趙 俊

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701）

我國應(yīng)對氣候變化立法的基本原則研究*

趙 俊

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701）

一部法律中的基本原則是法律的基本要素之一，是可以作為眾多法律規(guī)則之基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則。制定應(yīng)對氣候變化法之前，該法中的基本原則必須明確。應(yīng)對氣候變化法的基本原則的選擇應(yīng)該堅(jiān)持“環(huán)境權(quán)+發(fā)展權(quán)”的基本立場、有利于履行主動(dòng)減排的道德義務(wù)、有利于縮小我國區(qū)域間的發(fā)展差距等三個(gè)立場。我國應(yīng)對氣候變化法應(yīng)確立并貫徹共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、減緩與適應(yīng)并重的原則、公眾參與的原則、公開透明的原則、國際合作的原則。

應(yīng)對氣候變化法；法律基本原則；環(huán)境權(quán)；發(fā)展權(quán)

以2009年8月第十一屆全國人大常委會通過《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》為契機(jī)，我國立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)了應(yīng)對氣候變化立法的行動(dòng)。隨后法學(xué)界掀起了一輪研究氣候變化立法的高潮，產(chǎn)生了一系列研究成果。這些研究成果主要集中在立法模式和對外國相關(guān)立法的介紹層面，鮮有專門針對應(yīng)對氣候變化法基本原則的研究成果。應(yīng)對氣候變化立法的基本原則是關(guān)系到我國應(yīng)對氣候法基本價(jià)值取向和立法科學(xué)性的根本因素，不能不作認(rèn)真探究。

一、基本原則在應(yīng)對氣候變化法中的地位

法律原則是一部法律的基本要素之一，是可以作為眾多法律規(guī)則之基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則。法律原則是一部法律的靈魂，貫穿在一部法律制定、實(shí)施的始末。法律原則的類型有三種：基本原則和具體原則、公理性原則和政策性原則、實(shí)體性原則和程序性原則。應(yīng)對氣候變化法無論采取什么樣的立法模式，基本原則都必須在立法之初被確定下來，這是因?yàn)椤盎驹瓌t體現(xiàn)了法律的基本精神，是在價(jià)值上比其他原則更為重要，在功能上比其他原則的調(diào)整范圍更廣的法律原則”。①張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，第122頁。對尚處于創(chuàng)制階段的我國應(yīng)對氣候變化法而言，明確其基本原則至少具有以下三方面的功能。

第一，基本原則直接決定了應(yīng)對氣候變化法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向。基本原則是氣候變化法律精神最集中的體現(xiàn)，構(gòu)成了應(yīng)對氣候變化法基本制度的理論基礎(chǔ)；是應(yīng)對氣候變化法律制度的原理和機(jī)理，體現(xiàn)著我國立法者和社會公眾對氣候變化問題的基本認(rèn)識，體現(xiàn)著我國在氣候變化問題上欲意實(shí)現(xiàn)的理想藍(lán)圖，體現(xiàn)著我國對氣候問題上各種利益訴求的基本態(tài)度，體現(xiàn)著我國判斷氣候變化是非善惡的基本準(zhǔn)則。以上一切，均以高度凝縮的方式集中于應(yīng)對氣候變化法律制度的原則之內(nèi)。因此，確立了什么樣的基本原則，就確立了什么樣的法律制度。

第二，基本原則是應(yīng)對氣候變化法律制度內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的重要保障。應(yīng)對氣候變化法律體系包含著諸多規(guī)則要素，這些規(guī)則的實(shí)施狀態(tài)紛繁復(fù)雜，其法律性質(zhì)、法律效力和具體的立法目的各有不同。特別是與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量龐大、種類繁多，又由不同的國家機(jī)構(gòu)出于不同的管理需要制定。因此，保障應(yīng)對氣候變化法自身的協(xié)調(diào)一致就成為一個(gè)突出問題?！敖?、現(xiàn)代立法經(jīng)驗(yàn)表明，法律原則在防范和消弭法律制度內(nèi)部矛盾和增強(qiáng)法制統(tǒng)一方面，具有突出作用。在法律的創(chuàng)制過程中，當(dāng)處于不同效力位階的各項(xiàng)原則能夠被各級、各類立法者刻意遵從時(shí)，法制的統(tǒng)一就有了最基本的保障。”②同前注①，張文顯書，第123頁。

