“法治反腐”視域下紀檢監(jiān)察與刑事司法之銜接

謝登科

(吉林大學 法學院, 長春 130012)

[摘要]“法治中國”建設要求將反腐治理納入法治軌道。“法治反腐”模式下黨紀與法律的“二元反腐敗治理結構”要求紀檢監(jiān)察與刑事司法有效銜接。這種銜接首先要求黨內(nèi)反腐規(guī)章與國家刑事法律的銜接與協(xié)調(diào)，其次要求案件移送機制的有效銜接。對于紀檢監(jiān)察部門移送的案件，檢察院需遵循法定程序和標準獨立地做出是否立案偵查的決定。紀檢監(jiān)察部門在查辦腐敗案件中收集的證據(jù)材料，可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，但需要具有相應證據(jù)能力和證明力。

[關鍵詞]法治反腐；證據(jù)轉(zhuǎn)化；雙規(guī)；訊問；案件移送

[中圖分類號]D90[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-08-10

[基金項目]黑龍江大學青年科學

[作者簡介]李涵(1982-)，女，黑龍江哈爾濱人，講師，博士研究生，從事文化社會學和社會工作實務研究。

“法治中國”建設要求將反腐敗治理納入法治建設軌道，推進和健全反腐敗立法，完善懲治和預防腐敗體系，依法懲治腐敗分子，實現(xiàn)“運動反腐”向“法治反腐”的模式轉(zhuǎn)換。在我國現(xiàn)行反腐敗制度體系之下，黨員干部的貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗犯罪行為，既觸犯黨內(nèi)規(guī)章，也違反刑事法律。黨紀與法律的“二元反腐敗治理結構”決定了黨員干部的腐敗犯罪行為會受紀檢監(jiān)察部門和刑事司法機關的雙重處理，由此產(chǎn)生紀檢監(jiān)察與刑事司法在反腐敗治理中如何有效銜接問題。

一、黨內(nèi)規(guī)章與刑事法律的銜接：以“雙規(guī)”與訊問為視角

黨內(nèi)反腐規(guī)章與國家刑事法律的銜接與協(xié)調(diào)是紀檢監(jiān)察與刑事司法有效銜接的制度基礎。“法治反腐”與“運動反腐”的本質(zhì)區(qū)別在于是否按規(guī)則來治理腐敗?！胺ㄖ畏锤币蟀醇榷ㄒ?guī)則來治理腐敗問題。而“運動反腐”則不是按照既定規(guī)則治理腐敗，從而無法保障反腐的持續(xù)性、平等性和公正性。規(guī)則的內(nèi)在合理性和統(tǒng)一適用性，保障了“法治反腐”的持續(xù)性、公平性、可預見性和權威性。不過，由于職能定位的區(qū)別，紀檢監(jiān)察與司法機關在處理腐敗犯罪案件時分別適用不同規(guī)則：前者主要適用黨內(nèi)規(guī)章，而后者則需要以法律為準繩。黨紀與法律的“二元反腐敗治理結構”決定了紀檢監(jiān)察部門處理的部分腐敗案件最終需要移送司法機關處理。適用規(guī)則的不同，可能會造成處理結果的相互矛盾、沖突。因此，有必要實現(xiàn)黨內(nèi)反腐規(guī)章與國家刑事法律的有效銜接與協(xié)調(diào)。下面將以紀檢監(jiān)察中的“雙規(guī)”“雙指”與刑事訴訟程序中的訊問犯罪嫌疑人、被告人為視角，分析黨內(nèi)反腐規(guī)章與國家刑事法律的銜接問題。

