王春福

（浙江省越秀外國語學(xué)院 思想政治理論教學(xué)部，浙江 紹興 312000）

政策運(yùn)行過程的“中梗阻”，是指公共政策的運(yùn)行遭遇阻力而導(dǎo)致過程的全部停滯或部分中斷。政策的傳導(dǎo)機(jī)制因此無法發(fā)揮作用或作用發(fā)揮得不理想，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效能。“中梗阻”現(xiàn)象多發(fā)于政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，是導(dǎo)致政策失敗的主要因素。采取有力措施治理和消除政策運(yùn)行過程的“中梗阻”，對于發(fā)揮政策作用、提升政策效能，具有重要的實(shí)踐意義。

一、探討政策執(zhí)行失敗的西方學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

在政策科學(xué)誕生之初，學(xué)者們普遍以為，只要制定出科學(xué)、合理、理想的政策，政策就會自然發(fā)揮出效能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，當(dāng)時的政策科學(xué)學(xué)者們都把研究的重點(diǎn)放在政策制定方面，提出了諸多政策制定模型。但實(shí)踐的結(jié)果并非預(yù)判的那樣。即便是非常理想的政策，也會出現(xiàn)失誤、失敗的情況。而問題多發(fā)生在執(zhí)行的環(huán)節(jié)?；诖苏J(rèn)識，政策科學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政策執(zhí)行方面。學(xué)者們圍繞政策執(zhí)行探討政策失敗的原因。由于研究的視角不同，便形成諸多的政策執(zhí)行理論。

J.普雷斯曼和A.威爾達(dá)夫斯基首先用共同行動的復(fù)雜性解釋政策執(zhí)行不利的緣由，認(rèn)為政策執(zhí)行往往涉及眾多參與者，不同的參與者可能持有不同的觀點(diǎn)和價值取向。其觀點(diǎn)和價值標(biāo)準(zhǔn)的多樣性同利益關(guān)系的沖突，使政策執(zhí)行伊始就面臨重重困難。政策執(zhí)行的參與者越多，所涉及的決策點(diǎn)就越多。而多點(diǎn)決策會降低政策執(zhí)行的成功率。最終，他們把政策執(zhí)行的拖延乃至失敗，歸因?yàn)閳?zhí)行者偏好的方向、強(qiáng)度與可利用資源的狀況。

R.埃爾墨爾從組織的視角探討政策執(zhí)行的問題，進(jìn)而構(gòu)建體制管理、官僚過程、組織發(fā)展和沖突協(xié)商等政策執(zhí)行的組織模型，并以此為出發(fā)點(diǎn)分析政策執(zhí)行的失敗原因。通過解析體制管理模型，他認(rèn)為，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗，主要的問題是目標(biāo)和任務(wù)不明確、不具體；沒有完善的任務(wù)分配計劃及其判定標(biāo)準(zhǔn)；沒有評價下屬單位業(yè)績的客觀手段；缺少管控下屬單位的有效責(zé)任制度和社會制裁措施。通過解析官僚過程模型，他認(rèn)為，新的政策不能取得實(shí)際的執(zhí)行效果，是因?yàn)闆Q策者的意圖不能切實(shí)影響執(zhí)行者。執(zhí)行者的裁量權(quán)處于失控狀態(tài)和產(chǎn)生慣例化過程，不符合新的政策目標(biāo)。通過解析組織發(fā)展模型，他把執(zhí)行者之間缺乏合意和工作熱情看作是導(dǎo)致政策失敗的主因。通過解析沖突協(xié)商模型，他強(qiáng)調(diào)，組織中的個人之間和不同層級的政府機(jī)關(guān)之間缺少協(xié)商，是導(dǎo)致政策不能有效執(zhí)行的根本原因。

R.里普利和G.富蘭克林從官僚制與政策執(zhí)行的關(guān)系的角度，歸納影響政策執(zhí)行的主要因素：一是受到不同價值觀和多樣利益的左右，政策執(zhí)行的參與者越多，執(zhí)行過程就越復(fù)雜；二是參與者相互沖突的目標(biāo)，易使政策執(zhí)行陷入混亂；三是政策過多或過于復(fù)雜，致使政策間的協(xié)調(diào)和執(zhí)行也變得復(fù)雜；四是高層級的政府不能完全控制其他層級的政府，政府間缺少協(xié)商和妥協(xié)；五是許多不可控的外在因素，有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。

