李志強(qiáng) 何忠國

（1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209； 2.中共中央黨校，北京 海淀 100091）

法治反腐的關(guān)鍵是要形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度體系。研究和分析當(dāng)前我國法治反腐的現(xiàn)狀及存在的問題，進(jìn)一步推進(jìn)腐敗治理制度體系的建構(gòu)與完善，對(duì)于實(shí)現(xiàn)用法治思維和法治方式懲治和預(yù)防腐敗，促進(jìn)反腐敗工作走向規(guī)范化、制度化，具有重要實(shí)踐意義。

一、法治反腐需建構(gòu)完善腐敗治理制度體系

法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，對(duì)腐敗問題的治理是國家治理現(xiàn)代化的重要因素。法治反腐更加注重從法律規(guī)則、治理程序和治理方式入手，更加充分發(fā)揮法治對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和制約作用。實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)反腐到法治反腐的轉(zhuǎn)變，必須建構(gòu)并不斷完善以反腐敗立法為核心的腐敗治理制度體系。

（一）腐敗治理制度體系的現(xiàn)狀

對(duì)于腐敗的治理是各國普遍面臨的實(shí)踐課題，在不同國家反腐敗實(shí)踐中形成了各具特色的反腐模式。從既有的反腐的模式看，大致可以分為“人治反腐”與“制度反腐”兩種方式。中國共產(chǎn)黨歷來重視反腐倡廉建設(shè)，并逐步形成了獨(dú)具特色的反腐敗模式。這種模式集中體現(xiàn)為作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作，掌控反腐敗的方向和規(guī)劃，黨在多元的反腐敗體系中處于領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的核心位置，并通過黨內(nèi)立法和設(shè)立專門的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)直接介入反腐敗工作[1]。從實(shí)際情況看，我國的反腐模式既有制度反腐的因素，也有人治反腐的因素。從當(dāng)前治理腐敗的訴求與成效看，人治反腐有其現(xiàn)實(shí)合理性，但也必須認(rèn)識(shí)到人治反腐并非治本之策，也非長久之計(jì)。從根源上治理腐敗，最終還是要依靠法治。法治反腐的關(guān)鍵是要建立和完善治理腐敗的規(guī)范化制度體系。從動(dòng)態(tài)的角度看，腐敗治理制度體系必須通過執(zhí)法、司法實(shí)踐才能真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)，而反腐的執(zhí)法、司法實(shí)踐也會(huì)促進(jìn)腐敗治理制度體系的完善。法治反腐通過法律的制定和實(shí)施，規(guī)范和限制公權(quán)力的行使，保證公權(quán)力在公開、公正、透明運(yùn)行，使掌握公權(quán)力者不能腐、不敢腐，從而減少乃至消除腐敗。有學(xué)者指出：“腐敗治理體系的邏輯起點(diǎn)是維護(hù)國家治理的有效性，腐敗治理體系的目標(biāo)定位是推動(dòng)國家治理權(quán)威、秩序與活力的有機(jī)統(tǒng)一?！盵2]目前我國已初步形成了包括黨內(nèi)立法和國家立法在內(nèi)的法治反腐治理體系，為進(jìn)一步完善法律程序機(jī)制，逐步建立起用權(quán)利制約權(quán)力、靠正當(dāng)法律程序制約權(quán)力的常規(guī)反腐機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

（二）腐敗治理制度體系中的黨內(nèi)立法

執(zhí)政黨的黨內(nèi)立法在我國腐敗治理制度體系中具有重要地位，黨內(nèi)反腐敗立法經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程。黨內(nèi)立法作為腐敗治理體系中的重要組成部分，在內(nèi)容上更多的涉及廉政規(guī)范性立法。2004年中共中央頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨員權(quán)利保障條例》三個(gè)文件，規(guī)范了黨內(nèi)的監(jiān)督和處罰機(jī)制；2005年中共中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，充分發(fā)揮制度在懲治和預(yù)防腐敗中的保證作用；2006年中央紀(jì)委重新起草的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的決定》和2009年中共中央審議通過《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，規(guī)范了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政行為。黨的十八大系統(tǒng)分析了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗實(shí)踐所面臨的新形勢(shì)，基本建構(gòu)了中國目前階段新的反腐倡廉政策體系，體現(xiàn)了執(zhí)政黨的反腐倡廉政策向科學(xué)化、民主化和體系化方向發(fā)展的趨勢(shì)，反腐倡廉的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)入新節(jié)點(diǎn)[3]。十八大之后中央又建立和完善了多項(xiàng)反腐倡廉的制度規(guī)范，頒布實(shí)施《改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾八項(xiàng)規(guī)定》《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等多項(xiàng)規(guī)章制度。這些規(guī)定更具操作性、實(shí)踐性，體現(xiàn)了腐敗治理工作的治本之道。

