劉佳奇

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110136）

對(duì)按日連續(xù)處罰適用問(wèn)題的法治思考*
——兼評(píng)《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》

劉佳奇

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110136）

為使排污者履行治污義務(wù)、改正違法排污行為，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度。與之配套的《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》適時(shí)出臺(tái)并與環(huán)保法同步實(shí)施，使制度適用具有較強(qiáng)的可操作性。但該辦法對(duì)按日連續(xù)處罰的規(guī)定依然沿用傳統(tǒng)行政行為理論范式，僅關(guān)注其具備的“處罰”結(jié)果而忽視其具有的執(zhí)行罰“外觀”，導(dǎo)致其對(duì)按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)界定、適用條件和程序設(shè)計(jì)仍存在不足之處。僅依既有規(guī)定適用按日連續(xù)處罰，可能會(huì)忽視督促排污者完成改正義務(wù)的制度功能，限縮制度的適用范圍，弱化制度的程序法制。有鑒于此，應(yīng)結(jié)合按日連續(xù)處罰所具備之過(guò)程性、多功能性，以行政過(guò)程論為研究范式，分階段根據(jù)具體類(lèi)型分析按日連續(xù)處罰之法律性質(zhì)及功能，同時(shí)，在該辦法既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善按日連續(xù)處罰的適用條件、正當(dāng)程序，并使其能夠接受司法的審查，從而將該制度的適用徹底納入法治軌道。

按日連續(xù)處罰；環(huán)境保護(hù)法；環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法；行政過(guò)程論

長(zhǎng)期以來(lái)，由于罰款的法定上限偏低，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法，許多排污者寧愿選擇違法排污并繳納罰款，也不積極履行治污義務(wù)、改正違法排污行為，這就導(dǎo)致惡意偷排、故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長(zhǎng)期超標(biāo)排放等持續(xù)性違法排污行為大量存在。①別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”——關(guān)于懲治持續(xù)性環(huán)境違法行為的立法建議》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第1期。為大幅度提高環(huán)境違法成本，從而有效遏制排污者的違法沖動(dòng)，在重慶市、深圳市既有立法探索的基礎(chǔ)上，②具體內(nèi)容可參見(jiàn)《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第一百一十一條及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第六十九條、第七十條之規(guī)定。按日連續(xù)處罰制度（亦可稱(chēng)之為按日計(jì)罰）終于出現(xiàn)在修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新環(huán)保法）中。③修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”借由不斷科處罰款的方式，按日連續(xù)處罰可以挾其逐日積累的罰款數(shù)額，對(duì)排污者產(chǎn)生強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)壓力。故對(duì)環(huán)境行政主體而言，此一制度不失為一項(xiàng)既簡(jiǎn)便又有效的執(zhí)法工具；④李建良：《二論“水污染防治法”有關(guān)按日連續(xù)處罰規(guī)定之適用問(wèn)題》，《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2001年第6期。而對(duì)排污者而言，在這種沉重的按日連續(xù)處罰的壓力下，絕大多數(shù)的排污者都會(huì)選擇“循規(guī)蹈矩”，⑤汪勁、嚴(yán)厚福：《構(gòu)建我國(guó)環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制——以〈水污染防治法〉的修改為例》，《法學(xué)》2007年第12期。使其不能因違反義務(wù)行為保有不法利益，以戒貪婪之心。⑥吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》（增訂9版），三民書(shū)局2006年版，第501頁(yè)。如果說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》的修改使中國(guó)的環(huán)保法真正長(zhǎng)出“牙齒”，那么按日連續(xù)處罰無(wú)疑是新環(huán)保法諸多“牙齒”中最鋒利的一顆。為增強(qiáng)按日連續(xù)處罰制度的可操作性、進(jìn)一步規(guī)范按日連續(xù)處罰的適用，環(huán)境保護(hù)部適時(shí)出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”），并與新環(huán)保法同步正式實(shí)施。作為適用按日連續(xù)處罰的操作性規(guī)范，該辦法先后就按日連續(xù)處罰之法律性質(zhì)、適用條件、實(shí)施程序作出較為詳細(xì)的說(shuō)明和解讀。然而，也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，按日連續(xù)處罰制度一旦付諸實(shí)施，其結(jié)果必然是對(duì)排污者的嚴(yán)厲懲罰。倘若不當(dāng)施以懲罰，可能將造成對(duì)排污者的非法壓制，產(chǎn)生適得其反的效果。⑦章劍生：《罰抑或不罰？——基于行政處罰中“首次不罰”制度所展開(kāi)的分析》，《浙江學(xué)刊》2011年第2期。有鑒于此，實(shí)有必要在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，以“辦法”之出臺(tái)為起點(diǎn)，對(duì)按日連續(xù)處罰的適用問(wèn)題進(jìn)行深入的法治思考，使制度適用確能收應(yīng)有之效果而不致偏離法治的軌道。

一、按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)

正如行政規(guī)劃籌備未來(lái)時(shí)空范圍內(nèi)的行政事務(wù)，而行政合同則通過(guò)行政主體與相對(duì)人之間互為意思表示實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，適用性質(zhì)不同的行政活動(dòng)形式能夠?qū)崿F(xiàn)差異化的行政功能。換言之，某種行政活動(dòng)形式的法律性質(zhì)直接決定著其適用過(guò)程中的特有功能。按日連續(xù)處罰既然是環(huán)境行政主體依法對(duì)排污者（相對(duì)人）科以一定的處罰，無(wú)疑當(dāng)屬一種行政活動(dòng)形式。因此，欲探討按日連續(xù)處罰的適用，必須首先明確其法律性質(zhì)。在吸收和借鑒域外按日連續(xù)處罰的立法經(jīng)驗(yàn)，研究構(gòu)建我國(guó)按日連續(xù)處罰制度的過(guò)程中，相關(guān)研究成果大體將按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)劃分為兩種類(lèi)型，即“英美法模式”的行政處罰型和“大陸法模式”的執(zhí)行罰型。⑧關(guān)于按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)的界定，可參見(jiàn)吳宇：《論按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用》，《理論月刊》2012年第4期；周斐：《我國(guó)環(huán)境法中的“按日處罰”制度的構(gòu)建》，《榆林學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。盡管新環(huán)保法有關(guān)按日連續(xù)處罰的規(guī)定已經(jīng)出臺(tái)，但我國(guó)按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)似乎并未因此得以明晰。

（一）具有執(zhí)行罰之“外觀”

作出這種判斷是基于新環(huán)保法中的按日連續(xù)處罰與采取“大陸法模式”的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的按日連續(xù)處罰具有相同“外觀”，即只有“被責(zé)令改正，拒不改正的”排污者才可能被施以按日連續(xù)處罰。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“水污染防治法”第四十條就有與《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條“外觀”相同的法律規(guī)定：“事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)排放廢（污）水……，處新臺(tái)幣6萬(wàn)元以上60萬(wàn)元以下罰鍰，并通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰?！苯庾x上述規(guī)定可知，對(duì)排污者施以“大陸法模式”的按日連續(xù)處罰，須以排污者未履行改正義務(wù)為必要前提。很明顯，此類(lèi)型之按日連續(xù)處罰在“外觀”上具備執(zhí)行罰的特征，即因當(dāng)事人（排污者）拒不履行已經(jīng)生效的行政處理決定（具體為責(zé)令改正），行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其實(shí)施另一個(gè)處罰（按日連續(xù)處罰），以迫使當(dāng)事人（排污者）自覺(jué)履行，直到前一處理決定達(dá)到履行狀態(tài)為止。⑨胡建淼：《“其他行政處罰”若干問(wèn)題研究》，《法學(xué)研究》2005年第1期。不僅如此，相關(guān)實(shí)踐也進(jìn)一步支持了對(duì)按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)的這種判斷。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高法院一〇〇年度判字第二〇一八號(hào)判決”中就曾明確指出：“按日連續(xù)處罰之本質(zhì)，性質(zhì)上屬行政執(zhí)行罰。”①參見(jiàn)高點(diǎn)法學(xué)編輯委員會(huì)：《按日連續(xù)處罰之法律性質(zhì)——“最高法院100年度判字第2018號(hào)”》，《判解集》2012年第3期。從理論上講，執(zhí)行罰本質(zhì)上并不是一種行政處罰，而是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。具體而言，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第十二條中明確規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行的法定方式，按日連續(xù)處罰屬于其中第一項(xiàng)之“加處罰款”。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，為區(qū)別于行政處罰的“罰款”，執(zhí)行罰意義上的“罰款”又被稱(chēng)為“怠金”。無(wú)論具體稱(chēng)謂如何，執(zhí)行罰均非針對(duì)違法行為之制裁，而是以行政相對(duì)人在規(guī)定的期間內(nèi)仍未履行特定的行政作為義務(wù)或不作為義務(wù)為前提，是一種“強(qiáng)制義務(wù)人將來(lái)為一定作為、不作為或容忍之手段”。②Vgl,Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht,12Aufluge,1990,§20,Rdnr15,S.491.其宗旨在于促使行政相對(duì)人及時(shí)履行義務(wù)，預(yù)防或阻止行政違法行為危害結(jié)果的發(fā)生和擴(kuò)大化。③何治國(guó)：《按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)探析——以完善海洋溢油污染行政處罰方式為背景》，《行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)》2011年第14期。既然我國(guó)的按日連續(xù)處罰具備執(zhí)行罰的“外觀”，自然首先應(yīng)當(dāng)確保上述執(zhí)行罰功能的實(shí)現(xiàn)。

（二）兼有行政處罰之“內(nèi)涵”

