huì)導(dǎo)致政治信任程度降低，“并隨著信任程度不同而不同，最嚴(yán)厲的就是喪失行使政治權(quán)力的資格?！保?］將黨紀(jì)責(zé)任確定為重大決策責(zé)任形式，不僅可以從組織層面對(duì)重大決策失誤者進(jìn)行處罰，也更有利于追責(zé)制的健全和完善。

(三)政治責(zé)任

所謂政治責(zé)任是指政治官員沒有履行好應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)時(shí)所受到的譴責(zé)和處罰。雖然對(duì)于政治責(zé)任并沒有法律法規(guī)或規(guī)范性文件做出精確具體的規(guī)定，但國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為和形象關(guān)乎政府的公信力和國(guó)家的利益，對(duì)于違法決策者和決策失誤者來說，其違法決策和決策失誤的行為實(shí)際上給國(guó)家和政府的形象、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及老百姓的合法權(quán)益造成了難以彌補(bǔ)的損害，理應(yīng)受到政治上的譴責(zé)和道德輿論的負(fù)面評(píng)價(jià)，影響其政治生涯和政治前途，并使其良心受到道德和良知的拷問。對(duì)于政治責(zé)任一般由監(jiān)察機(jī)關(guān)或人事部門采用問責(zé)的形式進(jìn)行追究，追究辦法包括:責(zé)令公開道歉、責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、免職等，但目前看來，政治責(zé)任追究的辦法主要還是針對(duì)在職的干部，對(duì)于退休的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任追究還存在一定局限。

(四)三種責(zé)任形式的區(qū)別

法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三者不僅存在懲罰程度的輕重之別，在追責(zé)時(shí)效上有明顯區(qū)別。

“以法理的視角觀之，決策責(zé)任終身制的實(shí)質(zhì)指涉一個(gè)責(zé)任的追究時(shí)效問題”［3］。首先，法律責(zé)任存在著追訴時(shí)效，根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》相關(guān)規(guī)定，刑事責(zé)任的追訴時(shí)效從五到二十年不等;而民事責(zé)任有一般訴訟時(shí)效和特殊訴訟時(shí)效兩類，一般訴訟時(shí)效為兩年，特殊訴訟時(shí)效最長(zhǎng)也可以達(dá)到二十年;而對(duì)于行政責(zé)任，雖然《行政訴訟法》也設(shè)定了追訴時(shí)效，但如前所述，針對(duì)重大決策失誤而對(duì)決策者基于行政隸屬關(guān)系做出的行政處分，是一種內(nèi)部行政行為，而有關(guān)內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效，并沒有相關(guān)法律作出明確規(guī)定。公務(wù)員在職期間違反行政法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法嚴(yán)重程度給予警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除的行政處分;而根據(jù)《監(jiān)察部關(guān)于對(duì)犯錯(cuò)誤的已退休國(guó)家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任若干問題的通知》的相關(guān)條款，對(duì)于國(guó)家公務(wù)員在任期間違紀(jì)，退休后被立案調(diào)查且應(yīng)當(dāng)追究其行政紀(jì)律責(zé)任的，考慮到他們已退出國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍，可不作處分決定。但應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所犯錯(cuò)誤，按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的處分種類和標(biāo)準(zhǔn)做出行政處理。

綜上所述，在不違背法治原則的情況下，對(duì)于重大決策失誤追究法律責(zé)任而言，刑事責(zé)任與民事責(zé)任是要遵循法定訴訟時(shí)效的，但行政責(zé)任可以是終身的。其次，在紀(jì)律責(zé)任方面，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，在不能違背法治精神的前提下，違反黨紀(jì)的行為可以永遠(yuǎn)追責(zé)。黨紀(jì)處分是從黨內(nèi)組織層面給予重大決策失誤者以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍的處分。只要重大決策失誤者的共產(chǎn)黨員身份存在一天，追責(zé)就可以隨時(shí)進(jìn)行啟動(dòng)。最后，政治責(zé)任與責(zé)任者在政治生活中的地位角色緊緊聯(lián)系，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，只要責(zé)任者的政治生活存續(xù)一天，對(duì)其問責(zé)就不會(huì)停止。對(duì)于在職的干部，可以對(duì)其采用責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等辦法問責(zé);對(duì)于已退休的干部，雖然在職業(yè)崗位上無法對(duì)其進(jìn)行處罰，但仍可以責(zé)令其公開道歉。因此，對(duì)于政治責(zé)任的追究也是可以“終身”的。