（三）腐敗治理制度體系中的國家立法

在我國腐敗治理制度體系中，作為其中重要組成部分的國家立法，主要集中在行政法、行政訴訟法與刑法、刑事訴訟法等部門法。《行政許可法》對(duì)涉及國家安全、有限資源開發(fā)等六類公共利益事項(xiàng)規(guī)定了許可權(quán)，制約行政權(quán)力的濫用?！豆珓?wù)員法》有力推進(jìn)了公務(wù)員管理的法制化進(jìn)程，確立了公務(wù)員的權(quán)益保障和監(jiān)督約束機(jī)制。2010年新修訂的《行政監(jiān)察法》，促使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法履行職責(zé)。2014年新修訂《中華人民共和國行政訴訟法》，修法大體遵循了經(jīng)驗(yàn)主義為主、制度設(shè)計(jì)為輔的路徑，靶標(biāo)行政訴訟立案難、審理難和執(zhí)行難，對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行了修正或者增補(bǔ)，并且注重與外部救濟(jì)制度的協(xié)調(diào)[4]。此外，基于我國反腐敗法律的現(xiàn)狀和反腐新形勢(shì)，需要制定新的法律，尤其要加快制定有關(guān)規(guī)范決策行為的法律法規(guī)，如《重大決策程序條例》《政務(wù)公開法》和《行政組織法》等，從根源上預(yù)防和控制腐敗。我國《刑法》《刑事訴訟法》也都專門規(guī)定了腐敗的罪名及相對(duì)應(yīng)的偵查手段和訴訟程序，使反腐的手段和效果更加全面?！缎谭ā返诎苏碌呢澪圪V賂罪構(gòu)建了較為完備的腐敗犯罪罪名體系，針對(duì)不同的違法情形，設(shè)置了侵占類、賄賂類、挪用類與瀆職類等五種類型的腐敗犯罪?！巴瑫r(shí)量刑設(shè)定也采取科學(xué)的思路，由于腐敗犯罪主要涉及的是財(cái)產(chǎn)和職務(wù)問題，因此刑罰的設(shè)置上主要是根據(jù)犯罪涉及的財(cái)物數(shù)額的大小確定腐敗行為是否入刑以及刑罰的輕重，并在部分犯罪中適當(dāng)參考了其他情節(jié)?！盵5]2012年新修改的《刑事訴訟法》從證據(jù)制度、偵查措施、執(zhí)行規(guī)定等七個(gè)方面強(qiáng)化了反腐措施，并借鑒了《聯(lián)合國反腐敗公約》和國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)。修改后《刑事訴訟法》的新增條款更好地與《聯(lián)合國反腐敗公約》相銜接，完善了我國當(dāng)前的反腐敗的立法體系?！傲硗庠诋?dāng)前的反腐敗刑事法治領(lǐng)域，需要特別關(guān)注高官腐敗犯罪、腐敗犯罪的異地審判、性賄賂應(yīng)否犯罪化以及腐敗犯罪人員的境外追逃等重大現(xiàn)實(shí)刑事法治問題?！盵6]這些焦點(diǎn)問題的處理，在一定程度上可以視為促成反腐刑事法治進(jìn)步的重要節(jié)點(diǎn)。

二、當(dāng)前腐敗治理制度體系存在的問題

從腐敗治理制度體系建設(shè)的現(xiàn)狀看，目前我國已經(jīng)建立了包括黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法規(guī)在內(nèi)的兩類制度化反腐機(jī)制，形成了預(yù)防和懲治腐敗的國家法律制度體系。但是反腐敗的法律制度仍然不夠完備，反腐敗立法滯后仍然是制約我國廉政制度建設(shè)的主要問題，反腐敗法律規(guī)定缺、粗、疏的問題還比較突出。反腐敗立法在概念、協(xié)調(diào)與體系建設(shè)等方面也需要進(jìn)一步完善。

