潘小英

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，河南鄭州450044）

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出了“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置……堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的改革新舉措?！叭龣?quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度改革的又一次重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。從最根本的意義上講，它是一個為農(nóng)民提供更充分權(quán)益保護(hù)的土地權(quán)屬關(guān)系架構(gòu)，也為土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營拓展了巨大空間，為形成多元農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。同時，“三權(quán)分置”并未化解所有矛盾，一些新課題需要深入研究。本文將探討“三權(quán)”與農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)在關(guān)系以及“三權(quán)分置”下農(nóng)戶權(quán)益的保護(hù)問題，這正是此次“三權(quán)分置”改革的核心。

一、“三權(quán)分置”的核心是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

1．“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”維護(hù)了農(nóng)民的根本利益和長遠(yuǎn)利益。所有制問題涉及根本經(jīng)濟(jì)制度，只要堅持中國特色社會主義發(fā)展道路，就必須堅持農(nóng)村土地勞動群眾集體所有制，這是不可移易的大政策、大原則。20世紀(jì)80年代至今，國內(nèi)始終有人主張采取西方模式，實現(xiàn)農(nóng)村土地私有化。土地私有化邏輯來自西方自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)了無新意，缺乏對我國農(nóng)村社會歷史發(fā)展的客觀認(rèn)知和“三農(nóng)”問題的深刻考察。土地私有化將首先使廣大農(nóng)民成為個體農(nóng)戶，歷史經(jīng)驗和理論邏輯證明小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)條件下必然發(fā)生土地的迅速集中，部分農(nóng)民的土地必定在市場競爭規(guī)律作用下以所謂“公平交易”的形式被剝奪。土地占有關(guān)系劇變進(jìn)一步導(dǎo)致收入分配的兩極分化以及社會群體的分裂對立，失地農(nóng)民數(shù)量大幅上升將成為社會最大的不穩(wěn)定因素。土地私有化無助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，因為私有化并未改變我國農(nóng)村人多地少的現(xiàn)狀，并未改變土地之于農(nóng)民的生存保障作用，分散的農(nóng)戶家庭耕作模式還會在私有制條件下存在。然而，失去集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)支持，農(nóng)業(yè)經(jīng)營則會出現(xiàn)更大的困難，大量農(nóng)戶將陷于經(jīng)營困境。土地私有化將使部分農(nóng)民或因農(nóng)業(yè)收益率過低隨意放棄土地經(jīng)營而導(dǎo)致大量土地荒蕪或轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這將加速突破我國耕地紅線，嚴(yán)重威脅國家的糧食安全。在土地私有化的制度設(shè)計下，政府對農(nóng)業(yè)和糧食問題的控制能力大為削弱，最終造成包括農(nóng)民在內(nèi)的社會大眾整體利益和長遠(yuǎn)利益損失。事實上，土地私有化的主張并非出自基層農(nóng)民，不具有民意基礎(chǔ)，它只會危害農(nóng)民利益而不會為其帶來任何好處。我國30多年的改革實踐突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論束縛，實現(xiàn)了公有制與市場經(jīng)濟(jì)的有效結(jié)合，建立了比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，創(chuàng)造了前所未有的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度和運行效率。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的根本標(biāo)志就是生產(chǎn)資料社會主義公有制為主體，農(nóng)村公有制主要形式就是勞動群眾集體所有制。堅持農(nóng)村土地集體所有制最大程度維護(hù)了生產(chǎn)資料占有關(guān)系的社會主義性質(zhì)，也就是最大程度維護(hù)了廣大農(nóng)民的根本利益。堅持土地集體所有制和構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體系不矛盾，與農(nóng)民自主支配土地、自主經(jīng)營不沖突，只要建立科學(xué)清晰的多層級土地權(quán)屬關(guān)系，完善的市場規(guī)則就可以確立并發(fā)揮作用，農(nóng)業(yè)經(jīng)營可以富有效率，農(nóng)民權(quán)益可以得到充分保障。