盡管重大決策終身責(zé)任追究制在追責(zé)時(shí)效上有著一定的法律條款規(guī)定，但首先仍是應(yīng)在尊重法治精神，在遵守刑事責(zé)任與民事責(zé)任追訴時(shí)效的前提下，盡快使行政責(zé)任在“終身追責(zé)制”中承擔(dān)起主要責(zé)任的角色，同時(shí)，通過嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律責(zé)任和完善政治責(zé)任來實(shí)現(xiàn)其處罰和教育的功能。

三、重大決策終身責(zé)任追究的行為區(qū)分

重大決策終身責(zé)任包括了法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三種責(zé)任形式，不同的責(zé)任形式適用不同的決策行為，行為不同其責(zé)任后果亦有所區(qū)別。重大決策終身責(zé)任追究制的構(gòu)建就是為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、依法決策、民主決策，保障國(guó)家、社會(huì)、人民群眾的合法利益，因此，偏離科學(xué)方法、法律規(guī)范以及民主原則，致使國(guó)家、社會(huì)、群眾利益嚴(yán)重受損的違法決策和決策嚴(yán)重失誤是重大決策終身責(zé)任追究的主要原因。

對(duì)于違法決策，主要追究法律責(zé)任。追究違法決策強(qiáng)調(diào)的是行為的違法性，因此，行政機(jī)關(guān)在重大行政決策中違反法律規(guī)定，不論是否導(dǎo)致決策失誤或者危害后果，都應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。重大行政決策違反法定程序(例如，未經(jīng)過合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論、專家論證、公開聽證等程序)、重大行政決策內(nèi)容違反法律規(guī)定以及依法應(yīng)該及時(shí)決策但久拖不決等行政不作為行為都屬于違法決策行為。

對(duì)于重大決策嚴(yán)重失誤的行為，主要追究的是政治責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。決策嚴(yán)重失誤強(qiáng)調(diào)的是決策帶來的嚴(yán)重后果，因此，盡管行政機(jī)關(guān)的決策沒有違反法律規(guī)定，但決策仍然出現(xiàn)失誤，造成重大損害或嚴(yán)重影響，應(yīng)當(dāng)追究領(lǐng)導(dǎo)人員的決策責(zé)任，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策過程中未盡到謹(jǐn)慎決策的職責(zé)。

不同的原因會(huì)導(dǎo)致不同責(zé)任形式，以上三種責(zé)任形式可以根據(jù)原因不同單獨(dú)使用，也可以合并使用。一般情況下，對(duì)于重大行政決策責(zé)任的終身追究基本上是由不同的追責(zé)主體進(jìn)行追責(zé)，三種責(zé)任合并使用。法律責(zé)任可由司法機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)，紀(jì)律責(zé)任由黨委追責(zé)，政治責(zé)任則可以由黨委、立法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)進(jìn)行追責(zé)。

四、重大決策終身責(zé)任追究的承責(zé)方式

將重大決策終身責(zé)任劃分為法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和政治責(zé)任三種，需根據(jù)這三種責(zé)任形式進(jìn)一步梳理重大決策終身責(zé)任追究的承責(zé)方式。