（一）反腐敗立法的概念問題及其厘清

反腐敗立法中的概念問題，首先要明確腐敗的定義和范疇，才能為腐敗犯罪的懲治提供清晰的界限?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》《公務(wù)員法》等羅列了各種腐敗行為，但未對(duì)腐敗行為的性質(zhì)作出明確的界定。這導(dǎo)致對(duì)于一些腐敗行為可能找不到法律上的界定依據(jù)，影響到反腐的實(shí)際效果。例如《刑法》三百八十五條受賄罪和三百八十九條行賄罪，將賄賂的范圍僅限于財(cái)物。而現(xiàn)實(shí)中的賄賂范圍可以包括多種形式的利益，包括性賄賂、信息賄賂等隱蔽性較強(qiáng)的非物質(zhì)性利益。當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)界對(duì)腐敗行為沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有以下幾種主流觀點(diǎn)。從權(quán)力視角看，腐敗是公共權(quán)力的非公共運(yùn)用；從行為視角看，腐敗是指行為主體為特殊利益而濫用權(quán)威或偏離公共職責(zé)的現(xiàn)象；從經(jīng)濟(jì)視角看，腐敗的本質(zhì)就是政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)財(cái)富的交換。雖然關(guān)于腐敗的表述各不相同，但其考察視角都離不開權(quán)力的濫用，故腐敗是權(quán)力的腐敗。結(jié)合我國規(guī)制腐敗的現(xiàn)狀，總體而言，腐敗可界定為國家公職人員違反公共職責(zé)和濫用公共權(quán)力的違法行為，損害了公共利益以及國家公共職務(wù)的廉潔性，涵蓋違反黨紀(jì)的一般腐敗行為、違反行政法的腐敗違法行為和違反刑法的腐敗犯罪行為。

還要注意一種新的腐敗，即制度腐敗、立法腐敗。此種類型的腐敗更具根源性，并且更具隱蔽性。一些新型腐敗形式，必須引起我們足夠的重視。從發(fā)生學(xué)的角度分析，法治反腐與反腐立法，需要透視腐敗的發(fā)生機(jī)理、不同關(guān)系及其復(fù)雜的因果關(guān)系。“腐敗征候群理論以參與和制度為觀照軸心，從國際視野比較研究不同腐敗類型的發(fā)生病理和矯治法理，有助于我們客觀理性地看待和治理我國的腐敗問題?！盵7]應(yīng)對(duì)反腐敗工作更加嚴(yán)峻復(fù)雜的局面，要認(rèn)真評(píng)估腐敗的外延，更新反腐理念，深化反腐法理研究，在立法上對(duì)腐敗內(nèi)涵形成共識(shí)。

（二）反腐敗立法的協(xié)調(diào)問題及其銜接

反腐敗立法的協(xié)調(diào)問題，是指在界分的不同范疇中如何合理鏈接。我國反腐敗立法的協(xié)調(diào)問題，涵蓋了專門法與配套法的鏈接、中央法與地方法的鏈接等諸多方面。在宏觀層次上，最重要的是黨內(nèi)立法與國家立法的協(xié)調(diào)鏈接問題。當(dāng)前，黨紀(jì)國法雙軌并行是我國反腐敗工作的特色。紀(jì)檢部門和司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作，形成合力、提高辦案效率，取得了較好的效果。雖然二者在反腐中都發(fā)揮了重要作用，但相互之間還存在諸多不協(xié)調(diào)之處，有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。“政策法規(guī)體系存在權(quán)威性不足、關(guān)聯(lián)性欠缺、配套性不夠、創(chuàng)新性不夠的問題?！盵8]目前反腐敗的很多問題僅有黨紀(jì)制約，而沒有法律規(guī)范。例如“吃空餉、做裸官、收紅包”等灰色地帶的邊緣腐敗，便缺少有效的法律監(jiān)管，使腐敗人員難以受到責(zé)任追究，客觀上助長了邊緣腐敗的泛濫。另外在一些案件查辦過程中，紀(jì)檢部門和司法機(jī)關(guān)往往存在權(quán)力交叉、職能沖突的現(xiàn)象，這不僅影響了黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施，而且損害了國家法律的權(quán)威性和完整性。因此，需要積極構(gòu)建雙方的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，彌補(bǔ)制度上的空白，把黨內(nèi)法規(guī)納入到國家法治體系中，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)紀(jì)規(guī)和國家反腐敗法律的無縫銜接。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本原則，保證黨內(nèi)紀(jì)律制度與中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一。對(duì)于黨紀(jì)、國法在反腐實(shí)踐中存在的不協(xié)調(diào)問題，可通過以下路徑進(jìn)行完善：第一，建立黨內(nèi)紀(jì)檢部門與國家司法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相互交流和借鑒各自在反腐工作中的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于共同處理的腐敗案件協(xié)作配合；第二，加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定的清理工作，對(duì)于同國法及反腐工作不相適應(yīng)的黨紀(jì)條款，應(yīng)及時(shí)修改或廢止，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國家立法的配合與銜接。第三，對(duì)于符合實(shí)踐需求、經(jīng)過實(shí)際檢驗(yàn)的黨內(nèi)規(guī)范，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通過法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國家法律，從而實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國法的無縫銜接。加強(qiáng)反腐敗法律與黨紀(jì)的協(xié)調(diào)與銜接，最直接的目標(biāo)就是提高整個(gè)反腐敗規(guī)范體系的可操作性。注重對(duì)反腐實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，增強(qiáng)法規(guī)條款的針對(duì)性和適用性，同時(shí)明確和細(xì)化反腐執(zhí)法措施，為推進(jìn)反腐敗法律體系的完善作出積極的探索。在反腐立法的協(xié)調(diào)問題中，黨內(nèi)立法與國家立法的協(xié)調(diào)具有宏觀性，是其它領(lǐng)域協(xié)調(diào)與鏈接的基礎(chǔ)與前提。需要對(duì)上述執(zhí)行機(jī)制、清理機(jī)制與轉(zhuǎn)化機(jī)制不斷完善，從進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其它對(duì)立問題的解決與鏈接。