R.蒙特喬伊和L.奧圖爾將組織內(nèi)僵化的傳統(tǒng)慣例，看作是新政策執(zhí)行失敗的關(guān)鍵。他們認(rèn)為，改變組織內(nèi)僵化的傳統(tǒng)慣例，需要具備充分的資源，包括預(yù)算、人力、專業(yè)知識、時間、權(quán)威等。而這些資源往往是由組織外部，如立法機(jī)關(guān)提供的。法規(guī)的具體性和新資源的提供決定組織內(nèi)政策執(zhí)行的類型。抽象的法規(guī)給組織管理者以更多的裁量權(quán)，提供新資源可能使組織擺脫傳統(tǒng)慣例。法規(guī)或政策的具體與否同新資源的提供與否這兩個量項(xiàng)所產(chǎn)生的不同組合，形成組織內(nèi)執(zhí)行的A、B、C、D四種類型。A類型的特點(diǎn)是法規(guī)抽象、有新資源提供，組織擁有很高的裁量權(quán)，政策執(zhí)行朝著組織管理者的價值觀規(guī)定的方向運(yùn)行。B類型的特點(diǎn)是法規(guī)具體、有新資源提供，組織變動受到外部法規(guī)的影響，并為適應(yīng)這種變化而制造新的慣例。C類型的特點(diǎn)是法規(guī)抽象、沒有新資源提供，難以產(chǎn)生自發(fā)性組織變動，組織很可能被傳統(tǒng)慣例所支配，需要外部機(jī)關(guān)的制裁措施或提高法規(guī)的具體性來保證政策的有效執(zhí)行。D類型的特點(diǎn)是法規(guī)具體、沒有新資源提供，政策執(zhí)行者難以忍受具體法規(guī)的要求，新政策的執(zhí)行無法得到有效保障。

D.卡利斯塔運(yùn)用交易費(fèi)用理論研究政策執(zhí)行的問題。他把執(zhí)行組織的特征看作是政策目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果之間的主要影響因素。影響交易費(fèi)用的兩個主要變量是交換資源價值評價的難度和交易當(dāng)事者之間的信賴程度。根據(jù)兩者的不同組合，可以把組織分為三種類型——市場型、官僚型、家族型。市場型的特點(diǎn)是評價難度低、信賴程度也低，管理的手段主要是交易費(fèi)用；官僚型的特點(diǎn)是評價難度高、信賴程度低，管理手段主要是制度規(guī)則；家族型的特點(diǎn)是評價難度高、信賴程度也高，管理的手段主要是傳統(tǒng)或理念。不能運(yùn)用恰當(dāng)?shù)氖侄喂芾聿煌愋偷慕M織，是導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的主要原因。

R.埃爾墨爾提出向后執(zhí)行分析理論。其特點(diǎn)是以基層行政組織為出發(fā)點(diǎn)，重在基層執(zhí)行者的行為。他認(rèn)為，政策執(zhí)行的成敗與否，取決于執(zhí)行者能否忠實(shí)地履行自己的職責(zé)，以及履行的程度。

E.巴爾達(dá)茨則提出政策執(zhí)行的游戲理論。他認(rèn)為，資源轉(zhuǎn)移、目標(biāo)歪曲、兩難選擇、分散能源等，都是阻礙政策成功執(zhí)行的“游戲”。具體表現(xiàn)為，根據(jù)執(zhí)行機(jī)關(guān)管理者的不同觀點(diǎn)所形成的不同的政策執(zhí)行活動，有可能歪曲政策目標(biāo)。在政策執(zhí)行的過程中，由于執(zhí)行者極力推卸責(zé)任，很難調(diào)整處于競爭關(guān)系的各個機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任。為了防止自身利益受損，有些機(jī)構(gòu)事先備好撤出執(zhí)行過程的方案。而協(xié)商是減少執(zhí)行過程中各種不確定性、防止政策執(zhí)行拖延的最普遍的方法，但協(xié)商容易帶來低效率。動用權(quán)力強(qiáng)迫執(zhí)行者服從，會出現(xiàn)作表面文章的象征性執(zhí)行。對于實(shí)施改革政策的管理機(jī)構(gòu)，贊成權(quán)力集中或反對權(quán)力集中的觀點(diǎn)相互對立，會阻礙政策的有效執(zhí)行。其中，反對改革的人所采取的行動，通常是在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中安排與自己立場相同的人，并且私自作出保持現(xiàn)狀的例外規(guī)定，放寬違反規(guī)定的評價標(biāo)準(zhǔn)，弱化違規(guī)的處罰力度等。如果反對新政策的勢力過大，控制體制有可能崩潰。