第三，基本原則對應(yīng)對氣候變化法的發(fā)展具有導(dǎo)向作用。任何法律都是一個(gè)開放的體系，應(yīng)對氣候變化法也不例外。盡管我國的應(yīng)對氣候變化法還處在創(chuàng)制階段，但將來發(fā)展變化的通道必須是通暢的。否則，我國經(jīng)濟(jì)、社會形勢發(fā)生變化后，其法律功能的實(shí)現(xiàn)將會受阻。網(wǎng)絡(luò)社會崛起后，社會變遷的節(jié)奏越來越快，新的國際關(guān)系、工商業(yè)模式、生活形態(tài)層出不窮，勢必會與原有權(quán)利、義務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突。因此，法律制度的發(fā)展變化成為了現(xiàn)代社會的常態(tài)和客觀需要，對于正處在急速轉(zhuǎn)型期的我國社會更是如此。作為最大的發(fā)展中國家，我國的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生著深刻變化，在此時(shí)制定的應(yīng)對氣候變化法勢必會隨著我國社會轉(zhuǎn)型的完成發(fā)生顯著變化。由于基本原則對法律制度具有基礎(chǔ)性作用，應(yīng)對氣候變化法具體制度的變化應(yīng)當(dāng)是基本原則指引下的變化結(jié)果。

二、我國應(yīng)對氣候變化法基本原則的選擇標(biāo)準(zhǔn)

如上所述，有什么樣的基本原則就有什么樣的法律制度。我國應(yīng)對氣候變化法基本原則的選擇，不僅要立足于我國現(xiàn)有的發(fā)展階段，也要為未來發(fā)展建立起開放的通道。因此，選擇適當(dāng)?shù)幕驹瓌t是確保應(yīng)對氣候變化法立法目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。筆者認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化法基本原則的選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面因素。

（一）堅(jiān)持“環(huán)境權(quán)+發(fā)展權(quán)”的基本立場

我國不是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》附件一和《京都議定書》附件B名單上的國家，在溫室氣體排放上沒有法定義務(wù)。盡管我國的經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二，但從總體上說，仍是一個(gè)發(fā)展中國家，尚處于工業(yè)化進(jìn)程中，與已經(jīng)完成了工業(yè)化的發(fā)達(dá)國家相比，我國應(yīng)對氣候變化法基本原則應(yīng)符合發(fā)展中國家的特殊國情。而我國“與同屬于發(fā)展中國家的韓國相比，也有明顯的不同。中國是人口大國，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡、社會貧富懸殊，還有不少人生活在貧困線以下”。③李艷芳：《各國應(yīng)對氣候變化立法比較及其對中國的啟示》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。氣候變化是環(huán)境問題，但歸根到底是發(fā)展問題，我國的應(yīng)對氣候變化法除了要考慮環(huán)境因素外，還必須兼顧發(fā)展問題。因此，圍繞“環(huán)境權(quán)+發(fā)展權(quán)”選擇立法的基本原則，是我國應(yīng)對氣候變化法必須堅(jiān)持的基本立場。

（二）有利于履行主動(dòng)減排的道德義務(wù)