（三）反腐敗立法的體系問題及其規(guī)范

從腐敗治理制度體系的角度看，目前反腐敗立法尚缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性，有關(guān)法律依據(jù)分散在各種國家法律、黨內(nèi)規(guī)范中，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，致使預(yù)防和懲治腐敗的威懾力明顯不足，因此需要制定一部專門懲治腐敗的法典，全面提升法律實(shí)施效果和整體水平。在反腐敗立法的具體內(nèi)容方面，學(xué)界尚存在不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，反腐立法應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防、懲治、執(zhí)法與國際合作四部分內(nèi)容；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，反腐敗立法應(yīng)當(dāng)注重預(yù)防腐、懲治與監(jiān)察立法等三個(gè)方面。因此，反腐敗立法的體系建設(shè)問題，必須引起足夠重視?！坝梅ㄖ嗡季S和法治方式反腐敗，應(yīng)當(dāng)成為反腐敗國家立法的基本理念。反腐敗國家立法不能總是引而不發(fā)、議而不決，反腐敗國家立法亟待進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作層面，為反腐敗撐開法律的保護(hù)傘。”[9]我國立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快制定專門的反腐敗法典，統(tǒng)一實(shí)體與程序上的內(nèi)容，保證反腐敗工作的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化。為最大程度地保證立法的完整性和系統(tǒng)性，在反腐敗立法范圍上可以大致劃分為預(yù)防立法、懲治立法與監(jiān)督立法；在動(dòng)態(tài)視角下，涵蓋執(zhí)法機(jī)制、司法機(jī)制與國際機(jī)制等方面。在反腐敗立法模式選擇上，既要注重反腐敗法的專門立法又要完善相關(guān)配套法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)立法效應(yīng)的最大化。

三、推進(jìn)腐敗治理制度體系的立法建構(gòu)與完善

在腐敗治理制度體系中，反腐敗立法是基礎(chǔ)、源頭，加快反腐敗立法將為進(jìn)一步推進(jìn)反腐工作法治化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。腐敗治理體系的立法建構(gòu)，涵蓋專門立法與配套立法、中央立法與地方立法、國內(nèi)立法與國際合作立法、整體立法與特殊立法、程序立法與實(shí)體立法、預(yù)防立法與懲治立法等多個(gè)層次的內(nèi)容。通過制定統(tǒng)一的反腐敗法，完善配套法規(guī)，將各方面的訴求整合為制度規(guī)則，更好地實(shí)現(xiàn)法治反腐系統(tǒng)的整體銜接和有序運(yùn)行。