M.喬伊等人以政策執(zhí)行中不同層級政府間的關(guān)系為對象，以政策執(zhí)行的變量帶來的復(fù)雜因果關(guān)系、政策在不同層級政府間轉(zhuǎn)移的動態(tài)、政策執(zhí)行結(jié)果的多樣等政策執(zhí)行的本質(zhì)特征為出發(fā)點(diǎn)，把政府組織劃分為最高層級的政府組織、中間層級的政府組織、基礎(chǔ)層級的政府組織。他們強(qiáng)調(diào)，中間層級的政府組織需要應(yīng)對來自上下兩個方面的壓力，因而突出強(qiáng)調(diào)不同層級政府間的協(xié)作。在政策執(zhí)行的過程中，中間層級的政府組織并不是完全忠實(shí)地執(zhí)行最高層級政府的政策。他們有可能自主選擇政策的執(zhí)行。因?yàn)?，同時存在著影響政策執(zhí)行的外部因素和內(nèi)部因素。來自政策執(zhí)行主體的外部因素，一是最高層級政府政策的誘因，二是低層級政府行為的誘因。來自政策執(zhí)行主體的內(nèi)部因素，一是政府自身的傾向，二是政府執(zhí)行決定的能力。不同因素的作用會產(chǎn)生不同的結(jié)果，如反抗、延遲、戰(zhàn)略性延期、依從等。當(dāng)然，影響政策執(zhí)行的這些因素并不是固定的。通過相互適應(yīng)的政策學(xué)習(xí)，執(zhí)行過程將得到重新修正并取得更好的結(jié)果。政策執(zhí)行不僅涉及不同層級的政府組織關(guān)系，還涉及利益集團(tuán)、非政府領(lǐng)域的參與者、基層執(zhí)行者等。尤其不可小視基層的執(zhí)行機(jī)關(guān)和公務(wù)員的作用[1]。

綜上所述，西方政策科學(xué)學(xué)者研究政策執(zhí)行的拖延及失敗的問題，多從制度、行為和資源的方面尋找原因。從制度方面尋找原因，更多地強(qiáng)調(diào)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和不同組織之間的關(guān)系，而把不同層級組織之間的縱向控制看作是影響政策執(zhí)行的主因。從行為角度尋找原因，更多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)行者的價值偏好、能力和執(zhí)行方式，而把執(zhí)行者的價值偏好作為影響政策執(zhí)行的最重要因素。從資源角度尋找原因，更多地強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行所需資源的提供。

二、政策運(yùn)行過程的“中梗阻”

借鑒西方學(xué)者提出的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，分析我國政策運(yùn)行過程的“中梗阻”問題，可以看到，政策執(zhí)行不到位已經(jīng)影響政策效能的發(fā)揮。有關(guān)這方面的問題，同政策制定主體、政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體，以及政策環(huán)境之間的關(guān)系密切聯(lián)系，更同中央高層政策主體與部委政策主體、地方政策主體、基層政策主體的關(guān)系十分密切地聯(lián)系。就全局而言，政策運(yùn)行過程的“中梗阻”問題特別同部委政策主體、地方政策主體、基層政策主體的行為選擇相關(guān)。

