秦德君

（東華大學(xué) 人文學(xué)院，上海201620）

推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)的基本路向

秦德君

（東華大學(xué) 人文學(xué)院，上海201620）

1997年黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大命題，并確立為治國(guó)方略；2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，18年來(lái)中國(guó)法治建設(shè)積累了諸多需要解決的深層次問(wèn)題。全面推進(jìn)依法治國(guó)，將是2020年全面建成小康社會(huì)、本世紀(jì)中葉初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件，沒(méi)有法治，就沒(méi)有現(xiàn)代化，也不可能有真正意義上的民族振興。從法制之治到法治之治、從法律體系到法治體系、從工具理性到價(jià)值理性、從依法治國(guó)到依憲治國(guó)、從依法行政到依法執(zhí)政，是中國(guó)下階段推進(jìn)法治建設(shè)須認(rèn)真解決好的基本問(wèn)題，也是推進(jìn)法治建設(shè)的五條基本路向。

法治之治；法治體系；價(jià)值理性；依憲治國(guó)；依法執(zhí)政

一、從法制之治到法治之治

從法制之治到法治之治，是我國(guó)法治建設(shè)要解決好的第一個(gè)問(wèn)題。人類(lèi)歷史上的法制之治（rule by law），是一種用法管社會(huì)、治百姓的思維、規(guī)則和技術(shù)的管制體系。康德在談到“國(guó)家”時(shí)認(rèn)為，所謂國(guó)家就是一群人聯(lián)合在法律之下，國(guó)家的功用就在于執(zhí)行法律，“維護(hù)法律秩序”。作為傳統(tǒng)政治文明的組成部分，法制的產(chǎn)生是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步，其關(guān)注的焦點(diǎn)是秩序，核心是治民。

法治之治（rule of law）則相對(duì)于公權(quán)力而出現(xiàn)，其焦點(diǎn)是保障公民權(quán)利，制約公權(quán)力，其核心是治權(quán)，如正如哈耶克指出的：“法治所限制的只是政府的強(qiáng)制性活動(dòng)?！保?］（P262）它的產(chǎn)生是個(gè)更大進(jìn)步，是人類(lèi)現(xiàn)代文明的重要表征。盡管學(xué)家們對(duì)法治的具體內(nèi)容與原則詮釋相異趣，①關(guān)于法治，亞里士多德的經(jīng)典性論述是：“法治應(yīng)包括兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律，又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！钡ㄖ蔚膬r(jià)值被充分肯定。從法制之治走向法治之治，是人類(lèi)政治文明的歷史過(guò)程。

在中國(guó)法制基礎(chǔ)早已形成。兩千多年前我國(guó)《禮記·月令》中，就有“是月也，命有司，修法制”的記載。中國(guó)歷史上商鞅、慎到、申不害和韓非為代表的法家所主張的理論和嚴(yán)刑峻法，都屬于法制之治的范疇。從先秦時(shí)代起，中國(guó)的法制基礎(chǔ)就相當(dāng)完備了，中國(guó)缺少的是現(xiàn)代法治的文化基礎(chǔ)。法制是法治的基礎(chǔ)和條件，法制可以成為法治的有利因素，也可以成為法治的負(fù)面因素。由于缺乏根深蒂固的法治精神，由于缺乏對(duì)于法律的價(jià)值信仰，在中國(guó)修憲法易，行憲治難，并常以法治之名，行法制之實(shí)。

“文革”結(jié)束后，鑒于沉痛的歷史教訓(xùn)，我們提出“擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”，1978年12月鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?997年黨的十五大提出“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，提出依法治國(guó)就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。①江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（1997年9月12日）。黨的十五大之后，各級(jí)政府重大決策的公示制度、聽(tīng)證制度、咨詢(xún)制度和評(píng)估制度得到推行，政府行政效率明顯提高，服務(wù)型政府建設(shè)得到推進(jìn)。

黨的十五大把 “依法治國(guó)”確立為治國(guó)方略，開(kāi)啟了國(guó)家治理的法治化進(jìn)程。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)法治中國(guó)”的重大命題，并提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)“三位一體”建設(shè)的構(gòu)想。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出 “全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，邁出了從法制之治到法治之治的更大步伐。