（一）制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國家反腐敗法

制定一部關(guān)于反腐敗的專門法是推進(jìn)法治反腐的關(guān)鍵。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話提出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法”。這一科學(xué)論斷，為新形勢(shì)下反腐敗工作指明了方向。立法宗旨直接反映立法的目的和價(jià)值，其所體現(xiàn)的基本精神貫穿于法律文本內(nèi)容之中。國家反腐敗法作為一部預(yù)防與懲治并重的法律，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)反腐敗工作的制度化和規(guī)范化，使反腐敗程序有法可依，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而維護(hù)國家和公眾利益。國家反腐敗法應(yīng)體現(xiàn)標(biāo)本兼治的原則，堅(jiān)持懲罰和預(yù)防并重、實(shí)體與程序法相結(jié)合的理念，健全反腐敗過程中的各項(xiàng)程序規(guī)定，保障公民的基本權(quán)利，從而統(tǒng)一反腐敗的各項(xiàng)工作要求，全面懲治腐敗行為。從各國反腐實(shí)踐看，反腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，必須通過立法建立起一系列制度，而專門國家反腐敗法無疑契合了這一要求。從反腐敗立法的必要性及合理性出發(fā)，需要著重對(duì)國家反腐敗法的法律屬性、法律效力等基本內(nèi)容進(jìn)行分析，從而保證立法的科學(xué)性。

當(dāng)前我國正處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，與轉(zhuǎn)型相對(duì)應(yīng)的國家治理、社會(huì)治理制度體系也處在不斷變化完善中，這也對(duì)法治反腐模式建構(gòu)提出了相應(yīng)要求。特別是具有本源地位的反腐立法，不應(yīng)過于追求體系結(jié)構(gòu)上的完美無缺，相反應(yīng)該留下足夠的改進(jìn)空間。這實(shí)際上也為我們?cè)谔幚韲曳锤瘮》ň唧w內(nèi)容上提供了指導(dǎo)，即在具體實(shí)踐中反腐敗立法在一定程度上厘清的同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)一定的彈性。在具體內(nèi)容方面，首先必須明確預(yù)防腐敗的制度和措施，預(yù)防是反腐敗立法的重點(diǎn)內(nèi)容。在反腐敗機(jī)構(gòu)方面，必須高度重視反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性、專業(yè)性，建立健全堅(jiān)強(qiáng)有力的反腐機(jī)構(gòu)體制。獨(dú)立性是反腐敗機(jī)構(gòu)建設(shè)的基本要求，也是反腐敗工作高效開展的根本保證。當(dāng)前我國反腐機(jī)構(gòu)的設(shè)置過于分散，不同的反腐敗機(jī)構(gòu)滲透到各個(gè)部門和各個(gè)領(lǐng)域，受到各種因素制約、獨(dú)立性難以保證，一定程度影響反腐的實(shí)際效果。因此，根據(jù)我國國情和法治化反腐的需要，對(duì)現(xiàn)有的反腐力量進(jìn)行整合，將反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，集中負(fù)責(zé)反腐工作的實(shí)施。

（二）制定、完善與廢止相關(guān)配套法規(guī)

反腐敗國家立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，反腐法治的配套法規(guī)包括行政反腐與刑事反腐兩個(gè)系統(tǒng)。在行政反腐法治方面，當(dāng)前我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快制定如下單行法規(guī)，以配合國家反腐敗法規(guī)定的實(shí)施，包括公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、政務(wù)公開法、行政組織法、行政程序法等。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法是有效預(yù)防腐敗的制度措施，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)法雖歷經(jīng)多年立法規(guī)劃但仍然舉步維艱。因而公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法需要在當(dāng)前的制度基礎(chǔ)上，對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)公示的范圍、形式、程序和法律責(zé)任做出統(tǒng)一的立法規(guī)定。將現(xiàn)行政府信息公開條例上升為更高立法層級(jí)的政務(wù)公開法，其宗旨為實(shí)現(xiàn)公權(quán)力行使全過程的公開，從而進(jìn)一步推動(dòng)立法公開、司法公開和政務(wù)公開等事項(xiàng)，保證國家各項(xiàng)權(quán)力受到制約和監(jiān)督。行政組織法主要規(guī)定中央與地方政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制，以明確的制度規(guī)范行政機(jī)構(gòu)職能配置和人員編制，通過組織法來約束行政權(quán)力亂用現(xiàn)象。制定統(tǒng)一的行政程序法，行政程序的建立能夠改變以往行政活動(dòng)的暗箱操作，使行政過程的每個(gè)階段都能接受公眾監(jiān)督，從程序上有效抑制腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長。