“雙規(guī)”“雙指”是紀檢監(jiān)察部門責令有違反黨內(nèi)規(guī)章、行政紀律嫌疑的黨員、干部在指定或者規(guī)定時間、地點就調(diào)查事項所涉及的問題做出解釋和說明?！半p規(guī)”是紀檢監(jiān)察部門反腐中最常適用的調(diào)查措施，它在本質(zhì)上是為查明案件事實而對被調(diào)查對象采取的人身強制措施，其在一定程度上限制了被調(diào)查對象人身自由[1]。既然是限制人身自由，就應給予其正當程序的基本保障。但遺憾的是，無論是黨內(nèi)規(guī)章，還是行政監(jiān)察法規(guī)，均在“雙規(guī)”“雙指”制度中缺乏相應的程序性保障措施，無法充分保障被調(diào)查對象正當程序權利。而與此形成鮮明對比的是，我國2012年《刑事訴訟法》明確將“尊重和保障人權”規(guī)定為立法目的之一。為貫徹“尊重和保障人權”原則，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的正當程序權利，2012年《刑事訴訟法》從訊問人員及人數(shù)、時間、地點、方法、同步錄音錄像、訊問筆錄制作、程序性制裁措施 (非法證據(jù)排除)等方面，較為全面地規(guī)定了訊問中犯罪嫌疑人、被告人的權利保障措施[2]?！胺ㄖ畏锤币蟀醇榷ㄒ?guī)則治理腐敗問題。但是，法治不僅是有法之治，更是善法良治，它要求法律規(guī)則具有內(nèi)在的合理性和公平性。法治所要求的正當程序保障應遵循比例原則，即對某人合法權益的剝奪越嚴厲，其所要求的正當程序保障就應當越充分?！半p規(guī)”作為一種限制或者剝奪黨員干部人身自由的強制性措施，其強制程度可能并不亞于訊問，在某些方面甚至還有可能遠勝于訊問，比如“雙規(guī)”中限制被調(diào)查對象人身自由的時間遠長于訊問，但其程序性保障措施卻遠不及訊問。“雙規(guī)”與訊問的程序性保障顯然不符合比例原則，無法做到有效銜接，這會阻礙司法程序中對腐敗犯罪案件的處理。

當然，“雙規(guī)”與訊問不銜接，并不意味著在現(xiàn)階段“法治反腐”的背景下就能夠立即廢止“雙規(guī)”制度。相對于普通刑事案件，腐敗犯罪案件具有無被害人、無物理意義上的犯罪現(xiàn)場、缺乏目擊證人等客觀證據(jù)、犯罪嫌疑人反偵查能力較強等特征，口供在反腐案件查處中具有舉足輕重的意義，在刑事訴訟程序中犯罪嫌疑人、被告人程序性保障越來越充分，通過訊問等正式偵查手段很難獲取供述，而“雙規(guī)”作為非正式程序調(diào)查措施彌補了現(xiàn)有刑事訴訟中自偵案件偵查力度的不足[3]。由于“雙規(guī)”在我國現(xiàn)階段“法治反腐”中的不可替代性，立即取消“雙規(guī)”并不可取，合理的方案是完善“雙規(guī)”制度，實現(xiàn)“雙規(guī)”與刑事訴訟中訊問等制度的有效銜接。因此，有必要完善“雙規(guī)”“雙指”的程序性保障措施，使其契合法治的合理性和公平性要求。具體內(nèi)容如下：1.調(diào)查時紀檢監(jiān)察人員不得少于二人，并出示相關證明文件；2.調(diào)查前應當告知被調(diào)查人享有的各項權利；3.調(diào)查持續(xù)的時間不得超過十二小時，不得采取連續(xù)調(diào)查的方式變相羈押被調(diào)查人；4.保障被調(diào)查人的飲食和必要休息時間；5.禁止采取暴力、威脅、引誘、欺騙等非法方法進行調(diào)查；6.調(diào)查中應制作調(diào)查筆錄，調(diào)查筆錄應提交被調(diào)查對象核對，經(jīng)確認無誤后簽名；7.調(diào)查過程中應全程同步錄音錄像。

二、紀檢監(jiān)察向刑事司法的案件移送

我國黨紀和法律的“二元反腐治理結構”決定了輕微腐敗行為由紀檢監(jiān)察主導調(diào)查處理，嚴重腐敗行為由司法機關主導處理。實踐中，很多腐敗案件的查處由紀檢監(jiān)察部門牽頭，若發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪則移送司法機關依法處理。在刑事訴訟程序中，對于黨員干部的腐敗犯罪案件主要由檢察機關管轄。這就涉及紀檢監(jiān)察部門將腐敗犯罪案件移送檢察機關的問題。在我國現(xiàn)行體制下，紀檢在查辦黨員干部腐敗案件的承擔著“組織協(xié)調(diào)”職能，對于紀檢監(jiān)察部門移送的案件，檢察院是否必然立案、提起公訴？在“依法治國”的背景下，司法機關在對刑事案件的處理中居于中心地位，它應當嚴格按照法定程序和標準決定是否立案、起訴、定罪量刑。因此，對于紀檢監(jiān)察部門移送的腐敗犯罪案件，檢察機關不必然予以立案。