我們今天推行國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，要搞的是作為現(xiàn)代政治文明的法治之治，這當(dāng)中，有兩方面的區(qū)別非常重要。一是我們?nèi)嫱七M(jìn)的社會(huì)主義法治，不僅僅是要解決“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的問(wèn)題，其靈魂是要實(shí)現(xiàn)“法的統(tǒng)治”，即除法律之外任何人不受其他統(tǒng)治的現(xiàn)代法理精神，它是對(duì)“法制之治”的超越。二是我們?nèi)嫱七M(jìn)的社會(huì)主義法治，與歐洲大陸國(guó)家的“法治國(guó)”有重要區(qū)別。作為與專(zhuān)制國(guó)家、警察國(guó)家相對(duì)立的國(guó)家治理方式，“法治國(guó)”出現(xiàn)于19世紀(jì)，是18世紀(jì)末開(kāi)始的憲政運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。“法治國(guó)”的重大缺陷在于強(qiáng)調(diào)形式法治的合理性，簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)“依法辦事的行政”即合理，重視法律的權(quán)威性而不重視法律本身和治理的正義性，其本質(zhì)仍是法制之治。

2020年，我國(guó)將全面建成小康社會(huì)；本世紀(jì)中葉我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。作為法治與民主、憲法與憲治相統(tǒng)一的法治之治，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必要條件。從歷史角度看，人治方式的交易成本有時(shí)低于法治的交易成本，有效性強(qiáng)，但是其長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效是低微的，在現(xiàn)代大型社會(huì)、現(xiàn)代治政環(huán)境中弊端迭顯，非人類(lèi)治政的根本之道。由于我國(guó)根深蒂固的法制積習(xí)和思維傳統(tǒng)，從傳統(tǒng)性的法制之治邁向現(xiàn)代性的法治之治，是國(guó)家治理上的一種革故鼎新，是“法治中國(guó)”建設(shè)面臨的重中之重。

二、從法律體系到法治體系

從法律體系到法治體系，是我國(guó)法治建設(shè)要解決好的第二個(gè)問(wèn)題。馬克思指出：“法律不是壓制自由的措施，正如重力定律不是阻止運(yùn)動(dòng)的措施一樣”，“法典就是人民自由的圣經(jīng)”。［2］（P176）從1949年到1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)前，我國(guó)頒布實(shí)施了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，制定了中央人民政府組織法、工會(huì)法、婚姻法、土地改革法、人民法院暫行組織條例、最高人民檢察署暫行組織條例、懲治反革命條例、妨害國(guó)家貨幣治罪暫行條例、懲治貪污條例、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法以及有關(guān)地方各級(jí)人民政府和司法機(jī)關(guān)的組織、民族區(qū)域自治和公私企業(yè)管理、勞動(dòng)保護(hù)等一系列法律、法令，開(kāi)啟了新中國(guó)法律體系的步伐；1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了大規(guī)模的法律體系建設(shè)。

2011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)在向十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議所作的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中宣布：一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，“我們成功走出了一條中國(guó)特色的立法路子”，“總體上解決了有法可依的問(wèn)題”。①至2011年8月底，我國(guó)已制定憲法和有效法律240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門(mén)已經(jīng)齊全，各個(gè)法律部門(mén)中基本的、主要的法律已制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，由此，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)，記述了中國(guó)法律體系建設(shè)的歷程。

法律體系是全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類(lèi)組合為法律部門(mén)而形成的法律有機(jī)統(tǒng)一體。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為組成部分，由憲法相關(guān)法、民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門(mén)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。法律體系的建成，為法治提供了基礎(chǔ)和條件，解決了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面“有法可依”的問(wèn)題，但法律體系作為法治的一種基礎(chǔ)性條件，并不能等同于法治體系。黨的十八屆四中全會(huì)在已經(jīng)形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基礎(chǔ)上，提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的重大命題，并將其作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。法治體系的建立和完善，才是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和精義所在。

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)新政治文明的重要構(gòu)成，是推進(jìn)法治建設(shè)的總目標(biāo)。法治體系是我國(guó)推行法治運(yùn)行的整體系統(tǒng)。這一體系，至少包含了六個(gè)方面的核心內(nèi)容：一是立法體系，二是執(zhí)法體系，三是司法體系，四是守法體系，五是法律監(jiān)督體系，六是比這些“物型構(gòu)件”更重要、更關(guān)鍵的法律和法治的信仰體系——它是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的 “靈魂構(gòu)件”即推行法治的社會(huì)心理與文化認(rèn)同。這當(dāng)中，加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第二部分：“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”。是完善法律體系的當(dāng)務(wù)之急。此外，第五、第六項(xiàng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)，相對(duì)于其他各項(xiàng)任務(wù)它更充滿(mǎn)挑戰(zhàn)性。法治體系建設(shè)必須建立起充沛的法治文化，讓它風(fēng)行天下、云蒸霞蔚，這是法治建設(shè)的“文化心”，是從法律體系建設(shè)推進(jìn)到法治體系建設(shè)的精神血脈。

