李江靜

（北京科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 海淀 100083）

伴隨互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)終端等信息技術(shù)的迅速發(fā)展和全面集成，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)并廣泛應(yīng)用于各行業(yè)各領(lǐng)域，人類社會(huì)正在經(jīng)歷由大數(shù)據(jù)引發(fā)的一場(chǎng)革命，這場(chǎng)革命也將給國(guó)家治理帶來深遠(yuǎn)影響。在大數(shù)據(jù)已然成為時(shí)代發(fā)展大勢(shì)的背景下，必須充分認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)對(duì)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化蘊(yùn)涵的巨大價(jià)值，更好地發(fā)揮大數(shù)據(jù)在助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化方面的作用。

一、大數(shù)據(jù)的基本理解

（一）莫衷一是的大數(shù)據(jù)界定

“大數(shù)據(jù)”（Big Data），是一個(gè)新近被提及和使用的概念。盡管早在1980年，美國(guó)未來學(xué)家托夫勒就在《第三次浪潮》中預(yù)言了“大數(shù)據(jù)”的到來，人們也較早地意識(shí)到人類社會(huì)擁有數(shù)據(jù)的龐大體量和快速增長(zhǎng)，但它首次被明確提及和全面介紹始于著名咨詢公司麥肯錫的一份研究報(bào)告。2011年5月，麥肯錫發(fā)布《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)新領(lǐng)域》的研究報(bào)告稱，“數(shù)據(jù)，已經(jīng)滲透到當(dāng)今每一個(gè)行業(yè)和業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素”[1]。2012年，“大數(shù)據(jù)”被越來越多地提及，并用以描述由信息爆炸而產(chǎn)生的巨量數(shù)據(jù)；同年1月，大數(shù)據(jù)成為瑞士召開的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇的主題之一；3月，美國(guó)政府在白宮網(wǎng)站公布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》，奧巴馬也隨即宣布投資2億美元到大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，他認(rèn)為，數(shù)據(jù)將成為“未來的新石油”，大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)家的安全和未來息息相關(guān)，數(shù)字主權(quán)將是繼陸權(quán)、海權(quán)、空權(quán)之后的又一新的主權(quán)空間；2013年更是被媒體稱為“大數(shù)據(jù)元年”。種種跡象表明，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為顯著的時(shí)代特征。

什么是大數(shù)據(jù)？由于這一詞匯的使用只有短短幾年，因此尚未形成一個(gè)權(quán)威的、統(tǒng)一的、公認(rèn)的定義。在國(guó)外，麥肯錫全球研究報(bào)告《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)前沿》認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是大小超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工作的抓取、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)群[2]；著名研究機(jī)構(gòu)高德納的定義是“需要新處理模式才能具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長(zhǎng)率和多樣化的信息資產(chǎn)”[3]，等等。在國(guó)內(nèi)，發(fā)表在《中國(guó)科學(xué)院院刊》的一篇文章認(rèn)為，“一般意義上，大數(shù)據(jù)是指無法在可容忍的時(shí)間內(nèi)用傳統(tǒng)IT技術(shù)和軟硬件工具對(duì)其進(jìn)行感知、獲取、管理、處理和服務(wù)的數(shù)據(jù)集合”[4]；也有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)“最初是一個(gè)技術(shù)性與描述性概念，意味著無法通過傳統(tǒng)數(shù)據(jù)工具短時(shí)間內(nèi)搜索、存儲(chǔ)、整理并分析的海量或巨量數(shù)據(jù)”，“實(shí)質(zhì)上是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等幾種技術(shù)革命的疊加結(jié)果”[5]。結(jié)合學(xué)界的定義以及大數(shù)據(jù)本身的特點(diǎn)，可以認(rèn)為它首先是指巨量資料，這些已經(jīng)足夠龐大的、正呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)量，已經(jīng)大到無法依靠常規(guī)的技術(shù)和工具進(jìn)行獲取、集成、儲(chǔ)存和分析等相關(guān)處理的程度；其次，巨量數(shù)據(jù)的存在也涉及對(duì)其進(jìn)行處理的技術(shù)的發(fā)展，以及將其轉(zhuǎn)化成智力資源的能力。盡管大數(shù)據(jù)的容量巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但并不是所有的數(shù)據(jù)都對(duì)人們有用，因此“重要的是如何處理它”[6]，意識(shí)到“通過這些數(shù)據(jù)的交換、整合和分析，人類可以發(fā)現(xiàn)新的知識(shí)，創(chuàng)造新的價(jià)值，帶來‘大知識(shí)’‘大科學(xué)’‘大利潤(rùn)’和‘大發(fā)展’”[7-1]。