在檢察院內(nèi)部，對于紀檢監(jiān)察部門移送的案件需遵循“受理→審查→登記→初查→立案”的程序。在受理環(huán)節(jié)需要對案件進行審查，主要予以形式審查、程序?qū)彶?，由檢察院舉報中心審查以下內(nèi)容：1.案件是否屬于本院管轄；2.案卷材料是否齊備、規(guī)范；3.移送的物品與移送清單是否相符。對于符合受理條件的，應當及時登記，并將案件移送偵查部門。偵查部門認為有犯罪事實、需要初查的，經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定，可以對案件進行初查。我國公訴案件的立案標準是“有犯罪事實，需要追究刑事責任”。在實踐中，偵查部門很難根據(jù)所獲取的案件線索確切判斷其是否符合立案標準。如果現(xiàn)有線索未達到立案標準，基于不能放任犯罪的客觀公正職責，必然需檢察機關收集相應證據(jù)材料以符合立案標準的要求，因此，針對案件線索所指向的事實或者個人采取初步調(diào)查措施有其必要性[4]。在初查中，可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定等初步調(diào)查行為，但不得對初查對象的人身或者財產(chǎn)采取強制措施，也不得采取技術性偵查措施。對于紀檢監(jiān)察部門移送的案件，檢察院需要遵循法定的審查或者初查程序獨立做出是否立案的決定，這才是“法治反腐”的應有之義。當然，紀檢監(jiān)察部門移送的案件具有其特殊性。此類案件在立案時就有明確、具體的犯罪嫌疑人，初查或者偵查對象明確。由于案件經(jīng)過紀檢監(jiān)察部門的先行調(diào)查，犯罪事實和犯罪嫌疑人在一定程度上是明確的，檢察院立案后的偵查工作，主要不是排查犯罪嫌疑人，而是重點在于依照法定程序發(fā)現(xiàn)和收集證據(jù)，認定犯罪事實。

從實踐來看，紀檢監(jiān)察部門向檢察機關移送腐敗犯罪案件時，主要存在兩個問題：第一，將不屬于犯罪的案件移送檢察院，要求檢察院立案、偵查、起訴，要求法院定罪量刑；第二，“該送不送”的問題，即對應當移送檢察院立案、偵查、起訴的腐敗犯罪案件，不向檢察院移送。第一種情況通常發(fā)生于某些領導干部利用紀檢監(jiān)察部門排除異己。此時，檢察院應當遵循《憲法》和《刑事訴訟法》“依照法律規(guī)定獨立檢察權”的規(guī)定，正確處理“黨的領導”和“檢察獨立”之間的關系，正確處理“黨的領導”與“依法治國”之間的關系?！包h的領導”應當是黨的政策方針領導，而不是包辦、代替、指導司法機關對具體個案的處理；“黨的意志”是通過法定程序上升為法律、法規(guī)及相關政策的國家意志，而不是某些領導的個人意志。因此，檢察機關在對涉嫌犯罪的腐敗案件決定是否立案時，應當嚴格遵循法定程序和標準，排除其他單位或者領導的干涉，對不構成犯罪的腐敗案件做出不立案決定。對于立案后發(fā)現(xiàn)不構成犯罪的，應做出不起訴決定。在第二種情況下，紀檢監(jiān)察部門可能基于某些法律之外因素的考量，將本應移送的案件有意決定不移送檢察院立案偵查，以紀律處分或者行政處分替代刑事處罰。無論出于故意偏袒，還是出于愛護、保護黨員干部，對于該移送的案件拒絕移送，都會損害法律的平等性和司法的權威性，從而影響黨的執(zhí)政根基和社會長治久安。因此，只要黨員干部的腐敗行為構成犯罪，紀檢監(jiān)察部門就應當將案件移送檢察院立案偵查。即便對構成犯罪的腐敗分子不需要追究刑事責任，也應當由檢察院做出不起訴決定。紀檢監(jiān)察部門無權對涉罪的腐敗分子決定是否追訴，更不能對涉罪的腐敗案件拒絕移送，否則就構成對司法機關檢察權、審判權的非法侵犯。由于存在后續(xù)的審查起訴、審判等訴訟階段，對于第一種情形的治理相對容易。對于“該送不送”問題，刑事訴訟程序上則缺乏相應的后續(xù)制約措施，對于該問題的防范和治理可能更為困難和棘手。在訴訟程序之外，可以完善相應的配套機制來防范和治理該問題。可以通過建立線索通報、提前介入、強化監(jiān)督等方式來治理“該送不送”問題。紀檢監(jiān)察部門對于查處的腐敗案件，應向檢察院通報相關信息和材料。檢察院認為涉嫌犯罪的，可以在紀檢監(jiān)察部門案件處理完畢之前請求參與調(diào)查。在紀檢監(jiān)察部門處理完畢后，對涉嫌犯罪的腐敗案件，可以請求紀檢監(jiān)察部門移送檢察院立案偵查。對于該移送而不移送的，可以根據(jù)憲法和刑事訴訟法賦予的法律監(jiān)督權，向紀檢監(jiān)察部門及其上級機關提出檢察建議。實踐中，有些檢察院在查辦腐敗犯罪案件時往往等到紀檢監(jiān)察部門調(diào)查結束后才決定立案偵查[5]。這種反腐敗治理模式有其合理性，能夠避免紀檢監(jiān)察與司法機關認定事實、處理結果的相互矛盾，但是，將紀檢監(jiān)察部門的調(diào)查處理作為檢察院自偵案件立案偵查的前置條件，顯然有悖于法律的規(guī)定。檢察院對于腐敗犯罪自偵案件的處理，應當嚴格遵守“有犯罪事實，需要追究刑事責任”的立案標準，只要符合該標準，就應當予以立案，而無須等待紀檢監(jiān)察部門調(diào)查處理完畢。由于司法機關在追訴犯罪、定罪量刑中居以中心地位，一旦檢察院啟動立案偵查程序，紀檢監(jiān)察部門就應當積極配合其偵查、起訴、法律監(jiān)督等工作，將相關案卷和證據(jù)材料移送檢察院。