誠(chéng)然，“大陸法模式”按日連續(xù)處罰在“外觀”上屬于執(zhí)行罰，但這一基本判斷并不能完全消除有關(guān)按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)的爭(zhēng)論，認(rèn)為其性質(zhì)屬于行政處罰的觀點(diǎn)一直存在。所謂行政處罰，是行政主體因相對(duì)人違反法定秩序的行為對(duì)其科處的一種制裁，故其亦可稱(chēng)為秩序罰、行為罰。與執(zhí)行罰的功能不同，行政處罰的功能在于對(duì)過(guò)往之違法行為給予制裁而非迫使相對(duì)人未來(lái)履行義務(wù)。例如，在上海市“按日計(jì)罰第一案”中，針對(duì)上海森庫(kù)木業(yè)有限公司存在“冒黑煙”的違法行為，上海市環(huán)境執(zhí)法部門(mén)依據(jù)《上海市大氣污染防治條例》對(duì)該企業(yè)實(shí)施了按日連續(xù)處罰。④《上海市大氣污染防治條例》第一百零一條規(guī)定：“企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本條例，除第二十八條、第三十二條、第六十一條規(guī)定的情形外，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！痹撌协h(huán)境執(zhí)法部門(mén)還表示，如果其后續(xù)仍拒不改正，將再次作出按日計(jì)罰的“行政處罰”。⑤蔡新華、劉靜：《新修訂的〈上海大氣污染防治條例〉實(shí)施上海開(kāi)出首張“按日計(jì)罰”罰單》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2014年11月19日，第5版。除相關(guān)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐對(duì)按日連續(xù)處罰性質(zhì)屬于行政處罰予以支持外，“辦法”對(duì)此也明顯持肯定態(tài)度。如其第一條就規(guī)定：“為規(guī)范實(shí)施環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《行政處罰法》等規(guī)定，制定本辦法?！敝档米⒁獾氖?，“辦法”制定的法律依據(jù)是《行政處罰法》而非《行政強(qiáng)制法》，足見(jiàn)立法者（環(huán)境保護(hù)部）對(duì)按日連續(xù)處罰性質(zhì)的認(rèn)定傾向于行政處罰。而“辦法”第十五條的規(guī)定則進(jìn)一步印證了這一判斷——“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的行政處罰程序。”由此可見(jiàn)，盡管新環(huán)保法對(duì)按日連續(xù)處罰采用了執(zhí)行罰的“外觀”設(shè)計(jì)，但“辦法”卻將其法律性質(zhì)界定為行政處罰而非執(zhí)行罰。

“辦法”之所以會(huì)對(duì)按日連續(xù)處罰的性質(zhì)做出與“外觀”相左的判斷，主要是基于環(huán)境違法行為所具有的一個(gè)共同特性，即持續(xù)性。它或者表現(xiàn)為同一環(huán)境違法行為被排污者持續(xù)多日，甚至長(zhǎng)達(dá)數(shù)月乃至數(shù)年（如長(zhǎng)期持續(xù)閑置環(huán)保設(shè)施），或者表現(xiàn)為排污者連續(xù)多次實(shí)施同一環(huán)境違法行為（如每日均偷排污水）。⑥同前注①，別濤、王彬文。即使行政主體對(duì)排污者之前的違法行為（如持續(xù)偷排污水）給予處罰并責(zé)令其改正，但排污者“拒不改正”既可能以不安裝或不開(kāi)啟治污設(shè)備等不履行義務(wù)的方式表達(dá)，亦可能以不停止違法排污之行為（如繼續(xù)偷排污水）的方式實(shí)現(xiàn)。如果從指向未來(lái)的角度，這種“拒不改正”當(dāng)屬不履行改正義務(wù)無(wú)疑，可借執(zhí)行罰意義上之按日連續(xù)處罰迫使其未來(lái)盡早履行義務(wù)；但如果從追究過(guò)往違法行為的角度，“拒不履行”也可能構(gòu)成對(duì)既有法定秩序的持續(xù)挑戰(zhàn)，理應(yīng)從計(jì)罰之日起制裁其前續(xù)違法行為。如此一來(lái)，按日連續(xù)處罰中就可能包含行政處罰的內(nèi)涵。只是相比之前按年度、季度計(jì)罰，按日連續(xù)處罰將持續(xù)性的違法行為每持續(xù)一天就視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為計(jì)罰。例如，加拿大《水法》第三十條就針對(duì)“持續(xù)違法行為”規(guī)定，某個(gè)違法行為如果被實(shí)施或者被持續(xù)達(dá)一天以上者，則每一天的行為均被視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為。如此看來(lái)，按日累積只是一種計(jì)罰方式，①姜明安：《〈水污染防治法〉中實(shí)施“按日計(jì)罰”的可行性——行政法學(xué)家視角的評(píng)述》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第12期。其與按年、按季度等傳統(tǒng)計(jì)罰方式并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。即便是對(duì)按日連續(xù)處罰的設(shè)計(jì)采用“大陸法模式”的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，有學(xué)者也認(rèn)為“執(zhí)行罰”得連續(xù)處罰，本無(wú)待“法律”規(guī)定，行政罰（行政處罰）欲連續(xù)裁罰，必須“法律”有明文規(guī)定，若各種“法規(guī)”罰則有此類(lèi)連續(xù)處罰條文，仍應(yīng)視為行政罰（行政處罰）而非“執(zhí)行罰”。②參見(jiàn)前注⑥，吳庚書(shū)，第508頁(yè)。不僅如此，相關(guān)的“司法”判決也體現(xiàn)了“法院”對(duì)這種性質(zhì)判斷的支持。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“前行政法院89年度判字第2573號(hào)判決”中指出：“系爭(zhēng)法令關(guān)于按日連續(xù)處罰之規(guī)定既系行為罰（行政處罰）之性質(zhì)?！雹蹍⒁?jiàn)陳文貴：《公法上“按日連續(xù)處罰”問(wèn)題初探》，《法令月刊》2004年第2期。由此觀之，即使具備執(zhí)行罰的“外觀”，“辦法”將按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)界定為行政處罰也有較為充分的理由。

（三）對(duì)按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)的一種新解讀

如前所述，“辦法”對(duì)按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)的界定雖有合理性，但其解讀卻與新環(huán)保法所確定之“外觀”相異。質(zhì)言之，新環(huán)保法和“辦法”雖均已出臺(tái)并實(shí)施，但當(dāng)前對(duì)按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)界定仍然存在爭(zhēng)議。如果這種情況持續(xù)存在，將難以對(duì)按日連續(xù)處罰的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，進(jìn)而影響制度的適用效果。限于篇幅，在此僅舉一例?！稗k法”在法律位階上僅是部委規(guī)章，司法機(jī)關(guān)依法僅可參照，而不能依據(jù)部委規(guī)章審理案件。一旦排污者對(duì)按日連續(xù)處罰不服，欲尋求司法救濟(jì)，法院顯然將面對(duì)究竟應(yīng)適用對(duì)行政處罰不服的法律規(guī)定還是應(yīng)適用對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的法律規(guī)定這一法律適用問(wèn)題。④我國(guó)《行政訴訟法》第十二條規(guī)定：”人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；……”如果將按日連續(xù)處罰的性質(zhì)界定為行政處罰，則在訴訟中需要適用該條第一款之規(guī)定，而如果將其性質(zhì)界定為行政強(qiáng)制執(zhí)行手段，則在訴訟中需要適用該條第二款之規(guī)定。按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)之爭(zhēng)所以存在，其根源在于理論界與實(shí)務(wù)界一直沿用的行政行為理論范式。自?shī)W托·邁耶賦予行政行為在行政法中“核心概念”⑤[德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第63頁(yè)。的地位開(kāi)始，行政行為理論在大陸法系行政法學(xué)理論和實(shí)踐中一直占據(jù)著統(tǒng)治地位。該理論范式對(duì)行政的解釋蓋系于以“行政行為”作為該范式的理論模型，在法學(xué)理論體系設(shè)計(jì)中將行政活動(dòng)的行為予以型式化、類(lèi)型化，⑥高秦偉：《行政過(guò)程中的政策形成——一種方法論上的追問(wèn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期。其考察行政的視角偏重作為行政的形式和結(jié)果。行政處罰、行政強(qiáng)制等“行政行為”的類(lèi)型化結(jié)果以及相互間的區(qū)別等就是在這樣的理論范式下得出。誠(chéng)然，該理論范式至今仍有其存在和適用的必要性與合理性。但其畢竟是德國(guó)“法治國(guó)”建立初期的理論產(chǎn)物，適用范圍不免具有時(shí)代局限性。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，公共行政的職能范圍隨之?dāng)U大，行政活動(dòng)的手段也根據(jù)管理對(duì)象要求的不同而日益呈現(xiàn)多樣化與復(fù)雜化，⑦江利紅：《行政過(guò)程論研究——行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第74頁(yè)。按日連續(xù)處罰就是其中一例?！稗k法”事實(shí)上就是以傳統(tǒng)行政行為理論范式出發(fā)，基于按日連續(xù)處罰具有“處罰”的結(jié)果而將其類(lèi)型化為行政處罰，而忽視了其適用所應(yīng)具備的先決條件——拒不履行改正義務(wù)。同理，如果僅憑借按日連續(xù)處罰的“外觀”就將其法律性質(zhì)簡(jiǎn)單確定為執(zhí)行罰（行政強(qiáng)制），又可能出現(xiàn)因排污者的一行為（以持續(xù)違法排污拒不履行改正義務(wù)）導(dǎo)致行政行為理論范式下互相區(qū)別的兩結(jié)果（行政處罰與執(zhí)行罰）在按日連續(xù)處罰中同時(shí)存在的情況。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)行政行為理論的封閉、僵化，無(wú)法與復(fù)雜的、具體的、變動(dòng)的社會(huì)生活相互動(dòng)。⑧勞東燕：《自由的危機(jī)：德國(guó)“法治國(guó)”的內(nèi)在機(jī)理與運(yùn)作邏輯》，《北大法律評(píng)論》2005年第6期。在行政行為理論范式下界定按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)，難以獲得如傳統(tǒng)行政活動(dòng)形式那樣確定、唯一、區(qū)別于其他的結(jié)果，也就無(wú)法為這一新型行政活動(dòng)形式提供適當(dāng)?shù)慕忉尶蚣?，①趙宏：《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論產(chǎn)生及功能的歷史考察》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第10卷），法律出版社2007年版，第11頁(yè)。導(dǎo)致按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)呈現(xiàn)出在行政處罰與執(zhí)行罰之間顧此失彼的狀態(tài)，給制度的功能定位和具體適用造成范式障礙。