2．“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”確保了農(nóng)民最直接的土地權(quán)利。家庭承包制是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式。土地集體所有制中農(nóng)民享有土地的共同所有權(quán)，農(nóng)民個體或家庭對土地的直接占有則通過與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，以土地承包權(quán)形式實現(xiàn)。這是集體所有權(quán)下的有條件占有，構(gòu)成同一所有制內(nèi)部法律意義上的委托代理關(guān)系，即農(nóng)民受集體經(jīng)濟(jì)組織的授權(quán)委托，享有對土地的占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)和相應(yīng)收益權(quán)。土地承包權(quán)是按人口平均，以家庭為單位取得的，是通過法律形式賦予農(nóng)民的公平權(quán)利。只有作為集體組織成員的農(nóng)民家庭才擁有土地承包權(quán)，不因農(nóng)民想多承包就能多占用土地，也不因他擁有其他經(jīng)營行為就剝奪其承包權(quán)，這與一般意義上憑借經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢競得承包權(quán)或承租權(quán)截然不同。在此農(nóng)民實際上具有雙重身份，既作為集體成員共同享有集體土地所有權(quán)，又作為獨立個體依法享有承包地占有、支配、使用及相應(yīng)收益權(quán)（抵押權(quán)除外，防止承包土地被以任何形式剝奪）。從法律意義上講，土地承包權(quán)實際上是農(nóng)民借助擁有的集體土地債權(quán)取得了相應(yīng)的物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)就是承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性。承包土地發(fā)揮著農(nóng)民勞動就業(yè)和最低生活保障的功能。由于我國農(nóng)村人口比重還比較大，大多數(shù)農(nóng)村居民依然在有限的土地上生產(chǎn)經(jīng)營，盡管并不一定靠承包地經(jīng)營發(fā)家致富，但是土地為農(nóng)民提供了最低限度的經(jīng)濟(jì)支持乃至依附在土地上的各種社會保障。所以，在沒有土地經(jīng)濟(jì)功能替代和健全的社會保障條件下，必須確保農(nóng)民擁有土地承包權(quán)。集體土地由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包者地位。農(nóng)民個人可以逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)生活和從事第二、三產(chǎn)業(yè)工作，土地承包權(quán)還要長期與之連在一起，也即土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)不可流轉(zhuǎn)，承包權(quán)始終屬于農(nóng)民家庭。堅持土地集體所有制，穩(wěn)定土地的承包權(quán)，是一種不允許大量農(nóng)民失去土地的制度設(shè)計，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅限于承包土地的經(jīng)營權(quán)，而不是所有權(quán)，也不是承包權(quán)。無論土地如何流轉(zhuǎn)，所有權(quán)始終在集體手中，承包權(quán)仍然在農(nóng)戶手中。既不允許任何組織和個人侵害農(nóng)民的土地承包權(quán)，也不許農(nóng)民為了短期利益輕易丟掉自己的土地，這是關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定的大政策，更是對農(nóng)民利益保護(hù)的重要舉措。