三、從工具理性到價(jià)值理性

從工具理性到價(jià)值理性，是我國(guó)法治建設(shè)要解決好的第三個(gè)問(wèn)題。工具理性簡(jiǎn)單地把“法”作為治人之具，由于與信仰無(wú)涉，工具主義不可避免地存在著某種機(jī)會(huì)主義傾向。對(duì)于法存在時(shí)而用之，時(shí)則棄之；時(shí)而嚴(yán)之，時(shí)則弛之的不確定性。作為強(qiáng)制性命令的法律，人類(lèi)“任何國(guó)家的法律都是以威脅為后盾的普遍命令”。［3］（P27）以龐德為代表的美國(guó)社會(huì)法學(xué)派，強(qiáng)調(diào)法律實(shí)用主義，強(qiáng)調(diào)法律作為“社會(huì)控制”之工具，以法律“社會(huì)工程”來(lái)謀求“社會(huì)效果”。本質(zhì)上，法律領(lǐng)域的工具主義是法制理性的濫觴。

法治價(jià)值理性則把法治作為一種信仰，它是對(duì)法治作為一種社會(huì)價(jià)值的皈依，它是基于對(duì)于人性的深切洞察和對(duì)人類(lèi)治理方式的無(wú)奈選擇?！胺ㄖ闻c人治的主要區(qū)別在于專(zhuān)橫的消除以及隨之確保的可預(yù)見(jiàn)性和‘恒常正義'?！保?］（P152）那種稱(chēng)“法律是法律，信仰是信仰”的說(shuō)法，表面上是在區(qū)分“兩種領(lǐng)域”，其實(shí)是對(duì)人類(lèi)最終選擇法律和法治這一文明事實(shí)的無(wú)知或漠視，是根本站不住的。

中國(guó)社會(huì)有著法律工具主義的傳統(tǒng)。中國(guó)自有憲法以來(lái)時(shí)逾百年，但是憲治的步履波折而多蹇。從民國(guó)建立到1949年舊政權(quán)終結(jié)，短短的幾十年里，制憲活動(dòng)頻率之高在世界憲政史上亦為罕見(jiàn)。尤其是北洋政府時(shí)期，制定出臺(tái)了十多部憲法和憲法草案，但都沒(méi)能真正有效地推行憲法之治。更早一些，清光緒三十二年（1906年），當(dāng)時(shí)清政府就正式成立了法律學(xué)堂，而1898年，京師大學(xué)堂成立后即開(kāi)辦分科大學(xué)，法學(xué)是當(dāng)時(shí)分科之一，這是中國(guó)歷史上最早的法學(xué)專(zhuān)業(yè)教育機(jī)構(gòu)，但是都沒(méi)有成為法治之助。近代中國(guó)法治歷程始終飄浮著強(qiáng)健的法治工具理性的迷霧。

“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第五部分：“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”。人類(lèi)法治史表明：法律的真正依據(jù)在于整體的社會(huì)事實(shí)承認(rèn)基本關(guān)鍵規(guī)則（這一規(guī)則把立法權(quán)賦予特定的人或集團(tuán)），法律命題的真實(shí)性不僅在于民眾習(xí)慣地服從命令，更在于社會(huì)的習(xí)俗，這些習(xí)俗表示社會(huì)接受賦予立法權(quán)的一整套規(guī)則。［5］（P31）法作為人的行為的一種秩序（order），雖與正義是兩個(gè)不同的概念，但是憲法和法律僅僅作為“治世之器”是不行的，只有進(jìn)入價(jià)值信仰層面，法治才有可能真正有效地推行。按照當(dāng)代著名法學(xué)家昂格爾的觀點(diǎn)，法治下的法律不僅應(yīng)具有公共性和實(shí)在性，更須具有普遍性和自治性。人類(lèi)前法治社會(huì)就具有公共性和實(shí)在性，只有在法治社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)普遍性和自治性，因?yàn)榉芍圃炝艘粋€(gè)“隔離帶”，個(gè)人不會(huì)感到自己與行政官或法官的關(guān)系是一種人身依附關(guān)系。