為應(yīng)對(duì)行政行為理論不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展的問(wèn)題，法學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)法學(xué)范式進(jìn)行反思。反思的重點(diǎn)就是改變以往以注解概念為主的靜態(tài)研究方法，而更加注重于法在社會(huì)秩序中的形成、發(fā)展、構(gòu)造以及效果分析等動(dòng)態(tài)的觀察，②高秦偉：《行政法學(xué)方法論的回顧與反思》，《浙江學(xué)刊》2005年第6期。行政過(guò)程論就在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。作為“二戰(zhàn)”后日本行政法學(xué)界提出的一種新型理論范式，相比行政行為理論孤立、靜態(tài)的關(guān)注行政行為的結(jié)果，行政過(guò)程論主張“必須對(duì)行政活動(dòng)作動(dòng)態(tài)考察”，針對(duì)行政行為理論的局限而進(jìn)行理論擴(kuò)展。鑒于現(xiàn)實(shí)中的行政通常是由多種活動(dòng)形式復(fù)合或連鎖構(gòu)成，如果不將此宏觀過(guò)程置于視野之中，則不能期待對(duì)行政法現(xiàn)象形成系統(tǒng)而全面的理解和認(rèn)識(shí)。③魯鵬宇：《日本行政法學(xué)理構(gòu)造的變革——以行政過(guò)程論為觀察視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2006年第4期。因此，在行政過(guò)程論者看來(lái)，任何一個(gè)完整的行政活動(dòng)都是復(fù)雜的連續(xù)過(guò)程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進(jìn)行。④朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。在行政過(guò)程論中，依然承認(rèn)行政活動(dòng)形式的類(lèi)型化，仍然需要研究行政主體、行政行為、行政程序，因而其并未對(duì)行政行為理論完全拋棄和全盤(pán)否定。但其對(duì)行政活動(dòng)形式的考察，從傳統(tǒng)靜態(tài)、孤立的看待行政行為的結(jié)果，轉(zhuǎn)為全面、動(dòng)態(tài)的考察包含主體、行為、程序的整個(gè)行政過(guò)程；從單純的解釋論，即對(duì)行政行為進(jìn)行非此即彼的類(lèi)型化，轉(zhuǎn)為在解釋論的基礎(chǔ)上重點(diǎn)探討行政活動(dòng)形式的功能。其中既包括行政過(guò)程中各階段本身具有的階段性功能，又包括行政全過(guò)程所具有的整體性功能。進(jìn)而，行政法治的實(shí)現(xiàn)，不僅要求行政主體得依法律的不同授權(quán)（行政處罰權(quán)抑或行政強(qiáng)制權(quán)）從事性質(zhì)不同的行為（行政處罰抑或執(zhí)行罰），更有賴(lài)行政過(guò)程中階段性功能和整體功能的實(shí)現(xiàn)。質(zhì)言之，現(xiàn)代行政活動(dòng)不僅應(yīng)確保其形式合法性，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)合法性抑或合功能性。對(duì)于按日連續(xù)處罰這一新型行政活動(dòng)形式而言，新環(huán)保法的有關(guān)規(guī)定只能說(shuō)使行政主體行使按日連續(xù)處罰權(quán)具有形式合法性，但要求其發(fā)揮使排污者履行治污義務(wù)、改正違法排污行為的功能，僅靠法律授權(quán)是不夠的，必須對(duì)整個(gè)行政過(guò)程以及過(guò)程中的每個(gè)階段進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的法律規(guī)制。與其苛求按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)的絕對(duì)唯一性，不如厘清該行政過(guò)程以及過(guò)程中各階段所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的功能。因此，無(wú)論是環(huán)境執(zhí)法者、排污者還是司法者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)按日連續(xù)處罰適用的具體階段和具體情況，對(duì)制度適用的狀態(tài)、法律性質(zhì)、功能進(jìn)行具體分析，而不宜將其一概視為行政處罰或執(zhí)行罰。否則，就有在法律制度適用過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)議、存在疏漏之風(fēng)險(xiǎn)。這不但有損法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也無(wú)助于對(duì)行政權(quán)的控制和對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障。

有鑒于此，在適用傳統(tǒng)行政行為理論難以為按日連續(xù)處罰提供充分范式解釋的情況下，實(shí)有必要通過(guò)對(duì)按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程的動(dòng)態(tài)、全面考察，為其適用的法治化提供必要的范式支撐。具體而言，以行政過(guò)程論為理論范式，結(jié)合新環(huán)保法及“辦法”之相關(guān)規(guī)定，按日連續(xù)處罰作為一個(gè)行政過(guò)程，其適用具體包括三個(gè)階段。

階段一，排污者違反法律之規(guī)定排放污染物，受到罰款處罰。此階段明顯是對(duì)排污者之前違法排污或者說(shuō)對(duì)其破壞法定秩序的制裁，故該階段的性質(zhì)當(dāng)屬行政處罰（或秩序罰、行為罰）無(wú)疑，其功能在于對(duì)排污者過(guò)往違法行為的懲罰與促使其以后不再犯，同時(shí)也為未來(lái)可能對(duì)排污者施以之按日連續(xù)處罰提供計(jì)罰的數(shù)額依據(jù)。

階段二，作出行政處罰的同時(shí)責(zé)令排污者改正違法行為。其表現(xiàn)是在《行政處罰決定書(shū)》中一并責(zé)令排污者改正違法行為，或單獨(dú)制作《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》。責(zé)令排污者改正不是行政處罰而是行政命令或決定，其功能在于要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除其不良后果。①楊建順：《正確理解責(zé)令改正和行政處罰的關(guān)系》，《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》2005年6月4日，第2版。

階段三，排污者被責(zé)令改正但拒不改正的，由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)自責(zé)令改正期限屆滿的次日起，對(duì)其依照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。此階段又可能包括如下兩種具體類(lèi)型。

類(lèi)型一為以不停止違法排污的方式拒不改正。例如，出現(xiàn)“辦法”第五條第三款“排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的”情況，環(huán)保部門(mén)依法對(duì)排污者作出行政處罰并責(zé)令其改正，但排污者仍繼續(xù)排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物。這一行為當(dāng)屬“拒不改正”，且此種“拒不改正”既沒(méi)有履行改正義務(wù)（停止排放污染物），又因同時(shí)觸犯了相關(guān)的法律屬于持續(xù)違法行為（所排污染物違法）。因此，對(duì)其施以按日連續(xù)處罰不僅包括迫使其在未來(lái)履行改正義務(wù)，也包括對(duì)其之前持續(xù)違法排污行為的制裁。質(zhì)言之，此種類(lèi)型的按日連續(xù)處罰呈現(xiàn)出“功能競(jìng)合”即兼具行政處罰與執(zhí)行罰的功能，因而不能如“辦法”中那樣簡(jiǎn)單地將其視為行政處罰。

類(lèi)型二為排污者停止了違法排污行為但仍未履行改正義務(wù)。例如，出現(xiàn)“辦法”第五條第二項(xiàng)“通過(guò)不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的”情況，環(huán)保部門(mén)依法對(duì)排污者給予行政處罰并責(zé)令改正。其中，行政處罰是對(duì)之前違法排污行為的制裁，而責(zé)令改正的內(nèi)容是一種作為義務(wù)，即排污者不僅要停止違法排污，還應(yīng)正常運(yùn)行防治污染設(shè)施。如果排污者依據(jù)此責(zé)令改正決定停止了污染物的排放，但正常運(yùn)行防治污染設(shè)施的作為義務(wù)仍沒(méi)有履行，同樣屬于“拒不改正”。這是因?yàn)樾颅h(huán)保法意義上的“違法排放污染物”至少應(yīng)包括兩種情況：一是排污結(jié)果違法，即超過(guò)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)排放或排放法律禁止排放的污染物；二是排污結(jié)果雖然可能不為法律所禁止但排污行為違法，如未經(jīng)許可排污、未正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施排污等。對(duì)于第一種情況的“違法排放污染物”，責(zé)令改正的內(nèi)容顯然是一種不作為義務(wù)（停止違法排污），如排污者“拒不改正”則可援用前述按日連續(xù)處罰的類(lèi)型一加以處理。但是，對(duì)于第二種情況的“違法排放污染物”，責(zé)令排污者改正的內(nèi)容并非課以不作為義務(wù)，而是課以作為義務(wù)（如辦理排污許可、正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施等）。對(duì)于這種作為義務(wù)，正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”所言：“完成改善與否，系以事業(yè)是否完成功能足夠設(shè)施工程，并檢具功能測(cè)試合格之文件，自行證明具備功能足夠設(shè)備為要件，而不論改日是否排放廢水或排放廢水是否合格?！雹趨⒁?jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院九〇年判字第一八六號(hào)判決”。與之相對(duì)應(yīng)，此種情況下對(duì)排污者“拒不履行”所適用按日連續(xù)處罰，其功能就在于迫使其履行作為義務(wù)（如辦理許可證、正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施等）而并非對(duì)違法排污結(jié)果的制裁。質(zhì)言之，此類(lèi)型之按日連續(xù)處罰僅具有執(zhí)行罰的功能。但問(wèn)題也隨之到來(lái)：一旦出現(xiàn)排污者依據(jù)責(zé)令改正決定停止了污染物的排放，但仍未正常運(yùn)行防治污染設(shè)施的情況，環(huán)保部門(mén)卻不能依據(jù)“辦法”的規(guī)定對(duì)其施以按日連續(xù)處罰。因?yàn)椤稗k法”第十三條對(duì)“拒不改正”的認(rèn)定，只包括“仍在繼續(xù)違法排放污染物”和“拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施復(fù)查”兩種情況。也就是說(shuō)，依據(jù)“辦法”，排污者停止污染物的排放但未履行改正義務(wù)，會(huì)因?yàn)闆](méi)有繼續(xù)違法排污而不被認(rèn)定為“拒不履行”，由此可能逃脫按日連續(xù)處罰。之所以會(huì)出現(xiàn)上述情況，其原因仍在于“辦法”只是簡(jiǎn)單將按日連續(xù)處罰視為行政處罰，忽視了新環(huán)保法中按日連續(xù)處罰所具備的執(zhí)行罰“外觀”，因而將排污行為違法這一法定“違法排放污染物”的類(lèi)型排除在“辦法”適用范圍之外。但實(shí)踐中，排污者未經(jīng)許可私自排放污染物、不運(yùn)行環(huán)保設(shè)施排放污染物的情況比比皆是。對(duì)于此類(lèi)排污者，即使其排污結(jié)果可能在一定期限和一定條件下（如加大監(jiān)管力度）達(dá)標(biāo)或合規(guī)，但由于其排污行為處于不合法狀態(tài)，將來(lái)仍有繼續(xù)違法并損害環(huán)境安全之可能。理應(yīng)將此類(lèi)違法排污行為納入按日連續(xù)處罰的適用范圍，以威懾排污者實(shí)現(xiàn)排污行為本身的合法化。因此，不能不說(shuō)“辦法”對(duì)新環(huán)保法所規(guī)定的“違法排放污染物”有限縮解讀之嫌。對(duì)此問(wèn)題，有必要通過(guò)對(duì)“辦法”的進(jìn)一步完善加以解決。否則，按日連續(xù)處罰本應(yīng)發(fā)揮的功能將因此大打折扣。