作為制造業(yè)大國，我國為全世界提供了種類繁多、規(guī)模巨大的工業(yè)產(chǎn)品，但生態(tài)環(huán)境因此遭受了巨大威脅。目前，中國已成為全球溫室氣體排放量最大的國家，④雖然《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》沒有要求中國承擔(dān)減排義務(wù)，但作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，我國高度重視氣候變化問題，成立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，通過主動(dòng)減排履行國際道德義務(wù)，為減緩和適應(yīng)氣候變化做出了積極貢獻(xiàn)。2007年，我國政府發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，明確了到2010年中國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施；2008年至今，我國政府每年都發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)》年度報(bào)告，循序漸進(jìn)地推動(dòng)和實(shí)施我國在減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的國家方略?！?013年以來，中國政府緊緊圍繞‘十二五’應(yīng)對氣候變化目標(biāo)任務(wù)，全面落實(shí)、‘十二五’控制溫室氣體排放工作方案，繼續(xù)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能與提高能效、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、增加碳匯、適應(yīng)氣候變化、加強(qiáng)能力建設(shè)等綜合措施，應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展，成效顯著。2013年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2012年下降4.3%，比2005年累計(jì)下降28.56%，相當(dāng)于少排放二氧化碳25億噸?！薄?014年5月出臺的《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方》案》，明確提出單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放今明兩年分別下降4%和3.5%以上?！雹荨吨袊鴳?yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)2014年年度報(bào)告》，http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201411/t20141126_649615.html，2015年2月6日訪問。

上述各種努力，為減緩和適應(yīng)氣候變化做出了巨大的貢獻(xiàn)。在制定應(yīng)對氣候變化法的過程中，基本原則的選擇應(yīng)有利于鼓勵(lì)社會各界主動(dòng)承擔(dān)減排的道德義務(wù)，讓減排成為全社會的一種自覺行為。

（三）有利于縮小我國區(qū)域間的發(fā)展差距

我國各地區(qū)的發(fā)展很不均衡，東南沿海地區(qū)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，中西部地區(qū)的發(fā)展還處在工業(yè)化早期階段。這種差距的存在不僅影響了我國的現(xiàn)代化進(jìn)程，也帶來了很多區(qū)域沖突。為了防止區(qū)域發(fā)展不平衡帶來的社會問題，包括法律在內(nèi)的各項(xiàng)政策措施應(yīng)當(dāng)考慮到不同發(fā)展程度的地區(qū)的實(shí)際情況，應(yīng)對氣候變化法更是如此。

應(yīng)對氣候變化措施的落實(shí)要求限制溫室氣體排放，這項(xiàng)要求對資源性行業(yè)和企業(yè)會帶來顯而易見的沖擊。由于自然資源分布和發(fā)展階段的原因，我國主要的資源性行業(yè)和企業(yè)集中在中西部地區(qū)，這些行業(yè)（或企業(yè)）提供的稅賦和就業(yè)機(jī)會是中西部地區(qū)公眾生存權(quán)的重要保障。如果在適用應(yīng)對氣候變化法律原則時(shí)采取“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會受到?jīng)_擊，部分貧困人群的生存權(quán)勢必會受到威脅。

從各年度應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)報(bào)告來看，我國已經(jīng)考慮到在氣候變化問題上實(shí)行差異化政策。如《中國應(yīng)對氣候變化政策與行動(dòng)2014年度報(bào)告》明確提出以“低碳發(fā)展試點(diǎn)與示范”的方式減緩與適應(yīng)氣候變化?！胺€(wěn)步推進(jìn)低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)，積極組織碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，開展低碳工業(yè)園區(qū)、低碳社區(qū)、低碳交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域試點(diǎn)示范工作，初步形成了從省區(qū)、城市、城鎮(zhèn)到園區(qū)、社區(qū)的全方位低碳發(fā)展試點(diǎn)示范工作格局?！雹尥献?。第一批試點(diǎn)的“五省八市”和第二批29個(gè)試點(diǎn)省市主要集中在東南沿海地區(qū)。

在制定應(yīng)對氣候變化法的過程中，應(yīng)充分吸收“低碳發(fā)展試點(diǎn)與示范”的成果，對發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置較高的減排標(biāo)準(zhǔn)，以“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”和“公平”為基礎(chǔ)，在減緩和適應(yīng)大氣變化的同時(shí)，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)。這樣，一方面，通過東南沿海地區(qū)的示范引領(lǐng)和技術(shù)支持，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；另一方面，對于一些因處在氣候變化“敏感區(qū)”而主動(dòng)采取減排措施的中西部地區(qū)，⑦2010年8月6日，青海省政府第63次常委會通過了我國第一部應(yīng)對氣候變化的地方規(guī)章即《青海省應(yīng)對氣候變化辦法》，以此確保處于氣候變化“敏感區(qū)”和“啟動(dòng)區(qū)”的青海省經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)秉持公平原則建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，縮小這些地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會等方面的差距。

