丁元竹

出租汽車行業(yè)的根本問題和改革路徑

丁元竹

最近，交通運輸部就出租汽車改革和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車建設(shè)兩個文件，即《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（簡稱《指導(dǎo)意見》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（簡稱《管理辦法》），分別向全社會征求意見，為期一個月。這種做法反映了在這個涉及居民公共利益的小行業(yè)問題上，交通部的謹慎和認真的態(tài)度，可圈可點?？茖W(xué)決策、民主決策是政府實現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵。

目前，我國有134萬臺出租車和260萬左右出租車司機。2015年以來，因互聯(lián)網(wǎng)“專車”大量投運，一些地方出現(xiàn)了出租車罷運事件，引起媒體和社會各界的高度關(guān)注。2015年8月10日，武漢市等地部分出租汽車通過罷運、集體“散步”等方式，向當(dāng)?shù)卣┘訅毫?，要求政府干預(yù)互聯(lián)網(wǎng)“專車”。從媒體輿情看，大部分網(wǎng)民并不同情和支持武漢出租汽車駕駛員的行動。出租汽車行業(yè)的改革創(chuàng)新已經(jīng)刻不容緩。為此，利用暑期，我們對幾個城市的居民出行情況進行了實地研究，對出租汽車形成了一些新認識。

當(dāng)前出租汽車的根本問題

當(dāng)前中國出租汽車的根本問題是出租汽車駕駛員的收入持續(xù)下降導(dǎo)致其在社會中的相對地位越來越低，以及由此引發(fā)了各地不斷出現(xiàn)的出租汽車罷運事件、駕駛員的抱怨和不滿情緒。

造成這種狀況的根本原因在于現(xiàn)行出租汽車管理體制與經(jīng)營體制不能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)居民日益增長和豐富多彩的出行需求?，F(xiàn)行管理體制與經(jīng)營體制主要包括出租汽車政策制定體制機制、出租汽車經(jīng)營權(quán)體制、總量控制模式、定價機制、駕駛員的身份等；城鎮(zhèn)居民日益增長和豐富多彩的出行需求通過各地快速發(fā)展打車軟件平臺，互聯(lián)網(wǎng)“專車”、黑車、三輪車、摩托車等交通工具在各地的廣泛使用表現(xiàn)出來。換一個角度看，打車軟件平臺、互聯(lián)網(wǎng)“專車”、黑車、三輪車、摩托車的出現(xiàn)和發(fā)展只是因為它們能夠滿足出租汽車難以滿足的城鎮(zhèn)居民日益增長和豐富多彩的出行需求。

從2015年夏季對幾個城市出租汽車駕駛員的訪談中感覺到，出租汽車經(jīng)營權(quán)的地位在出租汽車行業(yè)正在逐步下降，主要表現(xiàn)為，一是各地出租汽車經(jīng)營權(quán)的價格在下降，感覺不出以往的強勁勢頭，至少是穩(wěn)中有降。二是駕駛員對于經(jīng)營權(quán)的興趣在降低，許多駕駛員表示，自己不會購買經(jīng)營權(quán)，因為它將來的不確定性太大，怕買了以后虧本。三是一些地區(qū)的出租車經(jīng)營權(quán)的價格實際上在下降，如山東省某市，從過去的60萬元，下降到目前的50萬至45萬元。四是一些出租汽車駕駛員已經(jīng)離開出租汽車行業(yè)，在悄悄地進行新的職業(yè)選擇。正如在前面已經(jīng)分析過的，眼下對于這個行業(yè)沖擊的因素并不僅僅是各種打車軟件。在貴州某城市，交通擁堵導(dǎo)致出租汽車開不起來，也是一些出租汽車駕駛員萌生去意的原因之一?？梢哉f，傳統(tǒng)意義上的出租汽車行業(yè)正面臨著全面的發(fā)展危機。

各地出現(xiàn)的打車軟件以及由此支撐的“專車”被廣大市民使用，還有其他交通工具，諸如黑車、三輪車、摩托車，它們能夠得以生存和發(fā)展，是公共選擇的結(jié)果。而且，公共選擇因為各地的情況不同而又有所不同。貴州遵義是因為堵車，打車軟件不能保證約租“專車”按時到達而逐步被淘汰。各地圍繞出租汽車以外的交通工具和出行方式的公共討論，諸如，武漢市民一邊倒支持互聯(lián)網(wǎng)“專車”和譴責(zé)該市出租汽車在8月10日的停運行為，以及貴州一些城市在公共輿論上研討“拼車”的合理性與非法性，等等，表明在社會輿論上，出租汽車開始失去其輿論優(yōu)勢和社會同情。

出租汽車管理體制的癥結(jié)