（二）“4個(gè)V”的大數(shù)據(jù)特征

對(duì)大數(shù)據(jù)特征的概括也不一而足，目前認(rèn)可度較高的是“4個(gè)V”，即數(shù)據(jù)體量大（Volume）、數(shù)據(jù)類型多（Variety）、速度快時(shí)效高（Velocity）和價(jià)值密度低（Value）。其一，數(shù)量體量大。隨著近年來全球范圍內(nèi)的智能手機(jī)、pad、個(gè)人電腦等移動(dòng)終端的普及，以及發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上的文字、圖片等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)爆炸式增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)量已經(jīng)從GB、TB到了PB、EB乃至ZB級(jí)別①計(jì)算方式為1024GB=1TB，1024TB=1PB，1024PB=1EB，1024EB=1ZB。。據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)咨詢公司（IDC）發(fā)布的研究報(bào)告顯示，2013年的數(shù)據(jù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2.8 ZB，到2020年，數(shù)據(jù)總量將達(dá)到40ZB。其二，數(shù)據(jù)類型多。按照大數(shù)據(jù)類型可將其分為交易數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)等，按照內(nèi)容格式可以分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（例如關(guān)系數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)）、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（例如聲音、圖片、視頻等）以及介于二者之間的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（例如超文本標(biāo)記語言文檔）等[8]。其三，速度快時(shí)效高。網(wǎng)絡(luò)中的大數(shù)據(jù)往往以數(shù)據(jù)流的形式快速產(chǎn)生，具有很強(qiáng)的時(shí)效性，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)信息的處理要求也很高。其四，價(jià)值密度低。對(duì)于現(xiàn)有技術(shù)而言，還無法達(dá)到高效處理海量數(shù)據(jù)的程度，IDC的一個(gè)調(diào)查認(rèn)為，盡管個(gè)人和機(jī)器每天都在產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)總量不斷膨脹，但僅有0.4%的全球數(shù)據(jù)得到了分析[9]。在此之外，有學(xué)者將“1C”（Complexity）即分析處理的復(fù)雜性大作為大數(shù)據(jù)特征[10]；也有學(xué)者認(rèn)為“1O”（Online）即在線的、隨時(shí)能調(diào)用和計(jì)算的，是大數(shù)據(jù)區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的最大特征[11]等等。總體來看，目前對(duì)大數(shù)據(jù)的理解尚未統(tǒng)一，在這里，我們將得到廣泛認(rèn)可的“4個(gè)V”作為大數(shù)據(jù)的基本特征。

二、大數(shù)據(jù)助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化

繼黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題后，2014年1月1日，習(xí)近平總書記在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》的文章中指出，國(guó)家治理能力是”運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”。推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就是在已經(jīng)形成的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的一整套涵蓋各領(lǐng)域、保障國(guó)家順利運(yùn)行的制度體系下，提升國(guó)家統(tǒng)籌各領(lǐng)域的治理主體處理各項(xiàng)事務(wù)、協(xié)調(diào)各種關(guān)系的水平。在這一過程中，大數(shù)據(jù)發(fā)揮著重要的作用。