3．“放活土地經(jīng)營權(quán)”實現(xiàn)了農(nóng)民利益的最大化。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，既保護(hù)了農(nóng)民最基本的土地權(quán)利，又實現(xiàn)了農(nóng)民收益最大化。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步帶來了更高的勞動生產(chǎn)率，但許多農(nóng)民已經(jīng)不再把土地經(jīng)營作為家庭主要收入來源了，以致不少地方大量耕地撂荒或用于非農(nóng)用途。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來了顯而易見的好處，一方面，優(yōu)化土地資源配置效率，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。種糧大戶或家庭農(nóng)場可以獲得更多土地，擴(kuò)大種植面積，這部分現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民可以通過土地規(guī)模經(jīng)營獲得最大收益。另一方面，吸引工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，開展大規(guī)模的企業(yè)化生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品精深加工，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量和附加值。部分農(nóng)民還可以在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)中就業(yè)，既獲得了承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，又獲得了工資收入。進(jìn)入城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營或打工的農(nóng)民也放心地將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，憑借承包權(quán)獲得土地收益。過去，土地僅僅是作為生產(chǎn)資料存在，農(nóng)民不能憑借土地本身獲取資產(chǎn)收益。在逐漸出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)中，部分農(nóng)民意識到土地承包經(jīng)營權(quán)本身可以通過流轉(zhuǎn)帶來租金或股權(quán)收益。但是，土地權(quán)屬關(guān)系不清、物權(quán)性不強(qiáng)造成了流轉(zhuǎn)行為難以規(guī)范，流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)都存在諸多風(fēng)險。農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去無法要回、權(quán)益得不到保證而寧可土地撂荒，土地流轉(zhuǎn)積極性不高。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來自由流轉(zhuǎn)，使得承包地已經(jīng)不單是生產(chǎn)資料而且具有了資產(chǎn)性質(zhì)，成為獲取非經(jīng)營性收益的財產(chǎn)以及防范未來風(fēng)險的手段。一方面，真正體現(xiàn)出農(nóng)民作為土地主人的經(jīng)濟(jì)地位，擁有靈活自由地支配土地的充分權(quán)力。另一方面，可以充分利用市場機(jī)制，把承包土地的資產(chǎn)、資本屬性激活，高價出讓，實現(xiàn)利益最大化。只有“放活”土地經(jīng)營權(quán)，土地才會產(chǎn)生最大價值，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)民權(quán)益的侵害問題

1.農(nóng)民土地所有者權(quán)益的侵害。集體所有制意味著農(nóng)民聯(lián)合體而非分散的個人成為土地所有者，排除了單個成員對集體土地的直接所有權(quán)。但是，個人權(quán)利仍具有重要價值，以法定程序明確每個集體成員的土地最終所有者身份及相應(yīng)的基本權(quán)利，是集體土地所有權(quán)得以聚合形成并對代表者進(jìn)行聯(lián)合授權(quán)的前提?，F(xiàn)行體制及法律框架并未建立農(nóng)民個體對集體土地享有最終所有權(quán)的有效程序，集體所有權(quán)無法獲得個體權(quán)力支撐造成了所有權(quán)主體在某種程度上的虛置。目前，我國農(nóng)村集體土地大多由基層群眾自治組織——村民委員會掌握。村委會理應(yīng)是接受土地原始所有者即全體村民的委托承擔(dān)起集體土地最終控制權(quán)的，但事實上它的土地控制權(quán)卻外源自政府授權(quán)和支持，農(nóng)民沒有以土地所有者身份享有選擇和委托土地管理者的充分權(quán)力（盡管村委會組成通過民主選舉方式產(chǎn)生，但選舉過程只是農(nóng)民參與農(nóng)村社會自治的一種方式，而不是土地所有者權(quán)力的表達(dá)）。農(nóng)民和村委會之間首先應(yīng)當(dāng)是土地最終所有權(quán)委托者和受托者的關(guān)系卻僅僅表現(xiàn)為土地發(fā)包者與承包者的關(guān)系。各地不斷出現(xiàn)的村干部違背村民意志和利益，不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)，未按法定程序，擅自與他人簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，強(qiáng)行轉(zhuǎn)賣、出租集體土地，隨意改變土地農(nóng)用性質(zhì)，基于所謂“公共利益”大搞工業(yè)園、科技園等形象工程，甚至干涉土地承包方經(jīng)營自主權(quán)，與大量失地農(nóng)民爆發(fā)劇烈沖突等現(xiàn)象，表明了村委會組織屬性異化，背離了集體土地所有權(quán)代表的本質(zhì)。有關(guān)法規(guī)在明確集體土地所有權(quán)歸屬村委會等集體經(jīng)濟(jì)組織行使時，往往淡化了農(nóng)民最終土地所有者的身份。農(nóng)民群體沒有參與土地法規(guī)制定和權(quán)屬規(guī)則設(shè)計的有效渠道，也沒有憑借所有者身份通過集體規(guī)約對集體土地處置發(fā)表意見的充分條件（許多地方村民大會或村民代表會議形同虛設(shè)）。當(dāng)村委會違背大多數(shù)集體成員的共同意志和利益時，農(nóng)民難以行使所有者權(quán)力給予有效制約，不僅無法阻止集體土地被隨意處置，甚至連自己的承包經(jīng)營權(quán)也不能維護(hù)?？空雒婕m偏或仲裁并也不符合土地的集體所有制性質(zhì)，甚至潛伏著對農(nóng)民土地權(quán)利帶來更大實際損害的可能性。一些地方頻頻發(fā)生的以各種名義強(qiáng)拆強(qiáng)征、毀壞耕地現(xiàn)象，直接或間接和某些地方政府行為有關(guān)。所以，農(nóng)民土地所有者權(quán)益被虛化甚至被剝奪是導(dǎo)致村委會等集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的權(quán)力和行為失去約束，以及某些地方政府對農(nóng)村集體土地過度侵占的原因。