在分析各地出租汽車和其它各種出行工具的過程中，要區(qū)分哪些消費是人為誘導(dǎo)的，與人們的真正欲望和需要無關(guān)，這是判斷經(jīng)濟和社會健康的基本標(biāo)準之一。從傳統(tǒng)意義上人的需求來說，衣、食、住、行是最基本的。衣、食、住在各個國家和民族表現(xiàn)出巨大的文化差異和地域差異，這已經(jīng)不言而喻?！靶小弊鳛槿说幕拘枨笾?，應(yīng)該具有什么樣的特點，尤其是作為日常生活的出行，需要從當(dāng)?shù)厝嗣竦纳瞽h(huán)境和歷史去理解，不能一概而論，尤其是像在中國這樣一個地域廣闊、人口眾多、地貌復(fù)雜的國家。

事實上，中央領(lǐng)導(dǎo)同志2015年初對出租汽車行業(yè)存在的問題作出批示至今已經(jīng)有9個月，交通運輸部門一直在馬不停蹄地征求各界對《關(guān)于進一步深化改革促進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件的意見。各界意見不一，難以統(tǒng)一認識，根本原因除了出租汽車行業(yè)的復(fù)雜性外，還在于這9個月期間，形勢正在發(fā)生一系列的新變化，表現(xiàn)在，一是打車軟件在一些城市得到居民的歡迎和支持，社會輿論朝著有利于互聯(lián)網(wǎng)“專車”的方向發(fā)展，原有的社會氛圍正在發(fā)生變化。二是原來堅如磐石的出租車行業(yè)也因為互聯(lián)網(wǎng)的沖擊在發(fā)生松動。在這樣的背景下，交通運輸部門又在思考與出租汽車關(guān)聯(lián)的互聯(lián)網(wǎng)“專車”規(guī)范化管理問題。一個問題分成兩個方面進行管理，就需要頂層設(shè)計，全盤統(tǒng)籌，增加了決策的難度。加上，中西部地區(qū)和中小城市出租汽車遭受的沖擊根本不是來自互聯(lián)網(wǎng)“專車”，而是來自城市的交通擁堵、黑車、三輪車和黑摩托車，就更加增強了問題解決的復(fù)雜性。

交通部門對于出租汽車治理的單一目標(biāo)如何與地方政府的多元目標(biāo)統(tǒng)一起來，是實現(xiàn)交通部門出租汽車發(fā)展改革目標(biāo)的關(guān)鍵。交通部門通過國務(wù)院或者國務(wù)院辦公廳頒布出租汽車改革辦法，把政策的實施主體定位在地方政府，而不是地方的交通運輸管理部門。按照現(xiàn)行體制，這種方式有力于引起地方政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，但是地方政府考慮問題與中央政府一個專業(yè)部門考慮問題往往不是一致的。地方政府除了考慮中央單一部門的目標(biāo)外，更要考慮地方的綜合發(fā)展目標(biāo)。以我們在某市調(diào)研為例，該市三輪車擴展迅速，超出了該市出租車的30倍，面對出租汽車駕駛員的問責(zé)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)：他們（指三輪車駕駛員）也要吃飯嘛！在這個意義上，把出租汽車的管理權(quán)限交給地方政府可能更切合實際。在各地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對于黑車、三輪車、黑摩托車打擊力度不夠，不僅僅是一個政策執(zhí)行力度不夠的問題，還涉及到各個部門之間的職責(zé)掣肘，地方主官不可能不顧及這些綜合因素。在執(zhí)行類似由國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的部門文件過程中，已經(jīng)有黑車、三輪車和黑摩托車的城市必然也要考慮這些黑車、三輪車和黑摩托車的駕駛員們的生計、家庭，乃至所轄區(qū)域的社會穩(wěn)定問題。在協(xié)調(diào)多元目標(biāo)的過程中，中央單一部門的政策效果在地方政府的綜合考慮中往往被稀釋，很難達到其預(yù)期的目標(biāo)和效果。

所謂“中梗阻”也好，“政令不出中南?！币埠?，其中隱含了大量的體制機制因素。要在中央層面上建立部門之間的綜合決策機制，形成各個利益相關(guān)部門積極參與、討論、糾偏、證偽的決策過程。