（一）助推治理主體從單一走向多元，形成協(xié)同治理的新格局

國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)的是“國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理”[12]，而不只是過去單一主體的、自上而下式的管理。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨人的國(guó)家治理遵循的是馬克思主義國(guó)家理論邏輯，十六大以來，“在黨的文獻(xiàn)中持續(xù)表達(dá)的‘黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家’，即是國(guó)家治理戰(zhàn)略和根本要求在國(guó)家治理意義上的典型體現(xiàn)和凝煉表達(dá)”[13]。因此，我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，既不同于過去過分強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府全能型角色的狀態(tài)，也不同于西方國(guó)家過度依賴市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的“大市場(chǎng)小政府”模式，而是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、市場(chǎng)、企業(yè)、人民等多元治理主體的有機(jī)統(tǒng)一，尤其是注重保障人民在政治活動(dòng)中的“主角”地位，發(fā)揮人民參政議政的作用。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)化是信息呈現(xiàn)出來的“新常態(tài)”，豐富多樣、規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及微博、微信等新媒體形成的動(dòng)態(tài)融合，使數(shù)據(jù)同時(shí)具備了開放性的特征，這些隨時(shí)可以捕捉到的數(shù)據(jù)不僅能夠?yàn)閲?guó)家治理的多元主體提供充足的信息資源，使他們充分而及時(shí)地了解國(guó)家發(fā)展的動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)，而且能夠極大地拓寬各個(gè)治理主體之間交流和溝通的渠道，打破時(shí)間和空間的限制，形成良好的互動(dòng)局面，進(jìn)而有利于形成國(guó)家主導(dǎo)、人民參與、多元主體協(xié)同治理的新格局。

（二）助推治理過程從“亞透明”走向“可視化”，提升民主化治理的程度

國(guó)家政權(quán)管理者向政權(quán)所有者負(fù)責(zé)同時(shí)政權(quán)所有者能夠參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督、問責(zé)等國(guó)家治理的全過程，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，這意味著人民是參與和監(jiān)督國(guó)家治理過程的最重要主體。而人民要有效參與和監(jiān)督國(guó)家治理，又以治理過程的公開透明為前提條件。如果國(guó)家治理過程缺乏透明度，就難免導(dǎo)致政權(quán)管理者（因缺少或脫離監(jiān)督）利用其掌握的公共權(quán)力設(shè)租尋租；相反，如果國(guó)家治理過程實(shí)現(xiàn)了公開化、透明化，公共權(quán)力的運(yùn)行就會(huì)多一重約束和保障，這不僅能夠有效彌補(bǔ)政權(quán)管理者自我監(jiān)督的不足，而且能夠強(qiáng)化其規(guī)范意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，抑制其以權(quán)謀私的行為，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)資源的發(fā)布及其與網(wǎng)絡(luò)、新媒體的融合使獲取信息變得十分方便，這一方面為人民了解國(guó)家治理的進(jìn)程提供了豐富信息，為之參與決策、監(jiān)督等國(guó)家治理過程提供了便捷渠道，另一方面也在客觀上推動(dòng)掌握了社會(huì)方方面面數(shù)據(jù)的政府通過開放數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，使國(guó)家治理過程走向“可視化”，提升國(guó)家治理的民主化程度，保障公共決策更充分地體現(xiàn)民意。

（三）助推對(duì)治理客體進(jìn)行更精準(zhǔn)的分析，提高決策的科學(xué)性

國(guó)家治理能力“包含了與整個(gè)國(guó)家以及公民利益密切相關(guān)的所有公共事務(wù)和公共事務(wù)治理過程，不僅包括對(duì)政治、軍事、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等所有領(lǐng)域的治理能力，而且包括公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給、社會(huì)資源協(xié)調(diào)與分配、公共政策的制定和實(shí)施、社會(huì)認(rèn)同的維系、國(guó)家安全的維護(hù)以及國(guó)際關(guān)系的維持等所有治理過程的能力”[14]。全面掌握和適時(shí)了解相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)際情況，有針對(duì)性地制定切實(shí)可行的公共政策，是高效治理、現(xiàn)代化治理的要求。而要掌握和了解社會(huì)各領(lǐng)域的實(shí)際狀況和發(fā)展動(dòng)態(tài)，就必須對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)分析，形成準(zhǔn)確認(rèn)知。