二、按日連續(xù)處罰的適用條件

在行政過(guò)程論的范式下，雖然不必再受困于法律性質(zhì)之爭(zhēng)，但適用按日連續(xù)處罰的結(jié)果終究是向相對(duì)人科處罰款。更何況，憑借“按日”的新計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)以及據(jù)此帶來(lái)的強(qiáng)大處罰力度，能夠預(yù)見(jiàn)按日連續(xù)處罰的適用足以使排污者因罰款而傾家蕩產(chǎn)，屬于可能陷相對(duì)人權(quán)益于重大不利之行政活動(dòng)形式。若無(wú)條件、無(wú)限制地適用，極有可能造成制度的合法性危機(jī)。有鑒于此，“辦法”以其第二章“適用范圍”明確規(guī)定了按日連續(xù)處罰適用的廣度。誠(chéng)然，適用范圍的法定化有助于明確按日連續(xù)處罰的適用條件，但法律制度的適用條件除包含適用的廣度外，還應(yīng)包括適用的頻度這一基本維度。換言之，就是該制度能夠在多大頻率上得以適用？在廣度設(shè)定的范圍內(nèi)是否可以無(wú)限制的適用？顯然，“辦法”對(duì)于這一維度的規(guī)定是不足的。在缺乏適用頻度規(guī)范的情況下，“天價(jià)”罰款的決定是否基于正常判斷所作出？能否執(zhí)行？能否達(dá)到整改目的？若矯枉過(guò)正，不僅罰款難以執(zhí)行，還可能導(dǎo)致公司破產(chǎn)引起工人失業(yè)，從而引發(fā)其他社會(huì)問(wèn)題。①帥清華：《我國(guó)按日計(jì)罰的反思與重構(gòu)》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2013年第5期。諸如此類(lèi)的問(wèn)題警示我們，“辦法”對(duì)適用頻度設(shè)計(jì)的缺失，不僅有可能侵害排污者的合法權(quán)益，還可能扭曲、違背按日連續(xù)處罰制度設(shè)計(jì)的初衷，造成制度適用的低效甚至無(wú)效。因此，在“辦法”已經(jīng)明確按日連續(xù)處罰適用范圍的基礎(chǔ)上，還應(yīng)使制度適用的頻度法治化，以真正實(shí)現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用條件的法治化。

（一）忠實(shí)履行事前、事中、事后監(jiān)管職責(zé)，綜合運(yùn)用各類(lèi)行政手段

行政主體對(duì)相對(duì)人施以任何形式的“罰款”，其本身均非目的，而是行政主體欲達(dá)成一定行政目標(biāo)所采取之必要手段。同理，新環(huán)保法設(shè)定按日連續(xù)處罰的目的，并不是要讓企業(yè)承擔(dān)巨額的污染成本，導(dǎo)致其一旦違法就處于舉步維艱的地步。②吳宇：《論按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用》，《理論月刊》2012年第4期。對(duì)按日連續(xù)處罰的適用，立法者應(yīng)當(dāng)追求的是對(duì)環(huán)境“保護(hù)的度”而不是罰款的量，處罰本身不是目標(biāo)。③同前注?，姜明安文。如果在應(yīng)對(duì)違法排污行為、保護(hù)和改善環(huán)境的過(guò)程中，過(guò)分夸大按日計(jì)罰可以“收獲”巨額罰款的能力，勢(shì)必走向誤區(qū)——罰款設(shè)定目的化、隨意化。行政主體可能為了多罰款而不及時(shí)制止違法行為，等相對(duì)人違法時(shí)間較長(zhǎng)后再處罰。④同前注?，姜明安文。果真如此，排污者的合法權(quán)益受損自不必言。更為嚴(yán)重的是，放任違法排污的結(jié)果發(fā)生后再行按日連續(xù)處罰，明顯與預(yù)防為主的環(huán)境法基本原則背道而馳。從介入違法排污行為的時(shí)間維度分析，按日連續(xù)處罰屬于對(duì)環(huán)境違法的事后處理類(lèi)法律制度。待到行政主體適用按日連續(xù)處罰之際，排污者的持續(xù)違法排污行為往往已經(jīng)造成嚴(yán)重污染結(jié)果或嚴(yán)重威脅環(huán)境安全。一方面，行政主體此時(shí)介入對(duì)違法排污行為的處理相比事前預(yù)防在經(jīng)濟(jì)上并不劃算；⑤例如，根據(jù)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，土壤保護(hù)成本、土地可持續(xù)管理成本與場(chǎng)地修復(fù)成本之間，基本上是1∶10∶100的關(guān)系。可見(jiàn)，保護(hù)并合理利用資源環(huán)境相比污染后修復(fù)環(huán)境明顯更為經(jīng)濟(jì)。另一方面，某些污染結(jié)果一旦產(chǎn)生將是嚴(yán)重的、不可逆的，采取按日連續(xù)處罰雖然可以給違法排污者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)壓力，但嚴(yán)重受損的環(huán)境恐再難以恢復(fù)（如土壤重金屬污染的修復(fù)至今仍是世界性難題）。因此，行政主體在應(yīng)對(duì)違法排污行為的過(guò)程中，所探取之方法應(yīng)有助于目的之達(dá)成，⑥編輯部：《按日連續(xù)處罰之法律性質(zhì)——“最高法院一〇〇年度判字第二〇一八號(hào)判決”》，《月旦釋讀文摘》2012年第9期。即保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主。按日連續(xù)處罰固然有適用的必要性，但進(jìn)入這一行政過(guò)程的前提條件必須是環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等事前預(yù)防類(lèi)法律制度以及排污許可、“三同時(shí)”等過(guò)程控制類(lèi)法律制度的有效適用。質(zhì)言之，行政主體唯有忠實(shí)地執(zhí)行了上述法律制度仍無(wú)法遏制違法排污行為，才有對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰之可能，不宜單純?yōu)榱俗非罅P款的數(shù)額而一味適用按日連續(xù)處罰，忽視甚至放棄事前、事中之必要監(jiān)管。就這個(gè)意義上講，實(shí)踐中按日連續(xù)處罰適用得非常少（并且假設(shè)執(zhí)法足夠嚴(yán)格），才是法之大幸。①同前注⑤，汪勁、嚴(yán)厚福文。