三、我國應(yīng)對氣候變化法基本原則的具體內(nèi)容

根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，結(jié)合我國應(yīng)對氣候變化的國家政策，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)對氣候變化法的基本原則應(yīng)包括共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、減緩與適應(yīng)并重的原則、公眾參與的原則、公開透明的原則、國際合作的原則。

（一）共同但有區(qū)別的責(zé)任原則

共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是指由于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性和導(dǎo)致全球環(huán)境退化的因素不同，各國對保護(hù)全球環(huán)境負(fù)有共同的但是又有區(qū)別的責(zé)任。它包括兩個(gè)關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，即共同的責(zé)任和有區(qū)別的責(zé)任。⑧王曦：《國際環(huán)境法》，法律出版社1998年版，第112頁。共同的責(zé)任意味著各國（無論大小、貧富差別）都有環(huán)境保護(hù)的責(zé)任；有區(qū)別的責(zé)任是指各國雖然負(fù)有保護(hù)全球環(huán)境的共同責(zé)任，但由于地球環(huán)境的現(xiàn)狀主要是發(fā)達(dá)國家歷史上的破壞和污染造成的，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境保護(hù)責(zé)任應(yīng)大于發(fā)展中國家。

共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上提出的，現(xiàn)已成為普遍接受的國際環(huán)境法原則，各類環(huán)境公約都將該原則作為本公約實(shí)施的基本準(zhǔn)則，氣候變化領(lǐng)域也是如此。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第3條第1款規(guī)定：“各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先對付氣候變化及其不利影響?！薄毒┒甲h定書》第10條也明確在溫室氣體減排中適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。

我國在制定應(yīng)對氣候變化法的過程中，主要應(yīng)通過以下兩方面實(shí)現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。

第一，貫徹《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的要求，將應(yīng)對氣候變化的信息發(fā)布確定為一種法定義務(wù)。根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》未對中國提出強(qiáng)制性的減排要求，但《京都議定書》第10條第2款要求發(fā)展中國家承諾：制訂、執(zhí)行、公布和定期更新載有減緩氣候變化措施和有利于充分適應(yīng)氣候變化措施的國家的方案以及在適當(dāng)情況下區(qū)域的方案。盡管我國從2007年已開始兌現(xiàn)《京都議定書》第10條第2款要求的承諾，⑨2007年，我國政府發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，明確了到2010年中國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施；從2008年至今，我國政府每年都發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)》年度報(bào)告。但這種承諾（信息發(fā)布）尚沒有成為國內(nèi)法的一種正式安排。同時(shí)，《京都議定書》第10條第2款要求發(fā)布的信息包括應(yīng)對氣候變化的國家方案和區(qū)域方案，2007年至今我國發(fā)布的應(yīng)對氣候變化方案只是國家方案，尚未涉及區(qū)域方案。因此，我國在制定應(yīng)對氣候變化法時(shí)，應(yīng)根據(jù)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在確保我國作為發(fā)展國家的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)的基礎(chǔ)上，將發(fā)布應(yīng)對氣候變化的年度國家方案和區(qū)域（以省為單位）方案確定為法定義務(wù)。

為了確保在氣候變化法中貫徹共同責(zé)任原則，應(yīng)在立法中確立以下制度：影響氣候變化的產(chǎn)業(yè)信息披露制度、政府環(huán)境信息披露制度、溫室氣體排放信息披露制度、影響氣候變化的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度、區(qū)域發(fā)展政策環(huán)評制度等。