(一)法律責(zé)任的承擔(dān)方式

追究重大決策失誤的行政責(zé)任實(shí)際包括對(duì)在職決策者行政處分和對(duì)已退休決策者的行政處理。法律規(guī)定的行政處分有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種;而根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第五十二條規(guī)定，有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)受到處分的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，在處分決定機(jī)關(guān)作出處分決定前已經(jīng)退休的，不再給予處分;但是依法應(yīng)當(dāng)給予降級(jí)、撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定相應(yīng)降低或者取消其享受的待遇。具體辦法可以參考《監(jiān)察部關(guān)于對(duì)犯錯(cuò)誤的已退休國(guó)家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任若干問題的通知》(監(jiān)發(fā)［2001］3號(hào))中的規(guī)定，根據(jù)其所犯錯(cuò)誤，按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的處分種類和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。例如，應(yīng)當(dāng)給予記過或者記大過處分的，按照每?jī)赡暌淮卧黾油诵葙M(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，降低其基本退休金。應(yīng)當(dāng)給予降級(jí)處分的，以退休時(shí)的級(jí)別為基礎(chǔ)，降低一個(gè)級(jí)別重新確定其基本退休金。處分前已經(jīng)發(fā)放的退休金不再退回。應(yīng)當(dāng)給予撤職處分的，以退休時(shí)所擔(dān)任的職務(wù)為基礎(chǔ)，降低一職以上職務(wù)，按照規(guī)定重新確定相應(yīng)的職級(jí)待遇后，重新確定其基本退休金。同時(shí)，按照所受處分降低其相應(yīng)的政治待遇和生活待遇。處分前已發(fā)放的基本退休金不再退回。應(yīng)當(dāng)給予開除處分的，一般不再給予開除處分，改為撤職處分。以退休時(shí)的職務(wù)為基礎(chǔ)，降低三職以上職務(wù)，其中對(duì)于擔(dān)任副主任科員以下職務(wù)的，降低辦事員職務(wù)，按照規(guī)定重新確定相應(yīng)的職級(jí)待遇后，重新確定其基本退休金。同時(shí)，按照所受處分降低其相應(yīng)的政治待遇和生活待遇。處分前已發(fā)放的基本退休金不再退回。

根據(jù)刑法規(guī)定，刑事責(zé)任的承擔(dān)方式有主刑與附加刑兩種，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑;附加刑包括罰金、剝奪政治權(quán)利和沒收財(cái)產(chǎn)。雖然目前還未看到有專門針對(duì)重大決策失誤進(jìn)行刑事責(zé)任追究的具體案例，這或許和刑事訴訟的追訴時(shí)效有一定關(guān)系，但據(jù)媒體報(bào)道，“2013年10月監(jiān)察部就曾對(duì)10起破壞生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究典型案例發(fā)出通報(bào)，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是各級(jí)政府和職能部門的重大責(zé)任，要求各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要鐵面執(zhí)紀(jì)、鐵腕問責(zé)，建立和實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任追究制度［5］?！鄙姘割I(lǐng)導(dǎo)大多受到了上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其向全社會(huì)道歉、降級(jí)撤職、黨紀(jì)政紀(jì)處分和移送司法機(jī)關(guān)處理的處罰。而在《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》題為《官員退休等于“平安著陸”的美夢(mèng)該醒了》的報(bào)道中寫道，“自黨的十八大以來，不少退休或退居二線的官員被調(diào)查。僅副省級(jí)及以上高官便有倪發(fā)科、郭永祥、陳柏槐、陽(yáng)寶華、徐才厚、周永康、趙少麟等人［6］。”這些官員被追責(zé)的原因并非全都是由于重大決策失誤，但也反映出了黨和國(guó)家在問責(zé)追責(zé)上的決心;除此之外，十八大以后，黨和國(guó)家通過展開“獵狐行動(dòng)”、“天網(wǎng)行動(dòng)”展示了國(guó)際追逃嚴(yán)打外逃腐敗分子的決心。中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國(guó)際追逃追贓工作辦公室由中紀(jì)委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國(guó)家安全部、司法部、央行八個(gè)單位的負(fù)責(zé)人組成，對(duì)外逃貪腐分子從法律、紀(jì)律、政治等方方面面追責(zé)，對(duì)于外逃貪官，雖遠(yuǎn)必追。在這樣嚴(yán)厲的國(guó)際追逃背景下，對(duì)于因違法決策以及決策嚴(yán)重失誤而回避責(zé)任外逃出國(guó)的官員的追責(zé)行動(dòng)也應(yīng)當(dāng)逐步地提上日程，違法決策以及決策嚴(yán)重失誤給國(guó)家和人民帶來的損害與經(jīng)濟(jì)損失并不比貪污腐敗帶來的損害小。而刑法第88條第1款的規(guī)定“在人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛蛘呷嗣穹ㄔ菏芾戆讣院?，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制?！薄疤颖軅刹榛蛘邔徟小笔侵感袨槿擞刑优芑虿啬涞男袨椋虼?，對(duì)于在立案?jìng)刹榛蛘甙讣芾砗笸馓佣惚茇?zé)任追究的這類官員的追訴應(yīng)當(dāng)適用刑法第88條第1款關(guān)于追訴時(shí)效延長(zhǎng)的規(guī)定，對(duì)其采取刑事責(zé)任追究不再受最長(zhǎng)20年的追訴時(shí)效限制。各種情形的法律適用條款不同，不論如何，在鐵腕追責(zé)的同時(shí)，對(duì)于違法決策和重大決策嚴(yán)重失誤追究刑事責(zé)任都應(yīng)該在法治原則下進(jìn)行，堅(jiān)持罪刑法定、罪刑適應(yīng)原則。