在形而下意義上，法律是一種社會(huì)工具，這對(duì)一個(gè)社會(huì)容易做到；在形而上意義上，法律則為一種信仰，這對(duì)一個(gè)社會(huì)不易做到。一個(gè)社會(huì)，可以較快地建立起比較完備的法律體系，但建立完備的法治體系，則是個(gè)充滿(mǎn)挑戰(zhàn)的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程。

如果缺乏法治的價(jià)值理性，法治的推行將是個(gè)極為艱難的過(guò)程。當(dāng)下中國(guó)，法治建設(shè)面臨的重要任務(wù)，不僅僅是解決“有法可依”“違法必究”這些問(wèn)題，而且是要大力解決法治價(jià)值理性嚴(yán)重匱乏甚至從機(jī)構(gòu)到公眾“骨子里”法治意識(shí)淡薄的問(wèn)題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出將每年12月4日定為國(guó)家憲法日，在全社會(huì)普遍開(kāi)展憲法教育，并在公職人員中建立憲法宣誓制度，“凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓”，這對(duì)普及憲法精神和法治價(jià)值，具有重要意義。

從工具理性到價(jià)值理性的推進(jìn)中，最大的問(wèn)題是社會(huì)彌漫著實(shí)用主義的習(xí)俗，習(xí)俗和國(guó)民性的改變是最困難的。法治必須深深根植于法治精神的普及，根植于民眾對(duì)于法律和法治的信仰。正如亞里士多德所言：“積習(xí)所成的‘不成文法'比‘成文法'實(shí)際上還更權(quán)威，所涉及的事情也更為重要?！币罅垞P(yáng)和普及法治理性，提升對(duì)于法治價(jià)值的社會(huì)認(rèn)知，確立對(duì)法律、法治的信仰，才能實(shí)現(xiàn)從工具理性到價(jià)值理性的深刻轉(zhuǎn)型。

四、從依法治國(guó)到依憲治國(guó)

從依法治國(guó)到依憲治國(guó)，是我國(guó)法治建設(shè)要解決好的第四個(gè)問(wèn)題。黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，這是我國(guó)推行“依法治國(guó)”的歷史起點(diǎn)。后在一系列重要文件中都強(qiáng)調(diào)了依法法國(guó)，強(qiáng)調(diào)“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利”。②江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（1997年9月12日）。雖然，依法治國(guó)在邏輯上包含了依憲治國(guó)這一核心，但黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確提出“依憲治國(guó)”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)”，將憲法置于國(guó)家治理至高無(wú)上的地位，這是法治建設(shè)的重大進(jìn)步。

依憲治國(guó)有著三個(gè)方面最重要的要求。一是任何組織都沒(méi)有超越憲法之特權(quán)。無(wú)論是行政主體還是執(zhí)政主體，其一切行為均應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得逾越憲法的界線(xiàn)。各級(jí)黨組織必須按憲辦事、依憲活動(dòng)；各級(jí)政府必須依法行政，“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，不得任意擴(kuò)展公權(quán)力和自由裁量權(quán)；要加快建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定的說(shuō)明》第三部分：“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。社會(huì)各個(gè)方面則必須以憲法為準(zhǔn)繩判別是非，要求包括法治機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一切社會(huì)組織按憲辦事。二是依憲治國(guó)要求治政的穩(wěn)定性，不允許朝三暮四、朝令夕改，以個(gè)人意志和偏好為轉(zhuǎn)移。三是憲法的實(shí)際地位不能只是象征性的 “閑法”，必須真正具有最高法律權(quán)威和法律效力。憲法是公民與國(guó)家的契約，擁有最高法律效力，這為近現(xiàn)代世界各國(guó)所公認(rèn)。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》序言中規(guī)定：“本憲法……是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力?！钡?條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！?/p>

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。②“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”落實(shí)在法律規(guī)范上，其邏輯上須有三個(gè)構(gòu)成部分：（1）假定，指明規(guī)范適用的條件；（2）處理，即行為規(guī)則本身，指明允許怎樣做，應(yīng)當(dāng)或禁止怎樣做；（3）制裁，指明違反規(guī)范的法律后果。當(dāng)今世界，許多國(guó)家都有嚴(yán)格的憲法保障制度。1803年美國(guó)建立違憲審查制度，其后奧地利、西班牙、捷克斯洛伐克等國(guó)相繼設(shè)立保障憲法實(shí)施專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后，先后有50多個(gè)國(guó)家建立起司法審查制度，有20多個(gè)國(guó)家設(shè)立了憲法法院。我們搞的是中國(guó)特色的社會(huì)主義法治，不照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，但借鑒現(xiàn)代法治文明的有益成果，吸納世界各國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，是推行依憲治國(guó)的題中應(yīng)有之義。我國(guó)憲法實(shí)施的保障和監(jiān)督應(yīng)聚焦于：保障憲法具有最高法律效力，確立憲法最高法律地位；制定嚴(yán)格修憲程序以維護(hù)憲法的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性；厘定全國(guó)人大憲法解釋、實(shí)施監(jiān)督和違憲的處理權(quán)限。