從政策執(zhí)行的具體過程看，部委政策主體最直接地承接中央高層政策主體制定的政策，是整個政策執(zhí)行過程的首要環(huán)節(jié)。根據(jù)職責(zé)，部委政策主體的政策執(zhí)行行為把中央高層政策主體制定的政策具體化為本部門的配套政策、執(zhí)行方案、實(shí)施細(xì)則，并且付諸實(shí)施。地方政策主體堅持上述政策的原則立場和基本精神，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況貫徹落實(shí)中央高層政策和部委政策，創(chuàng)造性地執(zhí)行上級政策?；鶎诱咧黧w直接面對政策目標(biāo)群體，是政策執(zhí)行過程的最后環(huán)節(jié)。對于部委、地方和基層的政策執(zhí)行主體來說，其中的哪一個環(huán)節(jié)發(fā)生問題，都可能形成政策運(yùn)行過程的“中梗阻”，甚至導(dǎo)致整個政策執(zhí)行的拖延乃至失敗。不過，相較執(zhí)行中央高層政策主體制定的政策，部委政策主體的行為選擇及其作用格外突出。

面對影響政策有效執(zhí)行的諸多因素，需要格外注意的：一是組織的控制能力和控制強(qiáng)度，二是價值偏好的重合程度。所謂組織的控制能力和控制強(qiáng)度，主要指中央高層政策主體控制部委政策主體、地方政策主體，直至基層政策主體的能力和強(qiáng)度。它事關(guān)政策的指揮鏈條是否通達(dá)、順暢。所謂價值偏好的重合程度，是指政策執(zhí)行者的價值偏好同所要執(zhí)行的政策的價值偏好是否一致及其一致的程度。排除其他因素，一般說來，組織控制的能力和強(qiáng)度越高，政策執(zhí)行的效率就越高；價值偏好的重合程度越高，政策執(zhí)行的效率也就越高。根據(jù)兩個變量及程度高低的不同組合，可以得出四種典型的執(zhí)行行為：一是組織的控制能力和控制強(qiáng)度、價值偏好的重合程度兩者均高，所產(chǎn)生的執(zhí)行行為稱為“順應(yīng)性執(zhí)行”；二是組織的控制能力和控制強(qiáng)度高，而價值偏好的重合程度低，會導(dǎo)致執(zhí)行的形式主義行為，稱為“虛假性執(zhí)行”；三是組織的控制能力和控制強(qiáng)度低，而價值偏好的重合程度高，與此相關(guān)的執(zhí)行行為稱為“自愿性執(zhí)行”；四是組織的控制能力和控制強(qiáng)度、價值偏好的重合程度兩者均低，所導(dǎo)致的執(zhí)行行為稱為“抗拒性執(zhí)行”。在通常的情況下，順應(yīng)性執(zhí)行和自愿性執(zhí)行帶來政策執(zhí)行的高效率，而虛假性執(zhí)行帶來政策執(zhí)行的拖延或扭曲，抗拒性執(zhí)行會造成政策運(yùn)行過程的中斷而使政策失敗。虛假性執(zhí)行行為和抗拒性執(zhí)行行為，是導(dǎo)致政策運(yùn)行過程出現(xiàn)“中梗阻”的主要因素。

當(dāng)前，全面深化改革的許多政策直接針對政府各部委的權(quán)力。各部委既是關(guān)鍵性的政策執(zhí)行主體，又是政策的目標(biāo)群體。自己制定和執(zhí)行削弱自身的權(quán)力和利益的政策，難度可想而知。更何況這些年來，某些政府部門“有權(quán)就任性”已經(jīng)成為行為習(xí)慣。在政府的某些部門，在某些地方政策主體和某些基層政策主體，不同程度地存在著的虛假性執(zhí)行甚至抗拒性執(zhí)行的行為，是導(dǎo)致政策運(yùn)行過程“中梗阻”的主要癥結(jié)。可以說，全面深化改革的阻力主要來自政府部門本身。

為了消除政策運(yùn)行過程的“中梗阻”，可以采取提升組織控制能力和控制強(qiáng)度的辦法來提高政策執(zhí)行的效率。但有一點(diǎn)不容忽視，即在政策執(zhí)行主體價值偏好同所要執(zhí)行的政策的價值偏好重合程度比較低的情況下，隨著組織的控制能力和控制強(qiáng)度的提升，政策執(zhí)行主體的抗拒性執(zhí)行行為會逐漸弱化，往往被虛假性執(zhí)行行為——象征姿態(tài)、故意拖延、懶政不作為、變形走樣、陽奉陰違等所取代。政策運(yùn)行過程的“中梗阻”現(xiàn)象因此不可能真正消除。對此，需要進(jìn)一步分析虛假性執(zhí)行行為。