三、紀檢監(jiān)察證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)的轉(zhuǎn)化

紀檢監(jiān)察部門在查辦腐敗案件過程中收集的證據(jù)材料移送司法機關之后，司法機關是否可以在刑事訴訟程序中將其作為認定案件事實的依據(jù)，即紀檢監(jiān)察證據(jù)能否轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)，是紀檢監(jiān)察與刑事司法銜接機制的重要內(nèi)容之一。《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定：“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”該條為紀檢監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)提供了法律依據(jù)，但該條款在適用中主要存在以下問題：

(一)紀檢監(jiān)察部門是否屬于行政機關。由于第52條第2款將行政證據(jù)轉(zhuǎn)化限于“行政機關”收集的證據(jù)材料，如果紀檢監(jiān)察部門不屬于行政機關，則其收集的證據(jù)材料顯然不能作為刑事訴訟中的證據(jù)使用。監(jiān)察機關是國家和地方各級政府行使監(jiān)察職能的機關，其屬于行政機關，自然沒有任何異議。但是，紀檢部門是維護和執(zhí)行黨的紀律的專門機關，它是否屬于“行政機關”，則值得探討。若按照嚴格的文義解釋，紀檢部門顯然不屬于行政機關，其收集的證據(jù)材料不屬于行政機關辦理案件中收集的證據(jù)材料。不過，來自最高人民檢察院的權威觀點認為：“檢察機關直接立案受理的案件確實與紀檢部門聯(lián)系密切，但通過內(nèi)部文件的方式加以規(guī)范，也不會影響自偵案件的正常查辦。審查起訴部門受理的案件，并不限于紀檢部門，還涉及多個具有行政執(zhí)法權的機關和單位。”[6]該觀點明確將紀檢部門列為行政機關，這比較符合我國刑事司法的實踐現(xiàn)狀。在實踐中，紀委與監(jiān)察機關實行“合署辦公”。在“合署辦公”模式之下，紀檢部門與監(jiān)察部門本身不分彼此，紀檢部門收集的證據(jù)就等同于監(jiān)察部門收集的證據(jù)，可以統(tǒng)稱為“紀檢監(jiān)察證據(jù)”。因此，紀檢監(jiān)察部門在查辦黨員干部腐敗案件中收集的證據(jù)材料屬于“行政機關行政執(zhí)法和查辦案件中收集的證據(jù)材料”。

