徐鵬程

新常態(tài)下金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的思路及措施

徐鵬程

中國經(jīng)濟正在步入新常態(tài)，新常態(tài)下中國金融業(yè)既面臨困難和挑戰(zhàn)也充滿發(fā)展機遇，積極適應(yīng)、實施創(chuàng)新是實現(xiàn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動力。當前金融業(yè)綜合經(jīng)營步伐不斷加快，促進了金融機構(gòu)整體實力的提高，但也為金融監(jiān)管體制的創(chuàng)新提出了緊迫課題。

綜合經(jīng)營正在成為我國金融業(yè)發(fā)展的新趨勢

從世界范圍看，金融業(yè)的發(fā)展總體上經(jīng)歷了一個由綜合到分業(yè)、再由分業(yè)到綜合的過程，推動這種變遷的是金融市場的不斷深化和金融業(yè)分工的不斷推進。

（一）我國金融業(yè)開展綜合經(jīng)營的現(xiàn)狀

一般說來，實行分業(yè)制還是混合制必須與金融業(yè)發(fā)展水平、監(jiān)管水平和法律體系完善程度等相適應(yīng)，當上述因素處在較低水平時，應(yīng)當采取分業(yè)經(jīng)營的模式以保證金融體系的安全穩(wěn)?。欢鲜鲆蛩厮捷^高、較成熟時，應(yīng)當采取綜合經(jīng)營的模式，保證金融業(yè)的充分競爭和金融機構(gòu)的運行效率。

當前，按照我國法律的規(guī)定實行的是分業(yè)經(jīng)營模式，但是隨著投融資體制改革的逐步深入和金融市場的不斷完善，分業(yè)經(jīng)營模式已出現(xiàn)了明顯松動，銀行、證券、保險之間的經(jīng)營壁壘正在逐步打破。20世紀90年代初以來，國有專業(yè)銀行紛紛參股證券公司、信托投資公司，從而開始涉足證券、保險、房地產(chǎn)等業(yè)務(wù)，它們有的與證券、基金、保險、信托等金融機構(gòu)共同開發(fā)新的金融產(chǎn)品，有的組建了金融集團，或合資成立了跨領(lǐng)域的經(jīng)營機構(gòu)，有的并購?fù)赓Y機構(gòu)開展綜合經(jīng)營。截至2014年，設(shè)立基金公司的銀行就有9家，投資保險公司的銀行有7家， 有3家銀行投資了信托公司，有3家銀行設(shè)立了消費金融公司，設(shè)立或投資金融租賃公司的有11家，6家銀行具備了境外投資銀行牌照，2家銀行具備境內(nèi)投資銀行牌照，除此之外還有4家資產(chǎn)管理公司控股了銀行、證券、保險等金融機構(gòu)，有3家證券公司持有商業(yè)銀行的股權(quán)，44家證券公司參股或控股了基金公司，66家證券公司參股或控股了期貨公司，有4家保險集團控股了銀行、信托、證券等金融機構(gòu)?？偟膩砜?，混業(yè)經(jīng)營、綜合經(jīng)營的格局已初步呈現(xiàn)。

（二）實行綜合經(jīng)營是世界金融業(yè)發(fā)展的方向

從世界范圍看，多數(shù)國家都經(jīng)歷了自然混業(yè)、嚴格分業(yè)、綜合經(jīng)營的發(fā)展過程。

20世紀30年代以前，各國的非銀行業(yè)都不發(fā)達，銀行在金融體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，在這種情況下各國普遍采取的是綜合經(jīng)營的模式，這種模式帶有“自然混業(yè)”的特征，市場發(fā)育程度還比較低。

20世紀30年代初期，美國經(jīng)濟由于發(fā)展過熱爆發(fā)了經(jīng)濟危機，失業(yè)率激增，銀行紛紛倒閉，證券市場面臨崩潰，在反思原因時混業(yè)經(jīng)營的金融制度被認為是經(jīng)濟危機的“罪魁禍首”，于是1933年美國出臺了《格拉斯一斯蒂格爾法》，開始了分業(yè)經(jīng)營的模式，繼美國之后，世界主要經(jīng)濟體也都紛紛予以效仿。