在依憲治國(guó)的成功與否問(wèn)題上主要集中于兩方面。一是黨的各級(jí)組織能否按憲辦事，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。二是各級(jí)政府能否按憲行政，真正將憲法作為行政行為之準(zhǔn)則。當(dāng)然，問(wèn)題的提出不等于問(wèn)題的解決，中國(guó)漫長(zhǎng)而堅(jiān)韌的“吏治—人治”傳統(tǒng)，缺乏現(xiàn)代法治精神的文化背景，對(duì)于推行以憲治國(guó)是個(gè)必須認(rèn)真解決好的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

五、從依法行政到依法執(zhí)政

從依法行政到依法執(zhí)政，是我國(guó)法治建設(shè)要解決好的第五個(gè)問(wèn)題。依法行政和依法執(zhí)政都是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題。整個(gè)改革開(kāi)放的歷史階段中，政府依法行政問(wèn)題反復(fù)被提上議事日程。十八屆四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“依法執(zhí)政”這一問(wèn)題，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化不僅要解決好政府依法行政的問(wèn)題，更要解決好執(zhí)政黨如何依法執(zhí)政的問(wèn)題，使國(guó)家法治建設(shè)從依法行政推進(jìn)到更具決定性意義的依法執(zhí)政。

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)，是政黨政治的現(xiàn)代化。亨廷頓在談到國(guó)家現(xiàn)代化時(shí)認(rèn)為：政黨應(yīng)“是一種現(xiàn)代化組織，是城市環(huán)境所造就的新人的產(chǎn)物”。［6］（P401）同時(shí)他指出：“政治現(xiàn)代化涉及權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的分離和政治參與的擴(kuò)大等三方面?！保?］（P87）習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題。”③習(xí)近平在十八屆四中全會(huì)上作的關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明。黨執(zhí)政行為的法治化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治現(xiàn)代化的核心所在，就是要從革命黨的思維和運(yùn)行方式，提升到執(zhí)政黨的思維和運(yùn)行方式，按現(xiàn)代化的治理方式即制度和法治的方式來(lái)行使執(zhí)政權(quán)。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨。④領(lǐng)導(dǎo)黨的一個(gè)基本特征，是它作為完整、系統(tǒng)、獨(dú)立的政治組織，領(lǐng)導(dǎo)包括政府在內(nèi)的一切社會(huì)組織以至于整個(gè)社會(huì)的全部事務(wù)?！皥?zhí)政”主要表明一個(gè)政黨在國(guó)家政治體系中的法定地位和公共責(zé)任，“執(zhí)政”所體現(xiàn)的是一種”法理正義”（rational-legal justice）?！邦I(lǐng)導(dǎo)”則表明一個(gè)政黨的社會(huì)動(dòng)員和組織能力的幅度，所指涉的是政黨所要實(shí)現(xiàn)的各種戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)?！邦I(lǐng)導(dǎo)”是一定社會(huì)性的組織、動(dòng)員、引領(lǐng)，是為確定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而影響群體活動(dòng)的作業(yè)過(guò)程?！邦I(lǐng)導(dǎo)”之績(jī)效，是領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體和主客體所處環(huán)境這三種因素的函數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)所體現(xiàn)的是一種“倫理正義”（ethical justice）。

“執(zhí)政”是高于“領(lǐng)導(dǎo)”的政權(quán)歸屬層面，主要與國(guó)體（人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)）相聯(lián)系；“領(lǐng)導(dǎo)”則是“執(zhí)政”的實(shí)現(xiàn)形式和具體表現(xiàn)，更多地涉及政體 （人民代表大會(huì)制度是黨實(shí)施和實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)形式）。由此，“執(zhí)政”更具法理上的抽象意義，“領(lǐng)導(dǎo)”則具有倫理上的具體意義。整體的“執(zhí)政”，通過(guò)具體的“領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)?！皥?zhí)政”取決于是否合乎“形式正義”（憲法和法律上的正當(dāng)性）。“領(lǐng)導(dǎo)”則涉及民意、社會(huì)意識(shí)形態(tài)和社會(huì)認(rèn)同等，它的實(shí)現(xiàn)率取決于是否合乎“實(shí)質(zhì)正義”（人民體認(rèn)的合法性）。