第二，針對區(qū)域發(fā)展的不均衡狀況，制定差異化的減排目標(biāo)。如前所述，我國區(qū)域發(fā)展很不均衡，“一刀切”的減排要求不僅會對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展帶來不利影響，還可能加劇東西部地區(qū)之間的差距。因此，在制定應(yīng)對氣候變化法時(shí)，應(yīng)參照共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家間適用的模式，對已完成工業(yè)化的東南沿海地區(qū)設(shè)定較高的減排目標(biāo)，對欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)設(shè)定較低的減排目標(biāo)，或者通過技術(shù)、資金的支持或生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，幫助這些區(qū)域?qū)崿F(xiàn)減排任務(wù)。

差異化的減排目標(biāo)作為應(yīng)對氣候變化法的一項(xiàng)基本制度，是我國主動(dòng)履行減排任務(wù)的制度保證，是確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展利益的制度安排，也是共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在國內(nèi)法上的集中體現(xiàn)。

在我國的應(yīng)對氣候變化立法中，應(yīng)通過以下具體制度體現(xiàn)有區(qū)別的責(zé)任：生態(tài)補(bǔ)償制度、差異化的碳排放指標(biāo)制度、區(qū)域間技術(shù)扶持制度、欠發(fā)達(dá)地區(qū)氣候?qū)ｍ?xiàng)基金制度等。

（二）減緩與適應(yīng)并重的原則

氣候變化的減緩（Mitigation）是指由于溫室氣體排放主要是人類活動(dòng)造成的，人類通過減少這些氣體和物質(zhì)排放來緩和減輕人為因素帶來氣候變化壓力。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《哥本哈根協(xié)定》等國際政策與法律文件都確認(rèn)通過減緩措施應(yīng)對氣候變化。氣候變化減緩措施能從源頭降低氣候與環(huán)境變化的速率，符合人類的長遠(yuǎn)利益。

氣候變化的適應(yīng)（Adaptation）是指盡管人類采取了減緩措施，但由于氣候變化減緩措施見效較慢、溫室氣體對大氣的影響周期較長，即便人類從現(xiàn)在開始停止排放溫室氣體，累積形成的氣候變暖趨勢在未來100年中仍將不可逆轉(zhuǎn)地持續(xù)下去，這迫使人類社會必須適應(yīng)氣候變暖的現(xiàn)實(shí)和趨勢。①柯堅(jiān)、何香柏：《環(huán)境法原則在氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域的適用——以歐盟的政策與法律實(shí)踐為分析視角》，《政治與法律》2011第11期。它意味著：自然或人類系統(tǒng)為應(yīng)對現(xiàn)實(shí)或預(yù)期的氣候變化及其影響，要在生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)體系等方面作出全面的調(diào)整。②楊澤偉：《“后京都時(shí)代”中國省級應(yīng)對氣候變化立法研究——以湖北省為例》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第9期。

減緩與適應(yīng)并重原則要求把氣候變化減緩措施和氣候變化適應(yīng)措施放在同等重要的位置上，不要有任何偏廢，在減少溫室氣體排放的同時(shí)，調(diào)整現(xiàn)有生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)體系，以適應(yīng)已經(jīng)變化了的氣候狀況。減緩和適應(yīng)措施并用，既是對氣候現(xiàn)狀全面接受，又是改善氣候現(xiàn)狀的積極努力，有利于在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)緩解氣候變化壓力。

目前，無論是我國的理論界還是實(shí)務(wù)界都主張將“減緩與適應(yīng)并行”作為氣候應(yīng)對法的基本原則。中國社會科學(xué)院課題組在兩年調(diào)研的基礎(chǔ)上于2012年發(fā)布了他們草擬的《氣候應(yīng)對法草案》（討論稿），該討論稿第6條規(guī)定：“氣候變化應(yīng)對堅(jiān)持適應(yīng)與減緩并重的原則。減緩與適應(yīng)的措施應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致、同等并重?！敝袊?014年11月發(fā)布的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》確定的應(yīng)對氣候變化工作基本原則中，包括了減緩與適應(yīng)并重的原則。《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》規(guī)定：“堅(jiān)持減緩和適應(yīng)氣候變化同步推動(dòng)。積極控制溫室氣體排放，遏制排放過快增長的勢頭。加強(qiáng)氣候變化系統(tǒng)觀測、科學(xué)研究和影響評估，因地制宜采取有效的適應(yīng)措施?！雹邸秶覒?yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20141125/xgzc32142/Document/ 1387125/1387125_1.htm，2015年4月13日訪問。作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的締約國，我國的應(yīng)對氣候變化法應(yīng)當(dāng)以兩個(gè)氣候公約的精神為指導(dǎo)，吸收理論研究的成果和政府政策的做法，將“減緩與適應(yīng)并重的原則”確定為我國應(yīng)對氣候變化法的基本原則，逐步降低或消除氣候變化帶來的不利影響。