2.農(nóng)民土地承包權(quán)益的侵害。國家相關(guān)政策法規(guī)對農(nóng)民承包權(quán)及其實現(xiàn)做了明確的甚至是程序化的規(guī)定，突出農(nóng)民在土地承包中的主體地位，譬如《土地承包法》規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)由村民會議選舉出的承包工作小組負(fù)責(zé)起草承包方案，經(jīng)村民會議討論通過后組織實施，最終與農(nóng)戶簽訂承包合同?，F(xiàn)實中，法定程序被扭曲、農(nóng)民承包權(quán)被侵害很大程度上緣于村委會等集體經(jīng)濟(jì)組織的組織屬性異化。一些地方村委會有意識多留機(jī)動地，隨意調(diào)整土地承包關(guān)系，違背中央政策搞“兩田制”，或者假借“反租倒包”等形式，以招商引資、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的名義，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民土地權(quán)益。另外，“三權(quán)分置”新規(guī)出臺以后，如何理順過去流轉(zhuǎn)土地的權(quán)屬關(guān)系是一個棘手問題，因為部分土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時承包權(quán)也被一并轉(zhuǎn)讓了，之前的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議是否也應(yīng)受到新規(guī)約束以保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)需要進(jìn)一步明確?！霸鋈瞬辉龅兀瑴p人不減地”原則是1997年中央16號文件提出的，對于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益發(fā)揮了積極作用。但是18年來農(nóng)村人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變動很大，由于絕大部分農(nóng)村基本沒有進(jìn)行承包地調(diào)整，導(dǎo)致現(xiàn)在沒有分到土地的人已經(jīng)占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?5%?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，承包期內(nèi)承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。也就是說，小城鎮(zhèn)落戶可以完全保留承包權(quán)。即便進(jìn)入大城市，也是以家庭為單位，只要簽訂了土地承包合同，在承包期限內(nèi)只要承包方不是全家遷出該集體經(jīng)濟(jì)組織的，發(fā)包方就無權(quán)收回其承包地或?qū)ζ涑邪恋剡M(jìn)行調(diào)整。部分農(nóng)戶大多數(shù)家庭成員進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，只有個別人留守農(nóng)村，卻按照家庭全部人口獲得土地承包權(quán)；而一些沒有機(jī)會或不愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)戶家庭人口增加了，土地承包權(quán)卻沒有相應(yīng)增加。這種狀況愈來愈嚴(yán)重，事實上違背了土地集體所有制性質(zhì)，破壞了集體內(nèi)部土地占有的公平性。《土地承包法》中規(guī)定,“承包期內(nèi)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，一些地方就利用這個政策“小口子”,進(jìn)行承包地“三年一調(diào)”“五年一調(diào)”，這種做法雖然違反國家政策法規(guī)，但某種程度反映了農(nóng)民有調(diào)整土地承包權(quán)的強(qiáng)烈愿望。30年承包期至少是兩代人的時間跨度，固守“增人不增地，減人不減地”原則將造成集體內(nèi)部土地占有差距越拉越大。