(二)紀檢監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化的范圍。紀檢監(jiān)察部門在查辦黨員干部腐敗案件中收集的證據(jù)材料可能很多，其收集的證據(jù)材料是否全部都可以作為刑事訴訟中的證據(jù)使用。從第52條第2款的規(guī)定來看，它明確了行政機關收集的“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料”，可以作為刑事訴訟中的證據(jù)使用。行政證據(jù)轉(zhuǎn)化范圍的確定在此處涉及對“等”字的理解。通常而言，對于“等”有“等內(nèi)等”和“等外等”兩種理解，這里的“等”是“等內(nèi)等”，是對前文列舉后煞尾，還是“等外等”，是對證據(jù)材料列舉未盡，立法者的觀點認為：行政證據(jù)材料的轉(zhuǎn)化范圍僅限于物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等實物證據(jù)，而不包括證人證言、被害人陳述等言詞證據(jù)[7]。該觀點采取了“等內(nèi)等”的理解，這主要是考慮到實物證據(jù)客觀性較強，將其作為刑事訴訟中的證據(jù)而無須重新收集，有利于查明案件事實。如果要求偵查機關對實物證據(jù)重新收集，既會增加偵查機關負擔，而且很多實物證據(jù)也無法重新收集，從而導致查明案件事實的困難，不利打擊犯罪分子、維護社會秩序。言詞證據(jù)主觀性較強，容易發(fā)生變化，而且行政機關收集言詞證據(jù)的程序保障不如偵查機關充分，如果允許言詞證據(jù)直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)，則難以保障言詞證據(jù)的真實性，也不利于人權保障。因此，紀檢監(jiān)察部門收集的物證、書證等實物證據(jù)，可以轉(zhuǎn)為刑事訴訟證據(jù)，而對于當事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)，則不能直接轉(zhuǎn)化，需要由檢察院偵查部門嚴格按照刑事訴訟法規(guī)定的訊問、詢問程序重新收集。

(三)紀檢監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化的程序和審查標準?！白C據(jù)裁判原則”所要求作為定案依據(jù)的證據(jù)，需具有相應證據(jù)能力和證明力。紀檢監(jiān)察證據(jù)只有具備證據(jù)能力和證明力，才能轉(zhuǎn)化為刑事訴訟中的定案依據(jù)。紀檢監(jiān)察與刑事司法中證明對象的重疊性決定了紀檢監(jiān)察證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化的可能性，但能否作為定案依據(jù)，需經(jīng)法定程序查證。《刑事訴訟法》第52條第2款僅規(guī)定行政機關收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中“可以作為證據(jù)使用”，并未明確是否需要經(jīng)過審查?！翱梢宰鳛樽C據(jù)使用”僅僅意味著這些證據(jù)材料具有進入刑事訴訟的資格，無須再次履行證據(jù)收集程序。但這僅是轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的必要條件而不是充分條件，其能否作為定案的依據(jù)，還需要司法機關予以審查。審查程序是行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為定案依據(jù)的必經(jīng)條件，這在“兩高”的司法解釋中都予以明確規(guī)定。比如，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第65條規(guī)定，行政機關收集的證據(jù)材料“經(jīng)法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)”。這里就明確規(guī)定了行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為定案依據(jù)時必須經(jīng)法庭查證屬實。關于審查的標準，此處僅要求“收集程序符合有關法律、行政法規(guī)”，而沒有要求符合刑事訴訟法中相關證據(jù)的收集程序。這主要是考慮到，行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中，尚不知道所涉及案件是否達到犯罪程度、是否會進入刑事訴訟程序，無法也不應適用刑事訴訟程序的規(guī)定，只能依照法律、行政法規(guī)關于行政執(zhí)法和查辦案件的相關規(guī)定[8]。但是，該觀點疏略了行政法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章與刑事法律之間的關系。一般而言，行政法規(guī)禁止采取限制或者剝奪人身自由的方式收集證據(jù)，對于采取任意性調(diào)查方式收集的證據(jù)材料，可以在刑事訴訟中直接使用。但是，若采取強制性方式收集證據(jù)，則要求遵循正當程序的底線要求。這要求紀檢監(jiān)察部門在調(diào)查中不得違背程序正義的底線要求，否則就存在侵犯黨員干部基本人權之虞，所獲證據(jù)材料因喪失證據(jù)能力而被排除在訴訟程序之外。因此，司法機關對于紀檢監(jiān)察部門移送的證據(jù)材料并非全盤接受，而須遵循程序正義的要求予以司法審查。

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〔責任編輯：張毫〕

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