在我國應(yīng)對氣候變化立法中，減緩與適應(yīng)并重的原則主要通過以下機(jī)制或制度來體現(xiàn)：清潔生產(chǎn)促進(jìn)機(jī)制、落后工藝設(shè)備強(qiáng)制淘汰制度、集中供熱制度、生態(tài)名目制度、自然遺跡保存制度等。

（三）公眾參與的原則

“公眾參與原則作為生態(tài)實(shí)踐理性社會構(gòu)建的首要原則”，④柯堅(jiān)：《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第159頁。毫無疑問也是應(yīng)對氣候變化法的基本原則。應(yīng)對氣候變化法中的公眾參與原則，是指公眾通過一定的程序或途徑參與一切與氣候變化有關(guān)的決策活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止氣候決策的盲目性，使與氣候有關(guān)的決策符合公眾的切身利益和需要。

氣候變化是影響我國乃至全世界社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的全局性問題，如缺少公眾參與和配合的機(jī)制，應(yīng)對氣候變化法的功能將大打折扣。因此，無論是理論界還是政府部門，都毫無例外地將公眾參與原則確定為應(yīng)對氣候變化法的基本原則?！秶覒?yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》明確規(guī)定：“堅(jiān)持政府引導(dǎo)和社會參與緊密結(jié)合。發(fā)揮政府在應(yīng)對氣候變化工作中的引導(dǎo)作用，形成有效的激勵(lì)機(jī)制和良好的輿論氛圍。充分發(fā)揮企業(yè)、公眾和社會組織的作用，形成全社會積極應(yīng)對氣候變化的合力?！雹偻白ⅱ?。

根據(jù)1998年通過的《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（簡稱《奧胡斯公約》）的精神，公眾參與原則在應(yīng)對氣候變化法中應(yīng)通過以下三個(gè)方面予以體現(xiàn)：第一，各級政府部門和工作人員在氣候變化問題上設(shè)法協(xié)助和指導(dǎo)公眾獲得信息，促進(jìn)其參與決策和訴諸法律；第二，各級政府采取措施對公眾進(jìn)行氣候變化教育，提升公眾氣候變化的意識，特別是幫助公眾了解如何在氣候問題上獲得信息、參與決策和訴諸法律；第三，在法律中承認(rèn)和支持以應(yīng)對氣候變化為宗旨的協(xié)會、組織和團(tuán)體。

（四）公開透明的原則

公開透明原則是現(xiàn)代法律的一項(xiàng)基本原則，在應(yīng)對氣候變化法中，它要求國家公開與應(yīng)對氣候變化有關(guān)的所有信息（包括政府信息和企業(yè)信息），以便公眾在了解政府和企業(yè)政策和行動(dòng)的基礎(chǔ)上，全面行使應(yīng)對氣候變化的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