在信息化高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域都產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)并充斥于政府網(wǎng)站、微博、微信等空間，對(duì)此，國(guó)家治理主體尤其是我們享有數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的政府，能夠基于對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的挖掘、分析等處理，進(jìn)一步揭示出數(shù)據(jù)所反映的相關(guān)事件和事實(shí)。只要基于足夠成熟的技術(shù)，就能夠深化對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘和利用，進(jìn)一步得出事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律、動(dòng)態(tài)及其前景、趨勢(shì)等，為及時(shí)把握和科學(xué)研判相關(guān)領(lǐng)域的狀況提供豐富的數(shù)據(jù)支撐，形成對(duì)治理客體的準(zhǔn)確認(rèn)知。這樣，不僅能夠最大程度地避免因信息掌握不充分而形成的非理性決策，而且能夠使制定的決策更加切合實(shí)際和科學(xué)有效，更重要的是，“大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，利于形成用數(shù)據(jù)分析、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的治理思維和文化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)‘?dāng)?shù)據(jù)治國(guó)’具有深遠(yuǎn)的影響和價(jià)值”[15]。

（四）助推治理結(jié)構(gòu)從“縱向?yàn)橹鳌弊呦颉翱v橫交錯(cuò)”，增強(qiáng)協(xié)作治理能力

傳統(tǒng)的國(guó)家治理是科層制的治理結(jié)構(gòu)，縱向?qū)蛹?jí)之間的等級(jí)管理和平級(jí)部門之間的分工合作是其典型結(jié)構(gòu)，其中，“‘上下’之間的互動(dòng)是最重要的，其他的互動(dòng)可以忽略”[16]。然而，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境等各種問題日趨復(fù)雜化、多樣化，一個(gè)問題的解決往往涉及多個(gè)部門之間的配合協(xié)調(diào)，使得橫向的分工合作變得越來越重要。在這樣的背景下，傳統(tǒng)的科層制分工體系已經(jīng)不足以應(yīng)付現(xiàn)代社會(huì)各種紛繁復(fù)雜的事務(wù)，迫切需要打破縱向的集中決策模式，使平級(jí)部門之間的互動(dòng)擁有與縱向?qū)蛹?jí)之間的互動(dòng)同等的地位，形成多權(quán)力中心相互影響、商議決策的局面。

當(dāng)下，巨量數(shù)據(jù)資源分散在各個(gè)層級(jí)、部門的情況使一個(gè)問題的解決往往涉及多個(gè)部門機(jī)構(gòu)，更加凸顯出橫向合作、數(shù)據(jù)共享和信息交互的重要性，這必然要求跨越科層制的壁壘、打破縱向?qū)蛹?jí)限制的藩籬、實(shí)現(xiàn)快速有效的協(xié)同治理。同時(shí)，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，不僅要求治理體制內(nèi)部逐漸實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分散化和多中心格局，而且要求相關(guān)社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等參與協(xié)助解決問題，這將推動(dòng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府開放數(shù)據(jù)，形成多元主體共同挖掘原始數(shù)據(jù)價(jià)值的局面，為解決復(fù)雜社會(huì)事務(wù)貢獻(xiàn)智慧、建言獻(xiàn)策。在此過程中，各種力量不是直接接受政府的管理，而是作為平等對(duì)話和協(xié)作的多元主體，不斷在處理各種復(fù)雜社會(huì)事務(wù)中提升協(xié)調(diào)治理的能力，從而形成動(dòng)態(tài)融合的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然，大數(shù)據(jù)也給國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了挑戰(zhàn)。例如，對(duì)有效處理和利用數(shù)據(jù)造成挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人層面的數(shù)據(jù)獲取渠道不斷拓寬，數(shù)據(jù)類型持續(xù)增多，如何集成、整合、掌握和分析、管理這些超出預(yù)期和想象的增量數(shù)據(jù)，為國(guó)家治理提供有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，還面臨著技術(shù)、財(cái)力、人力等方面的難題；同時(shí)，面對(duì)低密度價(jià)值的數(shù)據(jù)，需要進(jìn)行事先的真?zhèn)舞b別以便高效利用其真實(shí)可信的部分，這無疑增加了科學(xué)決策的難度。再例如，面臨信息安全和隱私保護(hù)的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)中的很多信息不僅與個(gè)人生活息息相關(guān)，而且與國(guó)家安全密切相連，只要在相關(guān)技術(shù)的支持下，就能夠在海量數(shù)據(jù)中提取、分析、總結(jié)出或涉及個(gè)人隱私或涉及國(guó)家安全的信息，這對(duì)國(guó)家的數(shù)據(jù)管理、信息保護(hù)等能力提出極高要求。