70年代，西方工業(yè)化國家又紛紛出現(xiàn)了經(jīng)濟滯脹，發(fā)展的速度開始放緩，企業(yè)的信貸需求逐漸減少，一部分企業(yè)喜歡在證券和債券市場上進行融資，致使金融需求進一步多樣化，加上技術(shù)創(chuàng)新、金融全球化趨勢的到來，對金融機構(gòu)的經(jīng)營模式提出了新的變革需求，英國、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家率先采取了綜合經(jīng)營的模式，到20世紀的最后一年美國也頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，廢除了實行60多年的分業(yè)經(jīng)營制度，進入到綜合經(jīng)營的時代。

（三）綜合經(jīng)營是我國金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑

金融業(yè)實行綜合經(jīng)營可以提高金融資源的配置效率，加快金融市場一體化進程，是增強經(jīng)營效益、降低金融風險的有效途徑，也是我國金融業(yè)參與國際競爭的現(xiàn)實需要。

第一，實行綜合經(jīng)營可以使金融業(yè)的整體競爭實力得到提高。加入WTO后我國金融市場和資本市場不斷開放，一大批在資金、技術(shù)、管理上有優(yōu)勢的全能金融機構(gòu)進入我國，它們在業(yè)務(wù)經(jīng)營上實行的是多元化策略，綜合收益水平更高，抵御風險的能力更強，這種由經(jīng)營模式和經(jīng)營范圍不對等造成的競爭差距，無疑給我國金融機構(gòu)帶來了巨大的壓力，要求我們必須順應(yīng)國際金融發(fā)展的潮流，積極開展銀行、證券、保險等業(yè)務(wù)合作，擴展經(jīng)營空間，增強綜合競爭力。

第二，實行綜合經(jīng)營可以增強金融業(yè)的整體盈利能力。在綜合經(jīng)營方面許多金融機構(gòu)已經(jīng)開始了一些有益嘗試，比如有些銀行在大中城市開辦了“金融超市”，整合各種金融服務(wù)，“一站式”向客戶提供涉及不同領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，實踐效果很好，一方面拓寬了銀行的經(jīng)營范圍，另一方面也增加了銀行的收益。目前有條件的銀行都在繼續(xù)開展這類金融創(chuàng)新，逐步成長為有中國特色的全能型銀行。條件相對較差的銀行，也在充分利用自身的分銷渠道和網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢，積極與證券、保險等金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)合作，積極開辦委托代理等業(yè)務(wù)，不斷提高自身的盈利能力。

第三，實行綜合經(jīng)營可以提高金融市場的資源配置效率。以銀行為例，在分業(yè)經(jīng)營的總體格局下，銀行業(yè)務(wù)發(fā)展范圍受限，信貸業(yè)務(wù)占據(jù)著銀行經(jīng)營的重要地位，資產(chǎn)、負債業(yè)務(wù)的單一，除了造成盈利能力不足外，還造成了風險的相對集中。實行綜合經(jīng)營后，銀行的業(yè)務(wù)形式不斷多樣化，業(yè)務(wù)風險被分散，加上綜合經(jīng)營所形成的內(nèi)部補償機制，使銀行抗拒風險的能力得到了加強。

綜合經(jīng)營對金融監(jiān)管提出的新挑戰(zhàn)

改革開放以來中國經(jīng)濟高速發(fā)展，在世界經(jīng)濟體系中所占的比重越來越高，中國金融資本的總規(guī)模也在不斷增長，占國際金融資本的份額也顯著提高，但與此相比我國金融業(yè)監(jiān)管卻改變不大，監(jiān)管模式相對于金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀有些滯后。

1995年以前中國金融市場雖然已趨于活躍，但整體發(fā)展水平較低，一部分金融機構(gòu)利用混業(yè)經(jīng)營之便開展違規(guī)經(jīng)營，造成了金融混亂，在這種情況下我國被迫采取分業(yè)經(jīng)營的體制，對穩(wěn)定當時的金融秩序起到了十分重要的作用。20年來，中國金融業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，金融規(guī)模迅猛擴大，金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務(wù)的領(lǐng)域和深度不斷加強，金融競爭更加激烈。從實踐看，分業(yè)經(jīng)營的法律框架雖然繼續(xù)存在，但綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)已經(jīng)普遍開展，這種新情況、新變化不可避免對現(xiàn)有金融監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。