即便是事后應(yīng)對(duì)違法排污，按日連續(xù)處罰也絕非萬(wàn)能。對(duì)此，“辦法”也有比較清楚的認(rèn)識(shí)，其第二十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)針對(duì)違法排放污染物行為實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實(shí)施按日連續(xù)處罰?？梢?jiàn)，“辦法”對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是建立在適用按日連續(xù)處罰這一前提之上的，即在適用按日連續(xù)處罰的同時(shí)再輔之以其他手段。但更值得關(guān)注的問(wèn)題卻在于，是否有必要以按日連續(xù)處罰作為適用其他手段之基礎(chǔ)或前提？因?yàn)榧幢阈姓黧w依“辦法”向排污者施以按日連續(xù)處罰，處罰也未必能夠獲得真正的執(zhí)行，巨大的經(jīng)濟(jì)壓力未必真會(huì)“降臨”在排污者頭上。由于相關(guān)法律沒(méi)有賦予作出按日連續(xù)處罰的行政主體（如“辦法”中規(guī)定的各級(jí)環(huán)保部門(mén)）以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果排污者拒不繳納因按日連續(xù)處罰對(duì)其科處之罰款，有關(guān)行政主體就只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。②我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！痹诜ㄔ和瓿蓮?qiáng)制執(zhí)行前的期間內(nèi)，持續(xù)違法排污實(shí)際上并沒(méi)有因?yàn)榘慈者B續(xù)處罰的適用而停止。不僅如此，即便按日累計(jì)的罰款通過(guò)法院的強(qiáng)制執(zhí)行得以收繳，但對(duì)被施以按日連續(xù)處罰的排污者而言，其改正義務(wù)仍可能并未得以履行（如仍未正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施），其對(duì)環(huán)境和人群健康的威脅仍未解除。因此，即便是事后應(yīng)對(duì)違法排污行為，按日連續(xù)處罰也應(yīng)不是前提、基礎(chǔ)甚至唯一手段。有鑒于此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“水污染防治法”就規(guī)定：“事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)排放廢（污）水，……處新臺(tái)幣6萬(wàn)元以上60萬(wàn)元以下罰鍰，并通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰；情節(jié)重大者，得命其停工或停業(yè)；必要時(shí)，并得廢止其排放許可證、簡(jiǎn)易排放許可文件或勒令歇業(yè)?！笔聦?shí)上，我國(guó)相關(guān)法律已經(jīng)為事后應(yīng)對(duì)違法排污設(shè)計(jì)了多種有效手段，如新環(huán)保法第六十條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！惫虱h(huán)境行政主體在事后應(yīng)對(duì)違法排污行為時(shí)，需著眼于所涉違法行為的具體內(nèi)容及個(gè)案情節(jié)，選擇那些不良作用最少的、對(duì)相對(duì)人和社會(huì)損害最小的、最符合行政目的的方法而為之。③孫琬鐘、江必新：《行政管理相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)》，人民法院出版社2003年版，第9-10頁(yè)。尤其當(dāng)發(fā)現(xiàn)以按日連續(xù)處罰無(wú)法達(dá)到目的，或遇有急迫情形而需立即處理時(shí)，即應(yīng)改用其他方式（如勒令停工或停業(yè)）。④同前注④，李建良文。

（二）善盡自由裁量之責(zé)，避免濫用行政自由裁量權(quán)

無(wú)論是新環(huán)保法與“辦法”，還是《上海市大氣污染防治條例》、《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，其中按日連續(xù)處罰均系依法“可處”之范疇，最終是否適用，行政主體有權(quán)自由裁量。例如，“辦法”第五條規(guī)定：“排污者……，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出罰款處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以實(shí)施按日連續(xù)處罰；”再如，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第一百一十一條規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。”誠(chéng)然，法律賦予行政主體必要之自由裁量權(quán)確有助于其結(jié)合違法排污的具體情況能動(dòng)應(yīng)對(duì)，但自由裁量權(quán)的適用違法或不當(dāng)，同樣也會(huì)破壞行政法治、損害排污者的合法權(quán)益。但是，“辦法”對(duì)于規(guī)制行政自由裁量權(quán)缺乏必要之制度設(shè)計(jì)，僅原則性的規(guī)定了罰款數(shù)額的計(jì)算方法（第十九條），并無(wú)約束自由裁量權(quán)的具體法律規(guī)定。在奧托·邁耶看來(lái)，對(duì)于行政而言，所有不在法制范圍內(nèi)的國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其目的而進(jìn)行的活動(dòng)都是不允許的。①同前注?，奧托·邁耶書(shū)，第10-11頁(yè)。既然行政主體的權(quán)力源自公民或公民代表（代議制機(jī)關(guān)）的授予，那么其依法行使自由裁量權(quán)的過(guò)程本質(zhì)上是權(quán)力的“行使主體”對(duì)權(quán)力的“來(lái)源主體”善盡自由裁量之職責(zé)的過(guò)程。從規(guī)范并約束行政主體依法忠實(shí)履行職責(zé)的角度，行政主體適用按日連續(xù)處罰的自由裁量權(quán)不應(yīng)游離于法治之外。故作為有權(quán)作出按日連續(xù)處罰決定之行政主體，需依法、合理地裁量，相關(guān)操作規(guī)范的設(shè)計(jì)亦應(yīng)力避自由裁量權(quán)之濫用。在按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程中，行政主體在以下階段中有自由裁量的空間。首先，行政主體在發(fā)現(xiàn)持續(xù)違法排污行為后，對(duì)排污者科以行政處罰的具體數(shù)額具有裁量空間。其次，在作出行政處罰的同時(shí)，行政主體責(zé)令排污者改正違法行為，對(duì)履行改正義務(wù)的實(shí)際期限、方式等有裁量空間。最后，在排污者拒不改正之際，行政主體對(duì)是否適用按日連續(xù)處罰有裁量空間。故對(duì)按日連續(xù)處罰中行政自由裁量權(quán)的規(guī)制，應(yīng)從上述三個(gè)階段入手。

首先，科學(xué)設(shè)定對(duì)持續(xù)違法排污行為的處罰額?？紤]到此處罰額可能作為之后按日計(jì)罰的數(shù)額依據(jù)，處罰額度的設(shè)定就成為適用按日連續(xù)處罰的關(guān)鍵。如果過(guò)輕，之后即使采取按日連續(xù)處罰也無(wú)法遏制某些違法排污“大戶(hù)”的行為；如果過(guò)重，又可能給排污者造成過(guò)分的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。新環(huán)保法對(duì)處罰數(shù)額的裁量作出了原則性的規(guī)定———依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定。但是，“辦法”對(duì)于如何結(jié)合諸因素具體確定處罰數(shù)額卻沒(méi)有提供操作性甚至是指導(dǎo)性規(guī)范。為進(jìn)一步明確并約束處罰數(shù)額的裁量空間，對(duì)持續(xù)違法排污行為的處罰數(shù)額必須在法定的裁量空間范圍之內(nèi)，否則構(gòu)成裁量權(quán)的濫用。②例如，我國(guó)《水污染防治法》第七十一條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗(yàn)收合格，處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款?！睋?jù)此規(guī)定，對(duì)相關(guān)違法行為的罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)在五萬(wàn)元至五十萬(wàn)元的法定幅度內(nèi)裁量。在此基礎(chǔ)上，在確定具體處罰數(shù)額的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮最輕微的違法行為以設(shè)定處罰下限，考慮最嚴(yán)重的違法行為以設(shè)定處罰上限。③同前注⑤，汪勁、嚴(yán)厚福文。

其次，行政主體責(zé)令排污者改正之前，至少應(yīng)考量如下問(wèn)題。第一，排污者有無(wú)改正的可能。如果排污者根本不具有改正違法排污行為的可能（如根本不具備治污能力），繼續(xù)強(qiáng)令其改正并于其“拒不履行”之際按日連續(xù)處罰，不免強(qiáng)人所難，難謂妥當(dāng)之裁量。唯有排污者具備改正之可能時(shí)，方可責(zé)令其履行改正義務(wù)并于拒不履行時(shí)適用按日連續(xù)處罰。否則，應(yīng)考慮逕行適用責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)等其他手段。第二，責(zé)令改正的期限是否合理。理論上，違法排污行為的改正畢竟需要一定的時(shí)間，如拆除違法建筑物、治理已被污染的環(huán)境等。④同前注?，楊建順文。如果期限設(shè)定過(guò)短，排污者則陷于義務(wù)履行不能之困，必然招致按日連續(xù)處罰；如果期限設(shè)定過(guò)長(zhǎng)，一旦排污者繼續(xù)違法排污，拒不履行改正義務(wù)，明顯對(duì)生態(tài)環(huán)境和民眾健康極為不利。故為排污者設(shè)定之改正期限應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體持續(xù)違法排污情況，以必要、合理為宜。然而，“辦法”對(duì)此卻作出了“責(zé)令立即停止違法排放污染物行為”的規(guī)定，也就是說(shuō)不給與排污者必要之改正期限。果真如此執(zhí)行，要求排污者改正違法行為顯得過(guò)于強(qiáng)人所難，由此也使責(zé)令改正喪失了其應(yīng)有的功能。

最后，在行政主體作出按日連續(xù)處罰決定之前，至少應(yīng)考量如下問(wèn)題。第一，排污者是否確屬“拒不履行”。按照新環(huán)保法之規(guī)定，適用按日連續(xù)處罰的條件在于對(duì)責(zé)令改正“拒不履行”。“拒不履行”是對(duì)排污者履行改正義務(wù)情況的一種兼顧主觀與客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其中，“不履行”是客觀上造成的結(jié)果，而“拒不”則表明其主觀上的抗拒狀態(tài)。因此，即使排污者存在未能按期完成改正義務(wù)的結(jié)果，也應(yīng)考察其主觀上是否存在抗拒履行的情況。例如，排污者是否已著手改善、改善的程度如何等。只有主客觀條件同時(shí)滿足，“拒不履行”方能成立并可對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰。然而，“辦法”將“拒不履行”的判斷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為繼續(xù)違法排污和抗拒、阻撓復(fù)查兩種情況（第十三條）。其中，抗拒、阻撓復(fù)查當(dāng)屬“拒絕”（主觀）且“不履行”（客觀）無(wú)疑。只是繼續(xù)違法排污一項(xiàng)，僅考慮到持續(xù)違法排污的結(jié)果而忽視排污者為履行改正義務(wù)所作之主觀努力。憑借客觀結(jié)果就對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰，這一規(guī)定不免對(duì)新環(huán)保法解讀有失偏頗。如果排污者確已著手改正并已盡最大之努力仍未收改正之效，不應(yīng)一概視為“拒不履行”而武斷地適用按日連續(xù)處罰，而應(yīng)視情況確定后續(xù)之處理結(jié)果，如轉(zhuǎn)用代履行等其他手段等。第二，有無(wú)采取其他手段的必要。前文已述，按日連續(xù)處罰并非事后應(yīng)對(duì)持續(xù)違法排污行為的基礎(chǔ)或唯一手段。故在出現(xiàn)違法排污行為的情況下，行政主體在選擇適用按日連續(xù)處罰前既應(yīng)做必要性之考量，即考量在此具體情況下，是否、何時(shí)有適用或轉(zhuǎn)用其他行政手段的必要。如果未做上述考量，則有構(gòu)成裁量濫用（裁量瑕疵）的可能。①同前注④，李建良文。例如，我國(guó)《水污染防治法》第六十二條規(guī)定：“飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位采取停止或者減少排放水污染物等措施?！笨梢?jiàn)，在飲用水水源受到污染并威脅供水安全的情況下，相關(guān)行政主體（環(huán)保部門(mén)）應(yīng)立即采取應(yīng)急處置手段即直接責(zé)令排污者停止或減排污水，以迅速停止違法行為、恢復(fù)供水安全、保障人群健康。此時(shí)就不宜先給予排污者一定的改正期限并在拒不改正之后適用按日連續(xù)處罰，因?yàn)檫@顯然無(wú)助于對(duì)飲用水污染安全的應(yīng)急保障。