3.農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)益的侵害。大多數(shù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度越來越高，耕種土地所花費的時間和精力越來越少，日常農(nóng)活居家老人就可照料，農(nóng)忙時青壯勞力只需幾天時間就完成作業(yè)，不影響外出打工或從事其他經(jīng)營，農(nóng)民普遍認(rèn)為土地沒必要流轉(zhuǎn)。他們更擔(dān)心，土地轉(zhuǎn)出后，如果轉(zhuǎn)入方違約或土地被破壞，自身利益無法保證或土地?zé)o法返耕，就會失去基本的生活保障。此外，收益偏低也是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)的重要原因。以河南省大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)為例，農(nóng)民一畝地年轉(zhuǎn)讓收入大多只有500～800元，這是否就是農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的合理收益值得研究。土地流轉(zhuǎn)實際讓出的是一定期限內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)所能獲得的預(yù)期收益，目前的土地流轉(zhuǎn)平均收益普遍低于農(nóng)民期望值。正因土地流轉(zhuǎn)工作難度大，有些地方政府甚至以定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動土地流轉(zhuǎn)。一些鄉(xiāng)村基層干部不是積極宣傳引導(dǎo)，提供流轉(zhuǎn)服務(wù)，而是公然違背國家政策，越俎代庖，運用行政手段進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至人還沒有出去，就強(qiáng)行把地給流轉(zhuǎn)了，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民合法權(quán)益。部分工商企業(yè)以極低價格長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，熱衷“掛一接二連三”搞開發(fā)，“非糧化”“非農(nóng)化”趨勢明顯。一旦發(fā)生經(jīng)營困境，企業(yè)撤資跑路，耕地被破壞，租金拿不到，最終損害農(nóng)民利益。

三、探索“三權(quán)”實現(xiàn)形式，切實保障農(nóng)民權(quán)益

1.創(chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式。集體所有制的本質(zhì)在于農(nóng)民對集體土地的共同所有，重要的是尋求農(nóng)民原始所有權(quán)的有效實現(xiàn)途徑，使集體所有制不再是一個虛擬概念而能夠得到人格化支撐，確保行政力量不再凌駕于農(nóng)民的所有者權(quán)益之上。唯此，才能保證農(nóng)民公平獲得集體公共建設(shè)用地之外的土地承包權(quán)，充分享有經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自由，并獲取相應(yīng)的土地收益。建立諸如土地股份合作社、農(nóng)村土地理事會等集體土地管理組織，或者改變村委會等集體經(jīng)濟(jì)組織土地控制權(quán)的獲得方式，由國家賦權(quán)變?yōu)榇迕窦w協(xié)議授權(quán)，土地征用、承包、轉(zhuǎn)讓等行為由土地理事會或村民大會經(jīng)充分而嚴(yán)格的民主程序議決，集體經(jīng)濟(jì)組織的土地支配行為應(yīng)控制在理事會或村民大會授權(quán)范圍之內(nèi)并接受其監(jiān)督。只有這樣，才能防止村委會主導(dǎo)承包經(jīng)營權(quán)，土地被不合理開發(fā)和掠奪式使用，損害農(nóng)民利益的異化現(xiàn)象。此外，政府作為集體土地產(chǎn)權(quán)體系之外的宏觀調(diào)控力量存在，任何情況下不應(yīng)試圖主導(dǎo)或改變農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對集體土地的調(diào)控更多以制度供給、法規(guī)保障、政策引導(dǎo)等方式出現(xiàn)，充分保障基層集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是農(nóng)民的主體權(quán)力，避免行政權(quán)力被濫用。在需要協(xié)調(diào)農(nóng)民利益和公共利益的場合，譬如城市空間擴(kuò)展、公共工程建設(shè)等需要征用農(nóng)村耕地或建設(shè)用地時，構(gòu)建起政府與集體經(jīng)濟(jì)組織包括農(nóng)民之間的多方談判機(jī)制，兼顧各方利益，特別要維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.處理好承包權(quán)的“穩(wěn)”與“調(diào)”的關(guān)系。承包權(quán)作為土地集體所有制的實現(xiàn)形式，既包括公平問題，又涉及效率問題，要處理好“穩(wěn)”與“調(diào)”的關(guān)系，一方面，堅持土地承包權(quán)長期穩(wěn)定政策，不以任何名義，不以任何手段剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)；另一方面，認(rèn)真研究城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的人口結(jié)構(gòu)變化狀況，科學(xué)進(jìn)行土地承包權(quán)的適度而必要的調(diào)整。隨著城鎮(zhèn)化加速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，大量農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，脫離農(nóng)業(yè)從事二、三產(chǎn)業(yè)。一些農(nóng)戶家庭中大部分人口長期在城鎮(zhèn)生活，已經(jīng)在第二、三產(chǎn)業(yè)中穩(wěn)定就業(yè)，家庭收入中農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入比重很小，這部分農(nóng)戶占有的承包土地有必要進(jìn)行調(diào)整縮減。大多數(shù)農(nóng)戶長期堅守農(nóng)村，全部家庭成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)家庭人口數(shù)量增長適當(dāng)增加土地承包數(shù)量，這樣既確保了土地占有上的公平，也能鼓勵農(nóng)戶積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。社會公平的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料占有關(guān)系平等，集體所有制作為公有制基本形式之一，必須堅持集體內(nèi)部平等占有土地的基本原則。進(jìn)入城鎮(zhèn)生活就業(yè)的農(nóng)民已經(jīng)和新的生產(chǎn)資料結(jié)合在一起了，在他們獲得城鎮(zhèn)居住權(quán)并享受到相應(yīng)公共產(chǎn)品供給的條件下，交回農(nóng)村承包土地是合乎公平原則的，因為他們已經(jīng)離開了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何所有制內(nèi)部生產(chǎn)資料占有關(guān)系都不是一成不變的，將會因時因地、因人口因素的變化而變化，以保持其原有所有制的性質(zhì)不發(fā)生突變。當(dāng)然，承包權(quán)調(diào)整應(yīng)當(dāng)通過集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主程序進(jìn)行，這是一項艱巨但又十分必要的工作。