重大決策事項(xiàng)的決策者在決策過程中對(duì)人民群眾的利益造成的損害被認(rèn)定為職務(wù)侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任。由于職務(wù)侵權(quán)行為適用的是無過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則，《民法通則》對(duì)職務(wù)侵權(quán)行為的責(zé)任承擔(dān)只規(guī)定了由行為人所屬單位承擔(dān)賠償責(zé)任，并未追究行為人的主觀是否存在過錯(cuò)，因此，對(duì)于重大決策失誤民事責(zé)任的承擔(dān)，在負(fù)有賠償義務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)《國(guó)家賠償法》承擔(dān)賠償責(zé)任后，對(duì)有故意或重大過失的行為人有追償?shù)臋?quán)利。應(yīng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。除賠償損失外，侵權(quán)民事責(zé)任的承擔(dān)形式還包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)，應(yīng)承擔(dān)民事法律責(zé)任的機(jī)關(guān)可以責(zé)令重大決策失誤者做出消除危險(xiǎn)、賠禮道歉、消除影響等行為。

可以看到，在刑事責(zé)任和民事責(zé)任法定的追訴時(shí)效限定下，“終身”追責(zé)的重任更多地落在了行政責(zé)任的肩上。但由于行政決策事項(xiàng)長(zhǎng)期被擱置于行政法的視野之外，《行政決策法》尚處于缺失狀態(tài)，在研究重大決策終身責(zé)任追究的行政責(zé)任時(shí)，不得不參考監(jiān)察部文件或《公務(wù)員法》等的相關(guān)規(guī)定，無疑也說明在構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度的過程中應(yīng)當(dāng)要考慮建立系統(tǒng)的行政處分與行政處理制度。

(二)紀(jì)律責(zé)任的承擔(dān)方式

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對(duì)黨員的紀(jì)律處分包括:警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》規(guī)定的監(jiān)督制度包括談話和誡勉、詢問和質(zhì)詢以及罷免或撤換要求及處理等，例如，第三十二條就規(guī)定:“發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在政治思想、履行職責(zé)、工作作風(fēng)、道德品質(zhì)、廉政勤政等方面的苗頭性問題，黨委(黨組)、紀(jì)委和黨委組織部門應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限及時(shí)對(duì)其進(jìn)行誡勉談話?！钡谌藯l規(guī)定:“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)不稱職的委員、常委?！倍泄仓醒腩C布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中則有關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職以及因問責(zé)被免職的相關(guān)規(guī)定，第五十九條規(guī)定:“引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時(shí)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長(zhǎng)的規(guī)定執(zhí)行?！蓖ㄟ^以上規(guī)定形成了嚴(yán)格的紀(jì)律責(zé)任追究方式，但是，紀(jì)律責(zé)任也需要注意黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同配合，不能違背法治精神。

(三)政治責(zé)任的承擔(dān)方式

盡管政治責(zé)任的追究可以實(shí)行“終身制”，但責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、免職等追究辦法主要是針對(duì)在職領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)于退休干部，目前主要只有責(zé)令公開道歉這一辦法可以對(duì)其產(chǎn)生追究效果。因此，在政治責(zé)任的追究上還存在一定的追究方式局限，尚需制度完善。可以借鑒行政法上的申誡罰的處罰方式，如警告、通報(bào)批評(píng)等方式對(duì)其在名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)或精神上的利益造成—定損害以示警誡。同時(shí)，也可以采取將其行為錄入個(gè)人誠(chéng)信檔案和公務(wù)員檔案等方式進(jìn)行追究，誠(chéng)信污點(diǎn)和政治污點(diǎn)將會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度降低而影響其職業(yè)生涯，這是政治處罰的一種可行方式。

五、結(jié)語(yǔ)