盡管大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了不小挑戰(zhàn)，但正視挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的過程也是提升國(guó)家治理能力的過程，長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，大數(shù)據(jù)對(duì)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程具有正向的助推作用。

三、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視域中大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的問題與對(duì)策

（一）大數(shù)據(jù)應(yīng)用中存在的問題

當(dāng)前，我國(guó)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中還存在方方面面的問題，并突出地表現(xiàn)在意識(shí)層面、管理層面、共享層面和實(shí)際操作層面。

1.意識(shí)層面：缺乏“數(shù)據(jù)治國(guó)”的戰(zhàn)略思維。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）的調(diào)查顯示，截至2014年12月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率提升為47.9%；同時(shí)，我國(guó)手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模為5.57億，在整體網(wǎng)民中占比達(dá)85.8%[17]。此外，由于即時(shí)通訊、移動(dòng)終端等應(yīng)用的興起，中國(guó)成為互聯(lián)網(wǎng)用戶、手機(jī)持有量都位居世界第一的大國(guó)，這些應(yīng)用都是數(shù)據(jù)增長(zhǎng)的重要來源。然而，據(jù)調(diào)查，“中國(guó)2010年新增的數(shù)據(jù)量約為250拍，不及日本的400拍，歐洲的2000拍，和美國(guó)的3500拍相比，更是連十分之一都不到”[7-2]。數(shù)據(jù)來源渠道之多與數(shù)據(jù)增量之少形成了鮮明對(duì)比，表明我國(guó)并不缺乏數(shù)據(jù)資源，而是缺乏搜集數(shù)據(jù)、儲(chǔ)存數(shù)據(jù)和應(yīng)用數(shù)據(jù)的思維和意識(shí)，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)得不到分析、處理，也就無法被有效利用到國(guó)家治理中。

目前，我國(guó)政府部門已經(jīng)越來越重視對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，比較典型的有：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局成立的社情民意調(diào)查中心、重慶政務(wù)APP、今日合川APP等。但相較于美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，在建設(shè)數(shù)據(jù)庫、運(yùn)用數(shù)據(jù)治國(guó)等方面還存在很大差距。尤其是被稱為“數(shù)據(jù)帝國(guó)”的美國(guó)，已經(jīng)將大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在“構(gòu)建和經(jīng)營(yíng)宏大的‘業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)’‘民意社情數(shù)據(jù)’及‘物理環(huán)境數(shù)據(jù)’方面表現(xiàn)出色”[18]，與之對(duì)比，更凸顯出我國(guó)缺乏“數(shù)據(jù)治國(guó)”戰(zhàn)略思維的問題。

2.管理層面：缺乏完善的數(shù)據(jù)管理制度。要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中的價(jià)值，首先要使治理主體能夠提取、整合、分析和應(yīng)用相關(guān)數(shù)據(jù)，做到信息互融、數(shù)據(jù)共享。但由于我國(guó)目前對(duì)大數(shù)據(jù)的管理還不成熟，缺乏統(tǒng)一的對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理和應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)，由部門利益格局導(dǎo)致的“信息孤島”現(xiàn)象比較突出。例如，大量信息沒能轉(zhuǎn)換為可供調(diào)取使用的數(shù)據(jù)，有效信息被封存或遺忘；信息系統(tǒng)各自為政、相互獨(dú)立，甚至部門內(nèi)部信息共享不暢；等等。數(shù)據(jù)資源碎片化、割據(jù)化的孤島現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了數(shù)據(jù)的高效利用，制約了“數(shù)據(jù)治國(guó)”的水平。2014年8月12日，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部與國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心在北京共同發(fā)布了衡量各國(guó)信息化發(fā)展水平的《2014聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告（中文版）》[19]，就是對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)資源管理水平的直觀反映。報(bào)告顯示，中國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.5450，世界排名第70位，即使在亞洲地區(qū)，也落后于韓國(guó)、日本、新加坡等國(guó)。因此，享有數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)幾何級(jí)增量的大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)管理，使之在治國(guó)理政中發(fā)揮出更大效用，從而提高治理能力、增進(jìn)人民福祉，還有賴于完善對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合管理的制度和能力。