這里提出一個“城市交通模式”概念，以修正“城市公共交通體系”和“城市綜合運輸體系”這兩個概念?！俺鞘薪煌Ｊ健辈皇且粋€理想狀態(tài)下的交通模式，而是各個地區(qū)在既定的歷史條件下形成的、目前正在運行的交通運輸模式。例如，某直轄市的公共交通+軌道交通+69000輛出租汽車+黑車（據(jù)說10萬輛）+互聯(lián)網(wǎng)“專車”（據(jù)說30萬輛）；山東某地級市的公共交通+1300多輛出租汽車+黑車+三輪車（據(jù)說有3萬輛）；貴州某市的公共交通+出租汽車（8000多輛）+黑車+黑摩托車；貴州另一城市的公共交通+出租汽車（3000多輛）+黑車+黑摩托車，凡此種種，構(gòu)成了這些城市現(xiàn)實中的客運服務(wù)體系。這些服務(wù)體系的形成與其歷史、文化、地域、地理、地貌等因素渾然一體。政策制定不能不考量這些因素。

出租汽車體制改革和創(chuàng)新必須尊重歷史現(xiàn)實。歷史從哪里開始，邏輯也就應(yīng)當(dāng)從哪里開始?；谶@樣的歷史和現(xiàn)實，如何改革創(chuàng)新，確實需要智慧?，F(xiàn)在看來，出租汽車的發(fā)展走到這一步，從單一問題出發(fā)已經(jīng)很難推進了，必須具有頂層設(shè)計和綜合思維，才能步出困境。

新形勢下解決出租汽車問題的基本思路

互聯(lián)網(wǎng)+出租車是大勢所趨，出租車司機和管理部門要主動適應(yīng)這一變革。互聯(lián)網(wǎng)“專車”的核心是把乘客與司機通過互聯(lián)網(wǎng)打車平臺直接聯(lián)結(jié)，提高了出租車、專車的配置和運行效率，減少了車輛空駛和乘客等候，在信息技術(shù)的支撐下，實現(xiàn)了出行要求與供給的直接對接。這種變革順應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)時代的要求，得到社會的歡迎和認可，勢成必然，難以改變。

人們的住房需求也發(fā)生了變化。家庭對住房面積提出了更高的要求。公共住房項目的范圍擴大到修建大面積戶型滿足中等收入群體的需要。購買HDB住房的收入上限作了調(diào)整和提高，以擴大受惠人群覆蓋面，使9/10的新加坡人都能夠享受公共住房福利。1994年收入上限提高到了每月8000新元。而且，購買公共住房者若要改善居住條件，可以轉(zhuǎn)售現(xiàn)有住房，換購面積更大的住房。

第三是為購房者提供住房貸款。HDB還以優(yōu)惠利率向購房者提供住房貸款。購房者在第一次購買住房時，可以從HDB獲得低息按揭貸款。HDB提供的住房貸款最長可在25年內(nèi)還清。與私人銀行不同，HDB不會依據(jù)償債期限的長短調(diào)高貸款利息。貸款人的信用級別無須審查，每個購房者的住房補助貸款的具體金額也不受限制，只要他滿足HDB購房條件即可。根據(jù)1968年中央公積金法案修正案，按揭貸款需預(yù)付的20%房款可在CPF中提取，每月的按揭可從每月繳費中直接扣除。這種寬松的按揭貸款條件，幫助大多數(shù)新加坡人獲得了住房，對公用住房項目的成功實施產(chǎn)生了積極的影響。

第四是建設(shè)具有活力的社區(qū)。HDB的住房政策非常重視各個社會階層的融合。新加坡是一個多民族的社會，在這樣一個土地稀少的國家，密集的高層建筑是必然的現(xiàn)象，因而創(chuàng)立一個和諧相處的有利環(huán)境成為一種迫切需要。綜合規(guī)劃通過提供充足的社區(qū)設(shè)施和娛樂設(shè)施促進社會的融合，而住房計劃也不提倡將HDB居住區(qū)建成封閉式的社區(qū)。這兩個計劃協(xié)同運作已經(jīng)確立了不少極具活力的城鎮(zhèn)和社區(qū)，居民對其居住地產(chǎn)生了強烈的歸屬感。在住房發(fā)展局的居住區(qū)內(nèi)混合不同戶型，既設(shè)出租房又設(shè)商品房，這樣每個小區(qū)都匯集了不同民族、不同社會階層的居民。同時，政府采取現(xiàn)金補助和優(yōu)先分房的激勵機制，鼓勵復(fù)合家庭和已婚子女申請臨近父母的住所以方便相互照應(yīng)。

第五是滿足不斷提高的住房需求。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，新加坡人對于住房的需求和偏好也在變化。新的戶型、更加多樣化的設(shè)計成為了應(yīng)對人口老齡化、單身人口劇增和生活方式轉(zhuǎn)變等社會變遷的必由途徑。因此，公共住房規(guī)劃和政策不能一成不變。對公用住房建設(shè)項目必須加以規(guī)范，以適應(yīng)社會需求的變化和長期穩(wěn)定發(fā)展的需要。