在刑事反腐的法治建設(shè)方面，首先需要重新界定腐敗犯罪的界限?！堵?lián)合國反腐敗公約》較之《刑法》規(guī)定的腐敗范圍更為廣泛，需要在目前刑法罪名基礎(chǔ)上增加洗錢、窩藏、妨礙司法等罪名，更好地與《聯(lián)合國反腐敗公約》銜接。賄賂作為最主要的腐敗犯罪形式，必須加大對(duì)賄賂犯罪的打擊懲罰力度、擴(kuò)大刑法規(guī)制賄賂的范圍。目前我國刑法僅將賄賂罪的對(duì)象限定為財(cái)物，并沒有區(qū)分財(cái)產(chǎn)利益和非財(cái)產(chǎn)利益。然而現(xiàn)實(shí)中賄賂形式日趨復(fù)雜化，出現(xiàn)了性賄賂、信息賄賂等新型的賄賂方式，造成司法認(rèn)定和適用上的分歧。因此需要修改有關(guān)賄賂罪的條文規(guī)定，將其他財(cái)產(chǎn)利益和非財(cái)產(chǎn)利益納入到賄賂罪的規(guī)制范圍，從而有效懲治和預(yù)防新型的賄賂犯罪。在反腐刑事法治程序反面，需要注重腐敗犯罪的特殊偵查措施。當(dāng)前腐敗案件的犯罪手段愈加多樣化、智能化和隱蔽化，出現(xiàn)了“家族腐敗”“情婦腐敗”等新型的腐敗現(xiàn)象，也給腐敗犯罪的偵查工作提出了更高的要求。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查、逮捕措施以及國外反腐工作的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，我國反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大技術(shù)偵查措施在腐敗犯罪中的適用范圍。整體上，反腐刑事法治的改進(jìn)必須注重刑事一體化?！靶淌乱惑w化的引入有利于打破學(xué)科藩籬，真正達(dá)到從刑事實(shí)體法、程序法、犯罪學(xué)、監(jiān)督機(jī)制和國際合作等方面系統(tǒng)地、全方位地治理腐敗?！盵10]

（三）反腐敗立法的地方先行與國際合作

從內(nèi)部看，反腐敗立法涵蓋了國家與地方兩個(gè)層次的體系。地方立法在諸多方面都呈蓬勃發(fā)展之勢(shì)，這源于地方性事務(wù)的復(fù)雜性、差異性，因此反腐敗立法地方先行具有重要理論和實(shí)踐依據(jù)。在國家層面反腐敗法尚未出臺(tái)的情況下，反腐立法地方先行，既為地方治理腐敗實(shí)現(xiàn)了有法可依，也為國家反腐立法提供了經(jīng)驗(yàn)。反腐立法地方先行，首先必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則。目前我國反腐敗地方立法的創(chuàng)新空間仍然很大，同時(shí)必須注重實(shí)施性立法、自主性立法的創(chuàng)新?！拔覈壳爸饕前蚜⒎ㄊ马?xiàng)的重要程度作為中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，從立法實(shí)踐來看，應(yīng)合理引進(jìn)影響范圍的標(biāo)準(zhǔn)和方法?！盵11]這種劃分的理念改進(jìn)，應(yīng)適當(dāng)運(yùn)用到地方反腐立法中，從而保證法制統(tǒng)一。另外，我國公眾參與地方立法日趨廣泛化、制度化，公眾參與制度能夠提高地方立法的科學(xué)性和有效性。地方反腐立法必須注重這一制度的運(yùn)用，也在根本上保證立法的民眾基礎(chǔ)。

從外部看，反腐敗立法涵蓋了國內(nèi)立法與國際合作立法兩個(gè)維度的內(nèi)容。國際法對(duì)國家交往具有深遠(yuǎn)的影響，國際立法奠定了國際秩序的基礎(chǔ)，而國際法的實(shí)施則是國際秩序的實(shí)現(xiàn)階段。反腐的國際法治需要這兩個(gè)系統(tǒng)的密切合作，必須重視反腐敗立法的國際合作。“在立法上就必須善于吸收和借鑒國外立法和國際立法的成功經(jīng)驗(yàn)，努力使我國立法與國際立法接軌，積極參與國際上的法律協(xié)調(diào)化和統(tǒng)一化活動(dòng)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境?！盵12]對(duì)于腐敗問題的治理，同樣需要堅(jiān)持這種立法策略。經(jīng)濟(jì)全球化致使腐敗問題成為世界性的難題，海外反腐涉及諸多因素，加強(qiáng)各國間的反腐合作，謀求反腐敗的法治化框架，成為當(dāng)下破除海外追逃障礙的有效路徑。因而必須將反腐敗的國際合作立法提上日程，深化反腐敗國際司法合作機(jī)制，積極開展聯(lián)合反腐執(zhí)法行動(dòng)。反腐敗的國際合作立法應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)前提：一是必須在國家主權(quán)原則下的國際合作立法，二是必須提高反腐立法最終的可操作性、可執(zhí)行性。