3.共享層面：缺乏充分開放的數(shù)據(jù)信息?！按髷?shù)據(jù)戰(zhàn)略，往往建立在開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上?！盵20]政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)于科學(xué)研究、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政策制定等方面都蘊(yùn)涵著極大潛力，開放政府?dāng)?shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享對(duì)政府行政的公開、透明，對(duì)提高數(shù)據(jù)的利用、研究和創(chuàng)新等方面都具有重要意義。然而，我國(guó)目前政府部門的數(shù)據(jù)公開做得還不夠。一方面，為適應(yīng)時(shí)代大勢(shì)，政府已經(jīng)開始重視信息公開，并投入了人員、資金等相應(yīng)資源；另一方面又存在職責(zé)不清、相互推諉、拖延發(fā)布等問題，例如，一些政府部門對(duì)民眾的信息訴求不重視、不回應(yīng)、不解決，一些政府門戶網(wǎng)站信息不全、內(nèi)容陳舊等。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所法治國(guó)情調(diào)研組于2013年公布的《政府信息公開工作2012年度報(bào)告發(fā)布情況調(diào)研報(bào)告》顯示，年度報(bào)告核心數(shù)據(jù)公開不理想的情況普遍存在[21]；2014年發(fā)布的報(bào)告也表明，2013年度整體調(diào)研情況相較于上年度進(jìn)步不明顯，甚至在年報(bào)踩點(diǎn)發(fā)布、延遲發(fā)布方面的調(diào)查結(jié)果還有了退步[22]。

上述狀況對(duì)治理的不良影響很明顯：一是妨礙了人民在大數(shù)據(jù)時(shí)代的知情權(quán)，導(dǎo)致政府公信力得不到有效提高；二是政府公布的數(shù)據(jù)由于存在不完整、不全面的問題而不具備對(duì)國(guó)家治理的指導(dǎo)意義，不能引導(dǎo)群眾凝聚治理合力，降低了利用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理能力的作用；三是信息的不對(duì)稱使權(quán)力得不到有效監(jiān)督，容易導(dǎo)致不良作風(fēng)甚至腐敗行為。

4.操作層面：缺乏成熟的技術(shù)與人才。面對(duì)蘊(yùn)含著巨大價(jià)值的大數(shù)據(jù)，要想高效獲取有價(jià)值的信息推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，就要有集成、整合、掌握和分析這些數(shù)據(jù)的技術(shù)和相應(yīng)的人才。然而，我國(guó)目前的數(shù)據(jù)處理技術(shù)還遠(yuǎn)不成熟。面對(duì)海量存在、高并發(fā)量的大數(shù)據(jù)，我國(guó)的處理技術(shù)在時(shí)效性、準(zhǔn)確性等方面都面臨極大挑戰(zhàn)，尤其對(duì)于增量巨大的非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，如何應(yīng)用仍處于摸索階段。盡管目前已經(jīng)開發(fā)出Hadoop、MapReduce等大數(shù)據(jù)分析工具，但其成熟度和實(shí)時(shí)處理能力等都不及傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)管理套件技術(shù)，還不足以很好地收集和利用海量數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，人才儲(chǔ)備不足的狀況也在我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用中逐漸凸顯出來，據(jù)《中國(guó)電子報(bào)》報(bào)道，我國(guó)大數(shù)據(jù)人才缺口至少有100萬人。一方面，數(shù)據(jù)科學(xué)家（即對(duì)數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、機(jī)器學(xué)習(xí)等多方面知識(shí)能夠綜合掌控的復(fù)合型人才，而不僅僅是只能對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行報(bào)表、描述性等低端分析的初級(jí)從業(yè)人員[23]）不足成為應(yīng)用大數(shù)據(jù)的瓶頸；另一方面，相關(guān)職能部門還十分缺乏從事數(shù)據(jù)采集、整合、分析，和進(jìn)行數(shù)據(jù)研究、預(yù)測(cè)和管理等的專業(yè)人員，真正能承擔(dān)起信息公開和政務(wù)數(shù)據(jù)公布的人員并不多見，這成為制約“數(shù)據(jù)治國(guó)”的一個(gè)重要因素。