第一，金融監(jiān)管的理念已不太適應(yīng)金融新常態(tài)的需要。分業(yè)監(jiān)管模式雖然在一定時期內(nèi)符合我國金融的發(fā)展狀況，發(fā)揮了積極作用，但隨著金融業(yè)的快速發(fā)展和創(chuàng)新，原有金融監(jiān)管理念越來越多地暴露出一些問題。比如，以分業(yè)模式應(yīng)對綜合經(jīng)營的現(xiàn)狀，必然會產(chǎn)生監(jiān)管力量不足、效率不高、行業(yè)自律力量薄弱等問題，在原有的監(jiān)管理理念下，有許多監(jiān)管內(nèi)容顯得過多過細，有的檢查雖然很多但效果并不明顯，很難調(diào)動起被監(jiān)管機構(gòu)主動接受監(jiān)管的積極性。

第二，金融監(jiān)管目標與貨幣政策目標容易混淆。在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，人民銀行的主要職責是制定和執(zhí)行貨幣政策，但事實上它仍然承擔著一部分金融監(jiān)管的任務(wù)，而從組織架構(gòu)上說，人民銀行是政府的一個職能機構(gòu)，容易受到各方面的行政干預(yù)，獨立性較差，銀監(jiān)會的成立的目的就是要解決這些問題，但從現(xiàn)實情況看，有些問題并未徹底得到解決，金融監(jiān)管與貨幣政策這兩個不同的目標還在時常發(fā)生著混淆。從地方上看，基層監(jiān)管機構(gòu)的獨立性普遍較差，一方面與地方政府的關(guān)系不好協(xié)調(diào)，另一方面地方財政又對基層監(jiān)管部門施加壓力和影響，導(dǎo)致監(jiān)管目標的進一步錯位。

第三，監(jiān)管機構(gòu)缺乏有效的制衡機制。對監(jiān)管機構(gòu)實施有效制衡是健全金融監(jiān)管的重要措施之一，但目前的情況是，金融監(jiān)管機構(gòu)除了上下級之間的行政監(jiān)督外沒有其他機構(gòu)對它們進行監(jiān)督和制約。同時，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置往往是“倒金字塔”式，難免形成“頭重腳輕”的局面，基層監(jiān)管力量普遍薄弱，難以應(yīng)對上級行安排的監(jiān)管工作。

第四，現(xiàn)行許多金融法規(guī)與國際慣例相悖，無法適應(yīng)金融開放的新形勢。按照我國金融業(yè)對外開放的承諾，外資金融機構(gòu)已充分實現(xiàn)國民待遇，在取消市場準入中的非審慎性限制措施后，外國金融機構(gòu)未來在我國將得到快速發(fā)展，國際金融業(yè)普遍實行了混業(yè)經(jīng)營的制度和法規(guī)，如果我國金融監(jiān)管的法律體系還是以嚴格分業(yè)作為基礎(chǔ)，外資金融機構(gòu)就有可能利用我國法律制度的漏洞開展投機業(yè)務(wù)，不僅使我國金融機構(gòu)面臨不公平競爭，而且將引發(fā)我國金融業(yè)的混亂。

創(chuàng)新金融監(jiān)管模式的思路和具體措施

金融業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型能否成功，不僅取決金融機構(gòu)自身的創(chuàng)新，也與金融監(jiān)管創(chuàng)新息息相關(guān)，在經(jīng)濟新常態(tài)下金融監(jiān)管創(chuàng)新的意義重大，應(yīng)立足于全局和長遠，借鑒發(fā)達國家金融制度變革的經(jīng)驗，結(jié)合中國金融發(fā)展的實際，及時調(diào)整傳統(tǒng)的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策，主動促進金融業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）改進金融監(jiān)管思路，實行綜合性監(jiān)管