虛假性執(zhí)行往往始于模糊地或歪曲地解讀有關(guān)執(zhí)行主體的權(quán)力和利益的規(guī)制性政策。為了保持和強(qiáng)化自身的權(quán)力和利益不被削弱，政府某些部門從自身的偏好出發(fā)，或由其負(fù)責(zé)人親自出面，或由其下屬機(jī)構(gòu)的人員出臺，通過媒體作出有利于己的政策解讀，使政策執(zhí)行偏離正確的軌道。

部委政策主體和地方政策主體貫徹上級政策，卻遲遲不出臺相應(yīng)的配套政策，拖延、架空已經(jīng)出臺的上級政策。這是虛假性執(zhí)行的另一種表現(xiàn)。中央高層政策主體制定的政策往往帶有戰(zhàn)略性、全局性和原則性的特征。對此，在執(zhí)行過程中，需要部委政策主體和地方政策主體通過制定相應(yīng)的配套政策和實(shí)施細(xì)則予以具體落實(shí)。如果政策執(zhí)行過程的這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則當(dāng)然無法真正落實(shí)政策。而組織一味地施加壓力，簡化必要的政策運(yùn)行過程，迫使某些部門草率行事，匆忙出臺有漏洞的配套政策，這樣的政策勢必難以推行和實(shí)施。

在制定配套政策和實(shí)施細(xì)則的時候，私自插入實(shí)則有利于己而最終弱化政策整體功能的規(guī)定，是虛假性執(zhí)行最為惡劣的表現(xiàn)。在組織控制的高壓態(tài)勢下，某些部門不得已制定配套政策和實(shí)施細(xì)則，多使用“原則上如何如何”的表述，為“原則下”留出例外性規(guī)定的空間，或者放寬違規(guī)的尺度和弱化處罰違規(guī)行為的力度。

即使出臺配套政策，虛假性執(zhí)行也僅僅是應(yīng)付。放松政策實(shí)施的監(jiān)管，放任自流違反政策的行為。實(shí)際上，部門和地方出臺配套政策并不意味著各級政策自然會得到落實(shí)。政策執(zhí)行過程中的督查，同樣是不可缺少的。如果相關(guān)部門消極、怠惰、懶政，放松督查和監(jiān)管或者根本就不去督查和監(jiān)管，政策執(zhí)行走向失敗依然不可避免。

解決虛假性執(zhí)行的根本途徑是引導(dǎo)政策執(zhí)行主體建立正確的價值偏好，不斷提高其價值偏好同政策價值偏好的重合程度。當(dāng)然，這不是短期內(nèi)就可以取得成效的。因?yàn)?，價值偏好歸根結(jié)底同利益聯(lián)系在一起。摒棄既得利益比起解放思想和破除陳舊觀念還要困難。從長遠(yuǎn)看，加強(qiáng)價值偏好的引導(dǎo)對于消除政策運(yùn)行過程的“中梗阻”，意義更加深刻。