（四）對(duì)網(wǎng)絡(luò)等新型反腐形式的立法規(guī)制

網(wǎng)絡(luò)反腐作為一種新型反腐方式越來越受到廣泛關(guān)注，一些腐敗分子正是在網(wǎng)絡(luò)反腐的浪潮中倒下，這也凸顯了網(wǎng)絡(luò)反腐相對(duì)于傳統(tǒng)反腐方式的巨大優(yōu)勢(shì)?；ヂ?lián)網(wǎng)等新媒體具有開放性、迅捷性、低成本和低風(fēng)險(xiǎn)等特征，日益成為公共輿論產(chǎn)生和傳播的重要平臺(tái)。借助于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在傳統(tǒng)的檢舉、揭發(fā)等方式下不敢或不愿發(fā)聲的人能夠?qū)⑵湔莆盏呐c腐敗相關(guān)的信息進(jìn)行披露，而且信息一旦披露其傳播就會(huì)脫離控制，從而使得腐敗信息能夠真正的威懾涉事者，因此網(wǎng)絡(luò)反腐為公眾參與腐敗治理提供了一條新渠道。然而網(wǎng)絡(luò)反腐要產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的效力還必須實(shí)現(xiàn)反腐話語從民間向官方的轉(zhuǎn)換，而現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)絡(luò)反腐的民間話語因?yàn)槊媾R合法性的危機(jī)往往難以實(shí)現(xiàn)向官方話語的轉(zhuǎn)換。而這些不能被官方話語所吸納的網(wǎng)絡(luò)話語便隱藏著侵害涉事者隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)、名譽(yù)權(quán)等合法權(quán)利的危機(jī)。誠如學(xué)者所言：“缺乏法律規(guī)制的網(wǎng)絡(luò)反腐很難長久持續(xù)，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)反腐中的過度侵權(quán)從根本上影響到了網(wǎng)絡(luò)反腐的公信力”[13]。因此必須強(qiáng)調(diào)通過頂層設(shè)計(jì)與立法規(guī)制，將網(wǎng)絡(luò)反腐納入法治化、制度化的常規(guī)機(jī)制。例如，微博反腐作為網(wǎng)絡(luò)反腐的新形式，借助具有較強(qiáng)公共性的微博平臺(tái)，展現(xiàn)常規(guī)反腐形式所不具有的反腐優(yōu)勢(shì)?！罢J(rèn)真對(duì)待微博反腐以便充分發(fā)揮其反腐正能量，需要法律調(diào)適公民監(jiān)督權(quán)與官員隱私權(quán)間的權(quán)利沖突，從而正確看待和把握批評(píng)官員的尺度?！盵14]具體而言，就是要平衡公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)以及其他合法權(quán)利之間的沖突，兼顧反腐與人權(quán)保障。一方面，要將網(wǎng)絡(luò)反腐作為公眾參與腐敗治理的重要渠道，對(duì)于網(wǎng)上暴露的腐敗信息有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其作為重要的案件線索予以重視。另一方面，要防止借反腐之名侵害他人的合法權(quán)利，不僅包括故意捏造事實(shí)對(duì)他人的名譽(yù)進(jìn)行中傷的行為，而且還包括肆意擴(kuò)大信息波及范圍的侵權(quán)行為。當(dāng)然對(duì)于善意的監(jiān)督行為，只要不涉及惡意中傷和其他隱私信息，即便最終查證不存在腐敗問題，也不應(yīng)當(dāng)追究信息披露者的責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)反腐等新型反腐實(shí)踐啟示我們，要通過加強(qiáng)立法規(guī)制推進(jìn)我國反腐敗逐漸從權(quán)力反腐向權(quán)利反腐轉(zhuǎn)變。