3.加強(qiáng)對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范與服務(wù)工作。人多地少是我國的基本國情，加之我國農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成遠(yuǎn)低于社會平均水平，家庭經(jīng)營模式現(xiàn)在和將來都是農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式，不愿意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，“自家的承包地自家種”的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)。截至2014年6月底，我國土地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝，只占全國耕地面積的28.8%。所以，在鼓勵土地流轉(zhuǎn)，支持各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展的同時，不能忘了仍占大多數(shù)的普通農(nóng)戶。絕不能超越客觀條件，違背農(nóng)民意愿，用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償”的原則。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要堅持以農(nóng)為主、適度規(guī)模經(jīng)營，不能隨意改變土地用途，尤其不能觸碰土地“非農(nóng)化”的底線。工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，盡量避免大面積直接租種農(nóng)戶承包地，而應(yīng)主要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中提供服務(wù)和發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，把一般種養(yǎng)環(huán)節(jié)留給農(nóng)民，采取“公司+基地+農(nóng)戶”模式與農(nóng)民形成利益連接機(jī)制，帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。政府有關(guān)部門要探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，主要用于補(bǔ)償因租地企業(yè)違約或經(jīng)營不善而受損失的農(nóng)民。加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公共服務(wù)。要加快立法工作，使土地流轉(zhuǎn)有法可依，規(guī)范運行，并能有效化解流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及多方主體，利益關(guān)系復(fù)雜，難免會產(chǎn)生一些矛盾和糾紛，處理時必須嚴(yán)格依照國家政策和法規(guī)辦事，要把保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益放在首要位置。要建立各層級土地流轉(zhuǎn)交易平臺，提供規(guī)范便捷的交易場所，提供及時的交易信息。交易機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按規(guī)范運行，避免在交易過程中出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的行為。要從政策和制度層面進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的行為，建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度，規(guī)范權(quán)證發(fā)放、變更工作，改進(jìn)備案制度，針對不同的流轉(zhuǎn)方式，約定更為完善的流轉(zhuǎn)合同范本。

［1］中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳.關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-11-20/2015-01-01.

［2］國務(wù)院辦公廳.關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/zheng ce/content/2015-01-22/2015-02-01.

［3］呂世辰.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會保障［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［4］陸道平,鐘偉軍.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地方政府與農(nóng)民互動機(jī)制研究［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2012.