（三）排除非法適用空間

前文已述，唯有在行政機(jī)關(guān)依法忠實(shí)履行職責(zé)，綜合適用事前、事中、事后等多重手段仍無(wú)法遏制違法排污之際，在其妥善行使行政自由裁量權(quán)后，方得進(jìn)入按日向排污者計(jì)罰的階段（即階段三）。但這并不意味著一旦進(jìn)入計(jì)罰階段，行政主體就可以無(wú)限制地向排污者科以罰款。其原因在于，罰款雖然具有遏制違法行為、督促改正義務(wù)履行的作用，但這種作用是以對(duì)排污者本身的懲罰即金錢(qián)損失來(lái)實(shí)現(xiàn)的。盡管這種損失從法律上講是合法的，從遏制持續(xù)違法行為的角度來(lái)說(shuō)是必要的，從價(jià)值判斷來(lái)說(shuō)是公正的，但它畢竟是一種“惡”，是一種“必要的惡”。②閻銳：《行政處罰罰款設(shè)定普遍化研究》，《行政法學(xué)研究》2005年第2期。一旦對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰逾越其適用的必要空間，其就將從合法的、正當(dāng)?shù)摹皭骸鞭D(zhuǎn)變成非法的、失當(dāng)?shù)摹皭骸薄Ｒ虼?，?duì)于按日向排污者計(jì)罰這一階段而言，更需要使這種“必要的惡”始終置于法治的控制之下，通過(guò)排除按日連續(xù)處罰的非法適用空間，使其無(wú)悖離法治之可能。為此，“辦法”特規(guī)定如果排污者對(duì)行政主體責(zé)令其改正的事項(xiàng)屆期已完成，雖其后又發(fā)生新的違法排污行為，依法享有按日連續(xù)處罰權(quán)的行政主體不得逕就新發(fā)生的違規(guī)事項(xiàng)，對(duì)其施以按日連續(xù)處罰（第十八條）。因?yàn)榘凑招颅h(huán)保法之規(guī)定，進(jìn)入按日連續(xù)處罰這一階段的必要前提條件是“被責(zé)令改正，拒不改正的”。一旦排污者屆期已完成改正，則適用按日連續(xù)處罰的前提條件就已喪失，行政主體無(wú)再施以按日連續(xù)處罰之空間。若此時(shí)繼續(xù)適用按日連續(xù)處罰，必然構(gòu)成對(duì)按日連續(xù)處罰權(quán)之濫用?？梢?jiàn)，“辦法”之規(guī)定是符合法治精神的。但遺憾的是，除此之外“辦法”再無(wú)其他關(guān)于排除按日連續(xù)處罰非法適用空間的具體規(guī)定。實(shí)際上，欲將按日連續(xù)處罰權(quán)徹底置于法治這下，除了“辦法”所規(guī)定之情形外，至少還需補(bǔ)強(qiáng)如下方面之規(guī)范。

首先，依法享有按日連續(xù)處罰權(quán)之行政主體于認(rèn)知排污者有不按期完成改正義務(wù)的情勢(shì)時(shí)，應(yīng)立即依法執(zhí)行按日連續(xù)處罰，不得于事后溯及處罰。若未立即依法執(zhí)行按日連續(xù)處罰，其嗣后所為之溯及性處罰，因有礙法的安定性而有構(gòu)成違法的可能。

其次，行政主體于排污者完成改正義務(wù)后，不得就排污者“責(zé)令改正期間屆滿后，改善行為完成前”之違法狀況再施以行政處罰。原因在于，前文對(duì)按日向排污者計(jì)罰這一階段的性質(zhì)和功能已做分析，“責(zé)令改正期間屆滿后，改善行為完成前”存在違法狀況屬于以持續(xù)違法排污的方式拒不履行改正義務(wù)這一類(lèi)型。對(duì)于此種類(lèi)型，向排污人施以按日連續(xù)處罰本身已經(jīng)包含了懲罰其過(guò)往違法行為的行政處罰內(nèi)涵和功能。如果依據(jù)其在這一期間仍存在違法排污行為就對(duì)其再施以行政處罰，明顯有悖于“一事不再罰”之行政法治基本原則。最后，如果排污者在假日、正常停工期間沒(méi)有繼續(xù)排污，按日連續(xù)處罰的數(shù)額應(yīng)視具體情況予以扣除。對(duì)于實(shí)施按日連續(xù)處罰期間處罰數(shù)額計(jì)算的問(wèn)題，除前述“辦法”第十九條有原則性規(guī)定外，“辦法”僅在第十二條規(guī)定發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的不啟動(dòng)按日連續(xù)處罰，并未提及排污者在假日、正常停工期間沒(méi)有繼續(xù)排污的情況。這將給制度適用帶來(lái)一定的困惑，因?yàn)椤稗k法”中將按日連續(xù)處罰認(rèn)定為行政處罰，其功能在于對(duì)之前違法排污行為之懲罰。顯然，假日、正常停工期間同停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉一樣沒(méi)有繼續(xù)排污，因而也就缺乏作出行政處罰的行為依據(jù)。故此期間如果繼續(xù)對(duì)排污者計(jì)罰，則有處罰依據(jù)不足、處罰權(quán)濫用之嫌。實(shí)際上，關(guān)于在假日、正常停工期間沒(méi)有繼續(xù)排污，按日連續(xù)處罰是否應(yīng)予扣除的問(wèn)題，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一直是按日連續(xù)處罰適用中的一大爭(zhēng)點(diǎn)。爭(zhēng)議依然源自對(duì)按日連續(xù)處罰法律性質(zhì)界定之爭(zhēng)：如果將按日連續(xù)處罰的性質(zhì)界定為執(zhí)行罰，則即使在停工、假期中義務(wù)人沒(méi)有排污，其作為義務(wù)仍沒(méi)有履行，故不能扣除此期間之罰款數(shù)額。反之，如果將按日連續(xù)處罰的性質(zhì)界定為行政處罰，則停工、假期同辦法中規(guī)定的停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉一樣可以被視為沒(méi)有繼續(xù)實(shí)施違法行為。即使復(fù)工后繼續(xù)違法排污，也應(yīng)當(dāng)對(duì)停工、假期的罰款數(shù)額給予扣除。此爭(zhēng)議的產(chǎn)生仍是由于沿用傳統(tǒng)的行政行為理論范式，難以對(duì)按日連續(xù)處罰的性質(zhì)作出唯一界定所致。而在行政過(guò)程論的范式下，此問(wèn)題之解決就可視排污者實(shí)際義務(wù)履行情況而定。如果排污者停止了違法行為但仍未履行作為義務(wù)，此時(shí)違法行為已不存在，按日連續(xù)處罰僅具有促使其作為義務(wù)履行之功能。即便是假日、停工期間沒(méi)有持續(xù)排污也屬未履行作為義務(wù)之狀況，必然不應(yīng)扣除該期間之處罰費(fèi)用。如果排污者以不停止違法排污行為的方式拒不履行改正義務(wù)，此時(shí)存在違法與不履行改正義務(wù)之競(jìng)合，按日連續(xù)處罰之?dāng)?shù)額中包含制裁違法和督促義務(wù)之雙重內(nèi)容。若此種情況下排污者停工或假日期間沒(méi)有繼續(xù)排污，則可以視為此期間內(nèi)違法行為暫時(shí)停止，處罰數(shù)額中原有的制裁違法的內(nèi)容失去存在的行為依據(jù)，故應(yīng)當(dāng)在原計(jì)罰數(shù)額中酌情予以扣除。如果排污者復(fù)工后又拒不履行義務(wù)違法排污，則應(yīng)恢復(fù)原有之處罰數(shù)額。