公開透明原則是公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本保障。知情權(quán)是現(xiàn)代民主社會公眾參與的社會前提和法律基本保障。應(yīng)對氣候變化知情權(quán)是環(huán)境知情權(quán)在氣候問題中的具體表現(xiàn)，是公眾參與應(yīng)對氣候變化事務(wù)、表達(dá)自身利益訴求和價(jià)值主張的前提和基礎(chǔ)。圍繞環(huán)境知情權(quán)的法律確認(rèn)，各國、各地區(qū)大體上有兩種思路：一是從公民、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和社會公眾的角度出發(fā)，通過法律賦予其享有環(huán)境知情權(quán)；二是從政府、企業(yè)的角度出發(fā)，要求政府、企業(yè)承擔(dān)法律上的環(huán)境信息責(zé)任和義務(wù)。②同前注④，柯堅(jiān)書，第174-175頁。從我國實(shí)踐來看，2014年前，環(huán)境知情權(quán)的法律確認(rèn)主要沿用第一種思路，通過《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律賦予公眾環(huán)境知情權(quán)。2014年后，環(huán)境知情權(quán)的立法思路發(fā)生了很大的變化，其表現(xiàn)為：在以公眾為中心的賦權(quán)型立法模式（第一種思路，以下簡稱：“賦權(quán)型模式”）基礎(chǔ)上，發(fā)展出了以政府和企業(yè)法定義務(wù)為中心的立法模式（即第二種思路，以下簡稱：“約束型模式”）。2014年4月第十二屆全國人大常委會通過了修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，該法第53條、第55條將環(huán)境信息公開設(shè)定為政府和企業(yè)的法定義務(wù)，要求各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利；要求排污單位如實(shí)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會監(jiān)督。環(huán)境知情權(quán)的法律確認(rèn)從“賦權(quán)型模式”向“賦權(quán)型模式+約束型模式”的轉(zhuǎn)變，既是“控權(quán)理論”在環(huán)境法領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是我國強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)手段、加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任的表現(xiàn)。

作為環(huán)境保護(hù)法律體系的一個(gè)構(gòu)成部分，我國應(yīng)對氣候變化法也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種轉(zhuǎn)向。筆者認(rèn)為，立法中應(yīng)通過以下兩個(gè)途徑貫徹公開透明原則。第一，規(guī)定政府和企業(yè)在應(yīng)對氣候變化信息發(fā)布中負(fù)有法定義務(wù)。如前所述，從2007年至今，我國政府已經(jīng)開始發(fā)布應(yīng)對氣候變化國家政策和行動(dòng)的信息，下一步需要在應(yīng)對氣候變化立法中把信息發(fā)布規(guī)定為法定義務(wù)；另外需要在應(yīng)對氣候變化法中明確信息發(fā)布的范圍包括國家、區(qū)域和企業(yè)信息，而不僅僅是應(yīng)對氣候變化的國家信息。以全方位公開和透明的方式，確保公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第二，確保氣候變化知情權(quán)的可訴性?！秺W胡斯公約》要求在保證公眾環(huán)境知情權(quán)的同時(shí)，確保環(huán)境知情權(quán)能通過司法途徑得到保護(hù)。也就是說，當(dāng)公眾知情權(quán)受到侵害時(shí)，司法救濟(jì)途徑必須是暢通的。我國應(yīng)對氣候變化法在設(shè)定實(shí)體權(quán)利時(shí)，必須考慮與《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等程序法的銜接因素，以確保氣候變化知情權(quán)的可訴性。

如上所述，2015年1月1日實(shí)施的修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)了“信息公開和公眾參與”章，該章要求環(huán)境行政主管部門和重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)公開有關(guān)環(huán)境信息，接受社會監(jiān)督。也就是說，負(fù)有環(huán)境信息公開義務(wù)的主體有兩類，一類是行政機(jī)關(guān)，一類是重點(diǎn)排污單位。因此，將來針對氣候變化知情權(quán)的訴訟也應(yīng)該分作兩類，一類是以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟，一類是以重點(diǎn)排污單位為被告的訴訟，前者的性質(zhì)是行政訴訟，后者的性質(zhì)是民事訴訟。這兩類訴訟都是公民因氣候變化知情權(quán)受侵害提出的訴訟，屬于私益訴訟的范疇。