雖然執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)都以權(quán)力為基礎(chǔ)，但是執(zhí)政屬依憲法法律層面，領(lǐng)導(dǎo)則更屬于治理行為層面。依法執(zhí)政的核心，在于建設(shè)法治化政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和行為方式不得與憲法相抵牾。黨的各級(jí)組織恪守憲法，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，并將包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的整個(gè)黨的建設(shè)納入法治體系建設(shè)。黨作為國(guó)家的執(zhí)政主體和政權(quán)、政府和其他參政黨產(chǎn)生特定關(guān)系。這當(dāng)中，如何處理好黨與“政”的基本關(guān)系，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的治本之要。

一是處理好黨與政權(quán)的關(guān)系。黨作為執(zhí)政主體，領(lǐng)導(dǎo)好政權(quán)但不簡(jiǎn)單代替行使國(guó)家政權(quán)即人民代表大會(huì)的職能。二是處理好黨與政府的關(guān)系，黨不輕易站到行政一線(xiàn)去越俎代庖政府的行政職能。三是處理好黨與政協(xié)的關(guān)系，尊重和發(fā)揮各黨派、①八大民主黨派現(xiàn)有黨員60多萬(wàn)，其中17.6萬(wàn)人擔(dān)任各級(jí)人大代表，3.2萬(wàn)人擔(dān)任縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。各界別參政議政的職責(zé)和功能，最大限度地匯集各方參與國(guó)家政事智慧和創(chuàng)造力。這三個(gè)方面都體現(xiàn)了依憲執(zhí)政的基本要求。

憲法既是國(guó)家治理的根本大法，也是執(zhí)政行為之根本大法，是處理好黨法、黨政、黨群等各種關(guān)系的基本準(zhǔn)則。法治政黨的依法執(zhí)政、法治政府的依法行政，是整個(gè)法治建設(shè)和“法治中國(guó)”建設(shè)的關(guān)鍵，在整個(gè)法治建設(shè)中具有核心地位。在依法行政與依法執(zhí)政關(guān)系上，依法執(zhí)政更具有決定性、根本性，所涉及的事情更為重要，因此它是全面推進(jìn)依法治國(guó)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的治本之要。

［1］（美）弗里德里?！W古斯特·哈耶克．自由秩序原理［M］.鄧正來(lái)，等，譯.上?！萌?lián)書(shū)店，1997.

［2］馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2001.

［3］（英）哈特.法律的概念［M］.張文顯，等，譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996.

［4］（美）埃爾斯特，等編.憲政與民主［M］.潘勒，謝鵬程，譯.上?！萌?lián)書(shū)店，1997.

［5］（美）德沃金.法律帝國(guó)［M］.李常青，譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996.

［6］（美）塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華，譯.上?！萌?lián)書(shū)店，1989.

［責(zé)任編輯李沖鋒］

Promote the Basic Line of Constructing the Rule of Law in China

QIN De-jun
（School of Humanities，DongHua University，Shanghai 201620，China）

The Fifteenth National Congress of the Communist Party put forward a proposition of building the socialist society according to law and established it as the fundamental principle of governing the country.The Fourth Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China approved Major Issues Concerning A Full Advancement of the Rule of Law in October 2014.During the eighteen years'construction of the rule of law，series of tough challenges had emerged along with the great achievement of China.The advancement of the rule of law serves as a necessary condition for building a well-off society in an all-round way in 2020 as well as the target of modernization realized by the middle of the twenty-first century.The rule of law also serves as a basic foundation for the modernization drive and national rejuvenation.We have to deal with a wide range of issues concerning the construction of the rule of law，from the rule by law to the rule of law，from the socialist system of laws to the system of the rule of law，from instrumental rationality to value rationality，from law-based governance of the country to governance of the country on the basis of its constitution，and from law-based exercise of state power to law-based administration of government.

the rule of law；the system of the rule of law；value rationality；governance of the country on the basis of its constitution；law-based exercise of state power

C933

A

1674-0955（2015）05-0115-06

2014-12-06

秦德君 （1962-），男，浙江紹興人，東華大學(xué)特聘教授，政治學(xué)博士，新聞傳播學(xué)博士后。