三、按日連續(xù)處罰的正當(dāng)程序

在世界范圍內(nèi)，行政權(quán)在實(shí)體法意義上的膨脹已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。新環(huán)保法對(duì)相關(guān)行政主體賦予一種區(qū)別于從前的、可以按日計(jì)罰的新權(quán)力，也是環(huán)境行政主體實(shí)體法權(quán)力膨脹的例證。從控制行政權(quán)的角度來(lái)看，這意味著通過(guò)實(shí)體法控權(quán)之路愈來(lái)愈難，由此凸顯對(duì)行政權(quán)進(jìn)行程序法控制在行政法治之中的價(jià)值。正如鹽野宏所言：“作為對(duì)行政的監(jiān)控，程序性法制的建立和完善便越來(lái)越具有了重要性”。①[日]鹽野宏：《行政法總論》（第四版），楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第52頁(yè)。對(duì)于行政過(guò)程而言，如果說(shuō)法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)。②John Rawls,A Theory of Justice,Mass:The Belknap Press of Harvard University Press,1971.pp.239.從這個(gè)意義上講，“辦法”之第三章“實(shí)施程序”，無(wú)疑擔(dān)負(fù)制度適用過(guò)程中對(duì)按日連續(xù)處罰權(quán)的程序控制功能，是保證行政過(guò)程公正、制約行政權(quán)力濫用的重要保障。③王萬(wàn)華：《行政程序法研究》，中國(guó)法制出版社2000年版，第6-7頁(yè)。尤其對(duì)按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程而言，其中之第一（行政處罰）階段、第二（責(zé)令改正）階段皆已有較為完備之程序法規(guī)范，唯其第三（按日對(duì)排污者計(jì)罰）階段為新環(huán)保法創(chuàng)設(shè)。其雖為整個(gè)行政過(guò)程之核心，但初創(chuàng)之際不免程序法規(guī)范相對(duì)薄弱。而“辦法”之第三章恰對(duì)此一階段之程序法規(guī)范著力予以補(bǔ)強(qiáng)，這是值得贊許的。但需要指出的是，既然程序與行政權(quán)、相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)之間有著密切的關(guān)系，這意味著，程序既可以促進(jìn)權(quán)力（利）的實(shí)現(xiàn)，又可以妨礙權(quán)力（利）的實(shí)現(xiàn)。①[日]大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第170頁(yè)。對(duì)此，楊建順曾指出：人們更多地是從行政程序的正面效應(yīng)來(lái)觀察和分析行政程序的價(jià)值，以突出程序價(jià)值的重要性，從而自覺(jué)或不自覺(jué)地將行政程序等同于正當(dāng)行政程序乃至正當(dāng)法律程序，忽視或不注重正當(dāng)行政程序的對(duì)立面。②楊建順：《行政程序立法的構(gòu)想及反思》，《法學(xué)論壇》2002年第6期。有鑒于此，對(duì)按日連續(xù)處罰的程序法規(guī)制不僅應(yīng)重視行政程序在行政過(guò)程中的正效應(yīng)發(fā)揮，亦應(yīng)將視野擴(kuò)展至避免不當(dāng)?shù)某绦蚍ㄒ?guī)范可能對(duì)按日連續(xù)處罰適用過(guò)程帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。質(zhì)言之，對(duì)按日連續(xù)處罰權(quán)的程序法控制不能僅限于滿足形式合法性，所設(shè)諸程序還應(yīng)具備實(shí)質(zhì)合法性。以正當(dāng)程序的雙重合法性標(biāo)準(zhǔn)再來(lái)評(píng)價(jià)“辦法”之程序法規(guī)范，筆者認(rèn)為其在以下方面仍需進(jìn)一步完善。

（一）應(yīng)以告誡為前置必經(jīng)程序

現(xiàn)代行政的基本前提之一就是期待相對(duì)人能夠自覺(jué)遵守行政命令，即便是在其違法之后，也認(rèn)為可期待相對(duì)人依其意愿改正違法或履行責(zé)任。對(duì)于這一點(diǎn)，“辦法”在其第三條本有宣示：“實(shí)施按日連續(xù)處罰，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則，引導(dǎo)和督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為?！钡珕?wèn)題在于，“辦法”并未使“教育”、“引導(dǎo)”、“督促”等期待排污者自覺(jué)履行義務(wù)、停止違法排污行為的原則在具體制度設(shè)計(jì)中一以貫之。此后之規(guī)范，均系如何操作對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰，而非如何促使排污者自覺(jué)履行改正義務(wù)，避免對(duì)其施以處罰。這不免有違現(xiàn)代行政的基本前提，可能導(dǎo)致單純依靠強(qiáng)力推行而進(jìn)一步激化行政主體與排污者之間的矛盾，給制度的適用增加不必要之阻力。

鑒于無(wú)論何種具體類(lèi)型的按日連續(xù)處罰，其中均包括以處罰迫使相對(duì)人履行改正義務(wù)之功能，也就是說(shuō)，按日連續(xù)處罰中必然包含執(zhí)行罰的內(nèi)容和功能，而我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第三十五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”，在確定對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰之前，需要依法經(jīng)由必要之程序，給予相對(duì)人“最后一次自覺(jué)改正或履行的機(jī)會(huì)”。換言之，應(yīng)以對(duì)排污者“最后之告誡”為目的，在最終確定適用按日連續(xù)處罰之前，以告誡作為必經(jīng)前置程序，盡量避免按日連續(xù)處罰的最終施行，以此貫徹“教育”、“引導(dǎo)”、“督促”排污者自覺(jué)履行改正義務(wù)之原則。具體而言，在排污者履行責(zé)令改正義務(wù)期間，行政主體應(yīng)善盡其輔導(dǎo)、督促排污者改善之職責(zé)，如提供相關(guān)信息、技術(shù)支持等。倘若行政主體未善盡上述職責(zé)，僅一味地開(kāi)單按日連續(xù)處罰，則已構(gòu)成權(quán)力之濫用。③同前注④，李建良文。若雖已盡其輔導(dǎo)、督促之職責(zé)，排污者仍有逾期“拒不履行”之虞，行政主體應(yīng)于責(zé)令改正期限屆滿之前，告誡排污者應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)履行改正義務(wù)。告誡的形式應(yīng)采取書(shū)面形式的告誡書(shū)，而告誡之內(nèi)容至少應(yīng)包括“限期履行義務(wù)”及“告以將實(shí)施按日計(jì)罰”，即告以“不依限履行時(shí)將予按日連續(xù)處罰之意旨”。④同前注④，李建良文。排污者收到告誡書(shū)后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政主體應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取排污者的意見(jiàn)，對(duì)排污者提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。排污者提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。⑤參見(jiàn)《行政強(qiáng)制法》第三十六條。唯經(jīng)此前置程序，排污者確對(duì)責(zé)令改正義務(wù)屆期“拒不履行”者，行政主體方可結(jié)合前文所列之適用條件并依據(jù)“辦法”確定之適用范圍對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰。如果未經(jīng)此前置程序逕行適用按日連續(xù)處罰，應(yīng)屬程序違法。

（二）作出處罰決定之行政主體需親自按日調(diào)查取證

由于按日連續(xù)處罰之計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)從之前的年度、季度改為每日，無(wú)論取證日之前義務(wù)人行為如何，在該取證日內(nèi)，義務(wù)人均有可能以其行為同時(shí)達(dá)成不履行改正義務(wù)和觸犯法律之效果。因此，無(wú)論是依據(jù)“辦法”之規(guī)定，還是依據(jù)前述學(xué)理上對(duì)按日連續(xù)處罰功能的分析，均可作出以下判斷——取證次日的連續(xù)處罰中可能含有行政處罰之內(nèi)容。根據(jù)依法行政原則，行政處罰的作出必須依法取得證據(jù)，故對(duì)于行政處罰的連續(xù)科處必須連續(xù)取證，否則就將喪失處罰的依據(jù)而與有悖于依法行政原則。這就要求行政主體在對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰之后，必須按日對(duì)其履行調(diào)查取證程序以核實(shí)取證之日改正義務(wù)履行情況，以據(jù)此決定取證日之次日是否繼續(xù)計(jì)罰。不能僅憑其中一次（日）之違法事實(shí)，作為處罰其他數(shù)個(gè)（數(shù)日）違法實(shí)施的基礎(chǔ)。①參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院九〇年判字第一二五號(hào)判決”。然而，“辦法”對(duì)于調(diào)查取證的程序法要求則沒(méi)有前述這般嚴(yán)苛。根據(jù)“辦法”第十七條之規(guī)定，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止?？梢?jiàn)，“辦法”中的“復(fù)查”即調(diào)查取證不當(dāng)然是“一日一查”。既然如此，兩次“復(fù)查”期間排污者的改正義務(wù)完成情況將如何判斷？行政主體又以何為據(jù)在兩次“復(fù)查”期間持續(xù)對(duì)排污者計(jì)罰呢？如果僅適用“辦法”有關(guān)調(diào)查取證之規(guī)定，就有可能帶來(lái)適用按日連續(xù)處罰依據(jù)不足的風(fēng)險(xiǎn)。因此，除法律明定視為有違法事實(shí)存在者外，行政主體對(duì)排污者在按日連續(xù)處罰期間之每日義務(wù)履行情況，均需經(jīng)過(guò)調(diào)查證據(jù)程序加以核實(shí)，并憑證據(jù)逐一認(rèn)定。

不僅如此，既然決定取證日之次日是否適用按日連續(xù)處罰是法律賦予相關(guān)行政主體之職權(quán)，而調(diào)查取證又是該行政主體依法行使職權(quán)之必要前提，那么，對(duì)排污者改正義務(wù)完成的事實(shí)認(rèn)定自然應(yīng)當(dāng)由該有權(quán)行政主體親自“實(shí)地勘察”，②參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)保署八十一年五月二十七日環(huán)字第二〇三〇三號(hào)函”。不得委托其他機(jī)關(guān)或以其他機(jī)關(guān)出具的報(bào)告作為評(píng)價(jià)依據(jù)。在行政主體對(duì)排污者改正義務(wù)履行情況進(jìn)行“實(shí)地勘察”的過(guò)程中，一方面，行政主體可能當(dāng)場(chǎng)即可判斷改正完成情況，例如被檢查之排污者為重點(diǎn)排污監(jiān)測(cè)單位且已安裝排污實(shí)時(shí)在線監(jiān)控設(shè)備，此種情況下行政主體當(dāng)場(chǎng)便可確定排污者是否完成改正義務(wù)，如果當(dāng)場(chǎng)可以確定尚未完成的，自然應(yīng)繼續(xù)按日連續(xù)處罰；另一方面，在某些情況下，行政主體當(dāng)場(chǎng)難以確定排污者是否完成改正義務(wù)，如對(duì)某些污染物的排放情況僅憑攜帶的設(shè)備無(wú)法作出準(zhǔn)確判斷，須帶回查驗(yàn)始能確知，則行政主體僅能自檢驗(yàn)報(bào)告做成、確定排污者未完成改正時(shí)，開(kāi)始或繼續(xù)執(zhí)行按日連續(xù)處罰，而不得將檢驗(yàn)日數(shù)計(jì)入處罰。③李建良：《三論“水污染防治法”有關(guān)按日連續(xù)處罰規(guī)定之適用問(wèn)題》，《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2003年第3期。其原因在于，無(wú)論是懲罰之前的違法排污抑或督促未來(lái)義務(wù)之履行，均須以違法行為或未履行改正義務(wù)的確實(shí)存在為前提。顯然，檢驗(yàn)期間行政主體尚無(wú)法確認(rèn)排污者的違法行為是否持續(xù)或其是否完成改正義務(wù)，屬于作出處罰之法定理由和依據(jù)未確定階段，因而也就不能逕行對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰。