綜合經(jīng)營需要綜合性監(jiān)管，具體地說就是把功能性監(jiān)管與機構(gòu)性監(jiān)管、業(yè)務(wù)性監(jiān)管結(jié)合起來，實現(xiàn)監(jiān)管模塊化與系統(tǒng)功能性的統(tǒng)一。

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是以被監(jiān)管金融機構(gòu)的性質(zhì)來劃分的，實行的是機構(gòu)監(jiān)管為主的模式，這種模式適用于嚴格的分業(yè)經(jīng)營，當不同金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)生混合和交叉時，這種模式就顯得不太適應(yīng)，對于那些涉及多個領(lǐng)域的交叉業(yè)務(wù)，目前只能通過不同監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)來完成，既低效又增加了監(jiān)管成本。實現(xiàn)功能性監(jiān)管和機構(gòu)性監(jiān)管的統(tǒng)一，既能考慮到不同種類金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)特點，又能在總的監(jiān)管框架下有效協(xié)調(diào)起金融機構(gòu)綜合性業(yè)務(wù)的開展，在防范金融風險的前提下支持金融創(chuàng)新的開展。

機構(gòu)性監(jiān)管除了與功能性監(jiān)管相統(tǒng)一外，還應(yīng)與業(yè)務(wù)性監(jiān)管相統(tǒng)一，在業(yè)務(wù)經(jīng)營綜合化的條件下這一點也十分重要。在現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，貨幣市場由人民銀行負責市場準入和監(jiān)管，存貸款市場由銀監(jiān)會負責監(jiān)管，股票市場由證監(jiān)會負責監(jiān)管，保險市場由保監(jiān)會負責監(jiān)管，尚未建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管格局，既不利于疏導(dǎo)貨幣市場與資本市場之間的聯(lián)系，也不利于降低金融市場監(jiān)管的協(xié)調(diào)成本和防范風險，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)后，這些問題才能得到解決。

新的統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當以功能性監(jiān)管為主線，以機構(gòu)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管為補充，內(nèi)部設(shè)置上分為不同的功能模塊，包括金融機構(gòu)監(jiān)管、金融市場監(jiān)管、風險管理、消費者權(quán)益保護、綜合支持等，根據(jù)每個模塊的特點賦予其不同的監(jiān)管責任和分工，提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平，進一步降低系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)成本，提高風險防范能力。

（二）完善金融監(jiān)管制度，建立統(tǒng)一監(jiān)管的制度體系

按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，銀行管理規(guī)章的內(nèi)容不得與行政法規(guī)與法律相沖突，行政法規(guī)的內(nèi)容不得與法律相沖突。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律體系主要由《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》以及國務(wù)院制定的關(guān)于金融監(jiān)管的行政法規(guī)、人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章組成，國務(wù)院各部委、人民銀行都有權(quán)制定關(guān)于金融監(jiān)管的規(guī)范性文件，他們?nèi)绻粡谋静块T利益出發(fā)去制定維護本部門利益的規(guī)范性文件，并且相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，那么法律法規(guī)與規(guī)章之間在內(nèi)容上就不可避免地會存在諸多矛盾和抵觸，這種情況已經(jīng)存在，使適用機關(guān)在實踐中感到無所適從。另外，非銀行金融機構(gòu)發(fā)展速度很快，由于法律法規(guī)建設(shè)跟不上，所蘊藏的風險越來越大，如果得不到及時解決，勢必產(chǎn)生嚴重的問題。

要解決上述問題，必須對現(xiàn)有金融法律體系進行一次徹底改造。但是，現(xiàn)有金融法律法規(guī)體系建立的時間比較短，不宜“推倒重來”，可按照“先分散再集中”的辦法有計劃地分步進行完善：

第一，在分業(yè)經(jīng)營格局下繼續(xù)用好現(xiàn)有的法律和政策，同時著手全面清理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的有關(guān)法律、法規(guī)，確定監(jiān)管制度調(diào)整與改革的時間表。