重大決策與國(guó)家利益、人民群眾利益息息相關(guān)，規(guī)范決策權(quán)就是要“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”，這不僅需要用公開公正與陽(yáng)光正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦蛉ケＵ弦婪Q策機(jī)制的運(yùn)行，也需要完備系統(tǒng)有效的追責(zé)問責(zé)制度去維護(hù)依法決策機(jī)制的權(quán)威。追責(zé)和懲罰并不是建立重大行政決策終身責(zé)任追究制的最終目的，在終身追責(zé)制的問題上，預(yù)防和教育才是構(gòu)建這一制度的關(guān)鍵。

首先，在出現(xiàn)違法決策和決策嚴(yán)重失誤的情形時(shí)，應(yīng)立即啟動(dòng)問責(zé)、追責(zé)機(jī)制，另一方面，在決策之前和決策過程中，也應(yīng)當(dāng)注重公眾參與制度、專家論證制度、聽證制度、集體討論制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、合法性審查制度等一系列程序性制度的落實(shí)，兼顧決策內(nèi)容與決策程序的合法性。一個(gè)完善的程序性的制度，不僅可以使得科學(xué)、民主、依法決策的行為得以真正落地，同時(shí)，在所有決策環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循、有記錄備案的保障下，這一制度也能起到保護(hù)行政首長(zhǎng)決策積極性的作用，只要行政決策者依法辦事，就不會(huì)因害怕?lián)?zé)而出現(xiàn)畏首畏尾不敢決策或遲延決策的情況。

其次，一般情況下，重大行政決策的決策主體應(yīng)當(dāng)是擁有行政決策權(quán)的機(jī)構(gòu)，我們一般認(rèn)為是縣級(jí)以上人民政府及其工作部門有權(quán)做出重大行政決策。但通常情況下，在我們的政治實(shí)踐中，對(duì)于重大行政決策擁有決定權(quán)的除了政府部門，還有黨委部門，尤其在現(xiàn)實(shí)政治生活中，黨委部門還擁有最終的決策權(quán)力。根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定，對(duì)于違法決策和決策嚴(yán)重失誤造成重大損失、惡劣影響的，不僅要追究行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任，還要追究負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。因此，黨政一把手這樣的關(guān)鍵少數(shù)，必須要樹立法治理念，要清楚地知曉法律、黨紀(jì)和政治生活的紅線底線，知法懂法，在決策時(shí)才不會(huì)違法犯罪。

最后，由于訴訟時(shí)效的限制，在實(shí)踐問責(zé)中，只有行政責(zé)任能真正地被“終身”追究，因此，將行政決策行為盡快納入行政法律法規(guī)中，使決策失誤的責(zé)任追究有法可依應(yīng)當(dāng)成為目前的一個(gè)緊迫任務(wù);同時(shí)，在法律之外的紀(jì)律與政治領(lǐng)域，盡快去協(xié)調(diào)各個(gè)黨內(nèi)規(guī)范與法律的關(guān)系，完善政治責(zé)任承擔(dān)方式，保證紀(jì)律和政治責(zé)任的承責(zé)方式不超越法律的底線，也應(yīng)當(dāng)被納入建立依法決策體制的整體安排中來，以期重大決策終身責(zé)任追究制度早日成為能真正關(guān)得住權(quán)力的“籠子”。

［1］經(jīng)濟(jì)之聲.十八屆四中全會(huì)今日開幕 法治思維賦予中國(guó)經(jīng)濟(jì)新起點(diǎn)［EB/OL］.http://finance.cnr.cn/jjpl/201410/t20141020_516627394.shtml，2014－10－20.

［2］陳建科.重大決策終身責(zé)任追究制度研究［J］.中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2014(6).

［3］喻少如.論決策終身負(fù)責(zé)制的合理構(gòu)造——基于行政法學(xué)視角的觀察與思考［J］.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014(12).

［4］王仰文.行政決策連帶責(zé)任制度的內(nèi)在邏輯與中國(guó)實(shí)踐［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(6).

［5］中央政府門戶網(wǎng)站.監(jiān)察部通報(bào)10起破壞生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究典型案例［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2013－10/24/content_2514501.htm，2015－02－26.

［6］張磊.官員退休等于“平安著陸”的美夢(mèng)該醒了［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014－10/13/c_11127963 13.htm，2015－02－26.