（二）提升大數(shù)據(jù)作用的現(xiàn)實(shí)路徑

第一，提高“數(shù)據(jù)治國(guó)”意識(shí)，將其納入國(guó)家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一場(chǎng)思維革命。當(dāng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用迅速普及到社會(huì)各行業(yè)各領(lǐng)域，并在助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化方面顯現(xiàn)出越來越重要的價(jià)值時(shí)，我們應(yīng)該首先在意識(shí)上高度重視，跟上“數(shù)據(jù)治國(guó)”的時(shí)代大勢(shì)，將大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。首先，作為最具有數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的政府，對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)知程度和實(shí)施的具體舉措，將對(duì)其發(fā)展的速度和方向起著決定性的影響。因此政府必須在這場(chǎng)變革中率先作為，樹立從全盤考慮大數(shù)據(jù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的積累與應(yīng)用。一是可以借鑒國(guó)外政府的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家層面的高度建立權(quán)威的大數(shù)據(jù)研究計(jì)劃，系統(tǒng)深入地分析、評(píng)估大數(shù)據(jù)在政府、各行各業(yè)乃至個(gè)人生活等方面引發(fā)的變化，并預(yù)測(cè)大數(shù)據(jù)的未來發(fā)展趨勢(shì)；同時(shí)在此基礎(chǔ)上制定符合國(guó)情的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)攬全局的大數(shù)據(jù)發(fā)展計(jì)劃。二是可以通過行政手段引導(dǎo)各行業(yè)各領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)資源的累積、把握和應(yīng)用，倡導(dǎo)社會(huì)對(duì)豐富數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行挖掘。其次，非政府的多元治理主體要注重提升本身的大數(shù)據(jù)涵養(yǎng)，增強(qiáng)協(xié)同政府利用大數(shù)據(jù)治國(guó)的意識(shí)。

第二，做好頂層設(shè)計(jì)，突破“信息孤島”藩籬。面對(duì)大數(shù)據(jù)給世界各國(guó)帶來的深刻變革，在業(yè)已制定的研究計(jì)劃和發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)管理的頂層設(shè)計(jì)，提升對(duì)大數(shù)據(jù)的利用效能，避免重復(fù)建設(shè)。2013年底，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有不少院士意識(shí)到對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理的重要性，紛紛建議“在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展原則、關(guān)鍵技術(shù)等方面作出頂層設(shè)計(jì)”[24]。尤其要重點(diǎn)解決我國(guó)數(shù)據(jù)資源積累不足，大數(shù)據(jù)碎片化、割據(jù)化等“信息孤島”問題，逐步消除我國(guó)的數(shù)據(jù)劣勢(shì)。首先，政府要大力鼓勵(lì)多元治理主體對(duì)數(shù)據(jù)資源的廣泛采集和處理整合，同時(shí)加快大數(shù)據(jù)立法，明確不同種類數(shù)據(jù)的收集對(duì)象、收集方法等，盡快彌補(bǔ)我國(guó)數(shù)據(jù)量積累不足的缺憾。其次，應(yīng)該制定大數(shù)據(jù)的技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、使用等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推動(dòng)政府各部門、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等主體實(shí)現(xiàn)信息流通、數(shù)據(jù)共享，避免信息不對(duì)稱和數(shù)據(jù)利用率低下的狀況。