第二，根據(jù)綜合經(jīng)營的實際進程，應(yīng)健全和完善原有法律、法規(guī)，廢除一些不適用、過時的法律制度，盡快修訂現(xiàn)有銀行、證券、保險監(jiān)管法規(guī)的不適宜條款，制定《金融監(jiān)督管理法》等法規(guī)，增強金融法規(guī)的適應(yīng)性、可行性和可操作性，提高金融執(zhí)法的專業(yè)化和效率，為我國金融業(yè)的綜合化發(fā)展和有效金融監(jiān)管創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。

第三，根據(jù)綜合經(jīng)營進程的需要，適時對原有的法律框架作徹底改革，制定并頒布符合綜合經(jīng)營取向的法律、法規(guī)，并預(yù)留政策調(diào)整空間，逐步形成與綜合經(jīng)營推進程度相適應(yīng)的較為完善、完整、科學(xué)的金融法律框架和監(jiān)管制度體系。

（三）改進金融監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管的組織體系

在監(jiān)管制度、監(jiān)管法律逐步完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快建立一個適應(yīng)綜合經(jīng)營要求的金融監(jiān)管體系，組建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機構(gòu)。具體來說就是合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，成立隸屬于國務(wù)院的中國金融監(jiān)管委員會，全面負責金融業(yè)的監(jiān)管工作，逐步形成具有中國特色又與國際接軌的金融監(jiān)管體制。

中國發(fā)展觀察：除了制度本身不夠完善，還有哪些因素在影響中國科學(xué)家或中國科研成果在世界上的表現(xiàn)？

魯白：我想談?wù)勚袊幕瘜χ袊茖W(xué)界的影響?？蒲畜w制能慢慢改變，但文化很難，這是根深蒂固的。中國文化的七個特點，會嚴重阻礙中國科學(xué)的發(fā)展。

第一點，妒忌。這是一種“我不行，我也要拉你下來”的心態(tài)，著實影響了對有些科學(xué)家的評價。

第二點，人緣。在國內(nèi)，有些人獲得科學(xué)界的榮譽，不是因為科學(xué)做得好，而是因為不得罪人，靠人緣而不是憑本事。

第三點，人情。比如評審?fù)镀蓖督o誰，不是根據(jù)科學(xué)標準，而是因為人情，如果不顧人情，便會遭到報復(fù)。

第四點，求全。不包容缺點，不允許失敗。這樣的文化對科技創(chuàng)新是不利的。

第五點，反標新立異。而科學(xué)恰恰需要標新立異。

第六點，團隊精神。有些人“事不關(guān)己，高高掛起”，做科研不是出于興趣，而是為了科研成果帶來的利益，因此很多人是個人主義者，不具備團隊精神，影響項目協(xié)作。

最后，也是最重要的一點，學(xué)術(shù)道德問題。這個問題是一個越來越值得重視的問題。如果我們不健全學(xué)術(shù)道德，就進不了國際學(xué)術(shù)大家庭。

學(xué)術(shù)道德不端中最基本的有三條，一是造假，二是篡改，三是剽竊?，F(xiàn)在中國的剽竊現(xiàn)象很嚴重，甚至很多知名大學(xué)的資深教授，都不認為剽竊別人的創(chuàng)意是件大不了的事，對學(xué)術(shù)道德觀念模糊，對知識產(chǎn)權(quán)的意識十分淡漠。比如A和B兩個科學(xué)家聊天，A聽B說在做某個課題，有某個想法，但A聽后，并不告知B自己也在做此類課題，而是進一步套他的話，了解相關(guān)信息，并抓緊實施B的想法，趕在B之前發(fā)表科研成果，這樣的事在中國并不鮮見。這種做法嚴重破壞了科學(xué)界學(xué)術(shù)交流的氣氛。

在任何國家，同行間的科技競爭都是不可避免的。但競爭要遵守一定的道德規(guī)范。剽竊這樣的事情如果發(fā)生在美國，剽竊者不但會被嚴重懲罰，也會在同行中聲名狼藉。中國對此還沒有很嚴格的懲罰措施。

我在NIH（美國國立衛(wèi)生研究院）工作的十幾年間，每年都要上科學(xué)道德課程。這是機構(gòu)的要求，他們用制度來保證科學(xué)家的道德底線。