三、治理政策運(yùn)行“中梗阻”的具體舉措

治理政策運(yùn)行過程的“中梗阻”問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用各種舉措方能奏效。特別是著力強(qiáng)化組織控制的力度和加強(qiáng)價值偏好的引導(dǎo)。這有賴于政治系統(tǒng)的權(quán)威性輸出和相關(guān)性輸出。在一個法定系統(tǒng)中，權(quán)威性輸出“表現(xiàn)為法律、法令、正式立法、規(guī)章或行政和司法決策?！盵2-1]在中國，執(zhí)政黨的路線、方針、政策和黨規(guī)黨紀(jì)構(gòu)成政治系統(tǒng)權(quán)威性輸出的重要內(nèi)容。強(qiáng)化組織控制的力度離不開權(quán)威性輸出?！霸谀承r候，我們會在意識形態(tài)信仰或基本理論的偽裝中遇到”相關(guān)性輸出[2-2]。對于價值偏好的引導(dǎo)，相關(guān)性輸出發(fā)揮著不可替代的作用。權(quán)威性輸出和相關(guān)性輸出“是相互依賴和相互制約的。沒有權(quán)威性輸出，相關(guān)性輸出將成為不可能。反過來，沒有相關(guān)性輸出，權(quán)威性輸出也無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！盵3]不過，對于價值偏好，權(quán)威性輸出也具有一定的導(dǎo)向作用。從當(dāng)前政策運(yùn)行過程的實(shí)際出發(fā)，考慮到價值偏好引導(dǎo)的長期性，以及權(quán)威性輸出本身的導(dǎo)向作用，提升組織的控制能力和控制強(qiáng)度，已經(jīng)成為治理和消除政策運(yùn)行過程“中梗阻”的當(dāng)務(wù)之急。

第一，強(qiáng)化組織的控制功能，必須優(yōu)化政策組織結(jié)構(gòu)。一是盡量減少政策運(yùn)行過程的中間環(huán)節(jié)。體系和行為過程的環(huán)節(jié)越多，越容易導(dǎo)致多點(diǎn)決策及其過程的延長甚或失誤。政策運(yùn)行過程也會如此陷入共同行動的困境。二是保證政策指揮鏈條的無縫隙對接。中央高層政策主體密切關(guān)注不同層級政策主體的執(zhí)行行為，部委政策主體的配套政策、地方政策主體的執(zhí)行計劃與基礎(chǔ)政策主體的執(zhí)行行為務(wù)求環(huán)環(huán)相扣，密切銜接，繼而構(gòu)建縱橫協(xié)同，運(yùn)行順暢的組織結(jié)構(gòu)。三是清除政策運(yùn)行過程的頑固性障礙。有必要采取組織措施，及時處理消極應(yīng)付、怠惰懶政、阻礙政策執(zhí)行的情況。

第二，強(qiáng)化組織的控制功能，必須完善政策運(yùn)行機(jī)制。一是加強(qiáng)政策文本的權(quán)威性解讀，最好由中央高層領(lǐng)導(dǎo)人員或政策文本起草人員直接解讀政策，避免“歪嘴和尚”隨意詮釋和曲解政策。二是由中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組直接審查、批準(zhǔn)部委制定的重要配套政策，統(tǒng)一公布下達(dá)，杜絕通過配套政策扭曲中央政策的現(xiàn)象。三是加大審查部門制定的實(shí)施細(xì)則的力度，重要的實(shí)施細(xì)則由中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審查，防止在實(shí)施細(xì)則中添加有利于部門利益和小團(tuán)體利益的腐敗條款。四是積極而又慎重地出臺配套政策，尤其防止不慎重出臺配套政策所導(dǎo)致的規(guī)定無施和政策多變。五是強(qiáng)化政策的剛性，防止政策軟化或者彈性過大，收縮政府部門的裁量權(quán)，全程監(jiān)督、避免濫用保留下來的裁量權(quán)。六是強(qiáng)化政策的公開性和透明度，全面公開部門制定的、不涉及國家秘密的配套政策和實(shí)施細(xì)則，便于公眾行使監(jiān)督權(quán)。

第三，強(qiáng)化組織的控制功能，必須適時推進(jìn)政策法律化。政策法律化是全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，也是治理政策運(yùn)行過程“中梗阻”、實(shí)現(xiàn)政策效能的法制保障。政策法律化，“就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。具體來說，是指具有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照立法權(quán)限和立法程序，將成熟、穩(wěn)定又有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。”[4]全面深化改革的許多政策都可以通過法定程序?qū)崿F(xiàn)法律化，通過法律機(jī)制予以推行。政策法律化“使這些政策獲得人人必須遵守的法律效力，以及國家強(qiáng)制力的保障?！盵5]通過政策法律化把政策上升為國家意志，可以提升政策的權(quán)威性，增強(qiáng)政策執(zhí)行的有效性。從法律層面治理政策運(yùn)行過程的“中梗阻”，是切實(shí)有效的治本之策。