第三，加大政務(wù)數(shù)據(jù)開放力度，完善信息安全立法。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及云計(jì)算在我國(guó)的深入發(fā)展和全方位集成，基于大數(shù)據(jù)的信息公開已經(jīng)越來越成為一種時(shí)代要求。對(duì)于我國(guó)政務(wù)層面產(chǎn)生的包括住房、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、環(huán)境等方面的大量數(shù)據(jù)，政府應(yīng)該主動(dòng)做好數(shù)據(jù)開放工作，使企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等主體在能夠獲取數(shù)據(jù)的前提下發(fā)揮智慧，凝聚國(guó)家治理的合力。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)顧問、密歇根州立大學(xué)教授趙金華認(rèn)為，“只有透明，數(shù)據(jù)才會(huì)權(quán)威”[25]。的確，數(shù)據(jù)的共享與透明是增強(qiáng)政府公信力、調(diào)動(dòng)多元治理主體積極性的第一步。對(duì)此，政府可以通過打造大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺(tái)、開發(fā)便民應(yīng)用軟件等方式加大海量數(shù)據(jù)的利用價(jià)值，增加權(quán)力運(yùn)行的透明化程度，使多元主體有效參與國(guó)家治理中來。例如，對(duì)于霧霾天氣，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)要公開、透明并及時(shí)公開PM2.5數(shù)據(jù)，從而樹立全民意識(shí)，使得全民參與、共同治理[26]。同時(shí)，由于大數(shù)據(jù)也包含有大量的個(gè)人隱私和涉及國(guó)家安全的信息，因此信息安全問題也應(yīng)引起我們的高度重視。例如，“棱鏡門”事件就揭露出，美國(guó)政府利用“數(shù)據(jù)帝國(guó)”優(yōu)勢(shì)對(duì)中國(guó)政府、金融、郵政、鐵路、民航等領(lǐng)域進(jìn)行了全面監(jiān)控分析，對(duì)我國(guó)造成了嚴(yán)峻的信息安全威脅。為此，不僅需要完善信息安全立法，厘清隱私數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)的界限，用法律法規(guī)的形式對(duì)大數(shù)據(jù)管理進(jìn)行原則性規(guī)定；同時(shí)，也需要設(shè)立大數(shù)據(jù)監(jiān)督部門，確保大數(shù)據(jù)的采集、使用等符合法律規(guī)范。

第四，培養(yǎng)高端人才，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)。一方面，提高關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)能力。國(guó)際電子商情（ESM）2013年一份有關(guān)大數(shù)據(jù)的調(diào)查顯示，大數(shù)據(jù)分析日益成為最受關(guān)注的技術(shù)，其中實(shí)時(shí)分析(21.32%)、豐富的挖掘模型(17.97%)和可視化界面(15.91%)是最重要的功能[27]。根據(jù)上述情況，政府應(yīng)該引導(dǎo)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)研發(fā)，同時(shí)加大相應(yīng)的資金投入，從而使大數(shù)據(jù)能夠更高效、便捷地應(yīng)用于國(guó)家治理領(lǐng)域。另一方面，建立大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)體系，使短期培養(yǎng)與長(zhǎng)期系統(tǒng)教育相結(jié)合。短期培養(yǎng)可以通過開設(shè)研修班、培訓(xùn)班等解決大數(shù)據(jù)人才匱乏的燃眉之急。例如，中國(guó)科學(xué)院與工信部合作啟動(dòng)的“大數(shù)據(jù)分析師高端培訓(xùn)與資格認(rèn)證高級(jí)研修班”、上海市科委啟動(dòng)的“數(shù)據(jù)科學(xué)和大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)計(jì)劃”等，就是值得推廣的短期培養(yǎng)方式；長(zhǎng)期系統(tǒng)教育可以通過在高校增設(shè)有關(guān)專業(yè)來實(shí)現(xiàn)，并通過高校與政府、企業(yè)合作的方式，使培養(yǎng)的人才能夠?qū)⒗碚摵蛯?shí)踐很好地結(jié)合起來，真正成長(zhǎng)為擁有復(fù)合型知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力的數(shù)據(jù)科學(xué)家。例如，2014年4月，清華大學(xué)與青島市政府簽署共建合作協(xié)議成立數(shù)據(jù)科學(xué)研究院，并于9月開始招收培養(yǎng)第一批大數(shù)據(jù)碩士學(xué)位研究生[28]，就是長(zhǎng)期培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才的典型范例。