（五）國際合作的原則

國際合作原則是一項(xiàng)被廣泛承認(rèn)的國際環(huán)境法原則?！堵?lián)合國憲章》的序言宣布各成員國為促進(jìn)社會進(jìn)步和改善民生，要“力行寬容、彼此以善鄰之道，和睦相處”。《聯(lián)合國憲章》第1條第3款規(guī)定聯(lián)合國的宗旨為“促進(jìn)國際合作，以解決國家間屬于經(jīng)濟(jì)、社會、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題”。①同前注⑧，王曦書，第117-118頁。1972年《人類環(huán)境宣言》第23條宣布“各國應(yīng)進(jìn)行合作，以進(jìn)一步發(fā)展有關(guān)他們管轄以外的環(huán)境造成的污染和其它環(huán)境損害的受害者承擔(dān)責(zé)任和賠償?shù)膰H法”。

氣候變化的整體性和全局性要求，國際社會必須在最廣泛的范圍內(nèi)長期通力合作。唯有國家間開展合作，才能逐步扭轉(zhuǎn)氣候變暖的趨勢，造福人類。因此，早在1992年，國際合作原則就被確定為應(yīng)對氣候變化的基本原則?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》在序言中申明“承認(rèn)氣候變化的全球性，要求所有國家根據(jù)其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力及其社會和經(jīng)濟(jì)條件，盡可能開展最廣泛的合作，并參與有效和適當(dāng)?shù)膰H應(yīng)對行動(dòng)”。

很多國家都將國際合作原則作為本國應(yīng)對氣候變化法的基本原則。如日本《全球氣候變暖對策基本法》明確規(guī)定“在國際合作的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)地球溫暖化對策原則”，即“必須在考慮防止與適應(yīng)地球溫暖化是人類的共同課題，以及我國經(jīng)濟(jì)社會與國際社會的緊密相互依存關(guān)系的基礎(chǔ)上，活用我國已積累的相關(guān)知識、技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)等，并在國際合作的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)與我國在國際社會中地位相適應(yīng)的地球溫暖化對策”。②羅麗：《日本〈全球氣候變暖對策基本法〉（法案）立法與啟示》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第11期?？v觀近幾年中國應(yīng)對氣候變化的國家政策和具體行動(dòng)，國際合作也已成為我國應(yīng)對氣候變化的基本常態(tài)?！?013年以來，中國政府積極參與和推動(dòng)與國際組織合作，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家合作，深化南南合作，與各方一道應(yīng)對氣候變化?！雹弁白ⅱ荩吨袊鴳?yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)2014年度報(bào)告》。

在制定中國的應(yīng)對氣候變化法時(shí)，應(yīng)在以下幾個(gè)層面上貫徹國際合作原則。第一，建立國際組織間的項(xiàng)目基金合作機(jī)制。通過對接世界銀行全球環(huán)境基金項(xiàng)目和“中國應(yīng)對氣候變化技術(shù)需求評估”贈(zèng)款項(xiàng)目，切實(shí)開展亞洲開發(fā)銀行支持的“碳捕集和封存路線圖”技術(shù)援助項(xiàng)目，確保我國氣候變化技術(shù)研發(fā)水平的提升。第二，建立與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)談判與合作機(jī)制。充分利用《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的技術(shù)援助規(guī)則，積極與發(fā)達(dá)國家展開應(yīng)對氣候變化技術(shù)的磋商與合作，為引入發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化先進(jìn)技術(shù)提供制度保障。第三，建立與發(fā)展中國家全方位合作的機(jī)制。通過氣候變化項(xiàng)目制度，對受氣候變化影響最大的發(fā)展中國家進(jìn)行物質(zhì)和資金援助；通過“立場相近發(fā)展中國家”磋商機(jī)制，積極維護(hù)發(fā)展中國家利益；通過倡導(dǎo)和組建各類“發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化區(qū)域研究與合作中心”，與發(fā)展中國家開展聯(lián)合研究，共同提升應(yīng)對氣候變化技術(shù)水平。

（責(zé)任編輯：聞海）

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1005-9512（2015）07-0080-07

趙俊，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系上海市教委創(chuàng)新項(xiàng)目（重點(diǎn)項(xiàng)目）“城市防災(zāi)減災(zāi)法律問題研究”（項(xiàng)目編號：13ZS143）的階段性研究成果。