（三）處罰決定需按日送達(dá)排污者

行政公開(kāi)、公示是行政法治的重要基礎(chǔ)，是維系行政公信力、保障相對(duì)人合法權(quán)益的基本原則之一。有鑒于此，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第三十八條規(guī)定，催告書(shū)、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人；同時(shí)，《行政處罰法》第四十條也規(guī)定，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。故無(wú)論按日連續(xù)處罰屬于單純執(zhí)行罰或執(zhí)行罰兼具行政處罰中的何種具體類(lèi)型，處罰決定書(shū)均以送達(dá)相對(duì)人為發(fā)生法律效力之程序要件?！稗k法”中雖然也要求環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)決定實(shí)施按日連續(xù)處罰的，應(yīng)當(dāng)依法作出處罰決定書(shū)（第十六條），但未對(duì)處罰決定書(shū)如何送達(dá)作出具體的程序性規(guī)定。而按日連續(xù)處罰之所以被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”中“最為鋒利的牙齒”，皆因其以按日計(jì)罰對(duì)排污者造成巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，故其功能之實(shí)現(xiàn)全賴(lài)“按日連續(xù)”之新計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)。換言之，按日連續(xù)處罰欲收其應(yīng)有之功效，須“每日為一處分”而非“數(shù)日一處分”或等待改正義務(wù)完成后一并開(kāi)具處分。更何況，無(wú)論何種具體類(lèi)型，按日連續(xù)處罰均含督促排污者盡快完成改正義務(wù)之執(zhí)行罰功能。故行政主體自應(yīng)盡速按日送達(dá)處罰決定書(shū)，否則也難謂有警惕督促之功能。①同前注④，李建良文。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政院環(huán)保署”在一份“公函”中曾指出的那樣：“地方主管機(jī)關(guān)按水污染防治法執(zhí)行按日連續(xù)處罰案件時(shí)，應(yīng)盡速執(zhí)行處分，避免累計(jì)過(guò)多處分書(shū)，以違業(yè)者權(quán)益，并收警惕改善功能?！本C上所述，行政主體唯有將處罰決定書(shū)按日送達(dá)，方能對(duì)排污者產(chǎn)生按日連續(xù)之法律效力，同時(shí)亦可充分發(fā)揮警惕督促改正義務(wù)履行之功能。

（四）排污者出具相關(guān)證明文件

由于現(xiàn)代公共行政事務(wù)種類(lèi)繁多且不斷發(fā)展變化，加之行政主體本身不可能對(duì)一切行政事務(wù)“全知全能”，如果仍同傳統(tǒng)意義上的行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行那樣，僅憑借行政主體對(duì)相對(duì)人的單方壓制，往往難以達(dá)成現(xiàn)代行政之目的。故在現(xiàn)代行政過(guò)程中，行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系不同于傳統(tǒng)行政中簡(jiǎn)單的“命令與控制”，而是呈現(xiàn)出交涉互動(dòng)性。在行政過(guò)程中，行政主體需要相對(duì)人給予必要之配合、輔助，進(jìn)而在二者間形成行政之合力。即便是按日連續(xù)處罰這樣可能對(duì)相對(duì)人施以巨額罰款的行政活動(dòng)形式，在完成這一行政過(guò)程期間，也需要行政主體與排污者形成必要之交互，共同推進(jìn)這一行政過(guò)程的順利發(fā)展。鑒于決定按日連續(xù)處罰是否開(kāi)始或繼續(xù)適用，全系責(zé)令改正義務(wù)是否完成，一方面，排污者為避免或盡早擺脫按日連續(xù)處罰對(duì)其形成的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)壓力，必竭力證明其改善義務(wù)之完成；另一方面，行政主體為達(dá)到遏制違法排污行為、督促改正義務(wù)履行之目標(biāo)，必著力關(guān)注排污者改正義務(wù)之完成情況。因此，在按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程中，行政主體與排污者之間形成交涉互動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就在于證明與核實(shí)責(zé)令改正義務(wù)完成的事實(shí)，對(duì)二者在此關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之交涉互動(dòng)須以相應(yīng)之程序給予保障。

具體而言，這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)有可能在以下兩個(gè)階段出現(xiàn)。首先，在責(zé)令改正期限屆滿前，排污者通過(guò)出具相關(guān)證明文件，向行政主體證明其已經(jīng)按期、圓滿完成改正義務(wù)。對(duì)于這一點(diǎn)，“辦法”之第十一條也作出了相應(yīng)的規(guī)定，即排污者在環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施復(fù)查前，可以向作出責(zé)令改正違法行為決定書(shū)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)報(bào)告改正情況，并附具相關(guān)證明材料。也就是說(shuō)，依“辦法”之規(guī)定，此一階段排污者是否向行政主體出具相關(guān)證明材料可由其自行確定。但需指出的是，鑒于改正義務(wù)之履行往往需經(jīng)必要之期限，這一期限內(nèi)行政主體若僅憑自身之行政能力核實(shí)改善狀況，既造成行政資源的過(guò)量消耗（如需每日甚至每時(shí)對(duì)排污者進(jìn)行檢查、監(jiān)測(cè)）又難免效率低下（如排污者剛開(kāi)始履行義務(wù)之際，即便頻繁核查也不具有完成任務(wù)之可能）。為節(jié)約行政成本，避免在有限的人力、物力、財(cái)力下造成執(zhí)法的低效，應(yīng)課以排污者完成改善后報(bào)請(qǐng)審查之義務(wù)②同前注①，李建良文。而非“可以”報(bào)告之權(quán)利。詳言之，在責(zé)令改正期限屆滿前，排污者需經(jīng)過(guò)向行政主體出具相關(guān)證明文件之必要程序，履行向行政主體證明其如期完成改正之協(xié)力義務(wù)，行政主體據(jù)此視其改正義務(wù)業(yè)已完成并予以復(fù)查、核實(shí)，否則，視為改正義務(wù)尚未完成。其次，在開(kāi)始或已經(jīng)對(duì)排污者施以按日計(jì)罰的過(guò)程中，排污者迫于強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)壓力，往往期望盡快送達(dá)相關(guān)證明文件以盡早結(jié)束處罰，故此階段可能形成行政主體與排污者就改正完成事實(shí)之再次交涉互動(dòng)。但與責(zé)令改正階段不同的是，此階段按日連續(xù)處罰已經(jīng)開(kāi)始或繼續(xù)實(shí)施，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任按日檢查，并依檢查結(jié)果隨時(shí)停止或繼續(xù)處罰。故此階段排污者送達(dá)相關(guān)證明文件僅屬其對(duì)行政主體完成行政目的給予之配合，并非必經(jīng)之法定程序，出具證明文件與否不具有判斷改正義務(wù)是否完成之法律效力。但是，基于對(duì)相對(duì)人給與配合之尊重，在排污者送達(dá)相關(guān)證明文件的情況下，行政主體有責(zé)任自送達(dá)的翌日起，暫停開(kāi)具按日連續(xù)處罰決定書(shū)并對(duì)排污者所稱(chēng)之改正事實(shí)予以核實(shí)。經(jīng)行政主體查驗(yàn)合格者，自實(shí)際改正完成的日期起，停止按日連續(xù)處罰，該違規(guī)事件即告結(jié)束；若不合格，則自前述暫停開(kāi)具決定書(shū)日起，再行開(kāi)具決定書(shū)，繼續(xù)按日連續(xù)處罰，直至排污者改正為止。①同前注①，李建良文。

四、按日連續(xù)處罰的司法審查

按日連續(xù)處罰一經(jīng)適用，行政主體與排污者之間由此產(chǎn)生糾紛恐在所難免。前文已述，按日連續(xù)處罰雖然是一種“必要的惡”，但其仍有可能逾越法治的界限而成為“真正的惡”。法律對(duì)按日連續(xù)處罰權(quán)的失控，也就意味著排污者將受到非法的侵害。故從約束和控制行政權(quán)行使、保障相對(duì)人合法權(quán)益的角度，實(shí)有必要為按日連續(xù)處罰權(quán)的非法適用設(shè)置矯正機(jī)制，亦為排污者可能受損的合法權(quán)益提供救濟(jì)機(jī)制。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，能夠作為按日連續(xù)處罰法制化矯正、救濟(jì)機(jī)制的主要有行政復(fù)議和司法審查。其中，排污者對(duì)按日連續(xù)處罰不服向相關(guān)行政主體提出行政復(fù)議的，尚可依據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等的相關(guān)規(guī)定具體操作。但排污者對(duì)按日連續(xù)處罰不服如何納入司法審查，則成為制度適用中出現(xiàn)的全新問(wèn)題。這是因?yàn)椤缎姓V訟法》及其相關(guān)配套規(guī)定的存在，固然為按日連續(xù)處罰進(jìn)入司法審查（即行政訴訟）提供了基本的制度框架。但在行政行為理論仍作為行政訴訟基本范式的情況下，按日連續(xù)處罰所具有的、異于傳統(tǒng)行政活動(dòng)形式的過(guò)程性（分為三階段）、多功能性（可能兼具行政處罰與執(zhí)行罰的性質(zhì)），均可能對(duì)司法審查的介入造成障礙。首先，作為判斷“行政行為”是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)，成熟性原則在司法實(shí)踐中被普遍采用。但對(duì)于按日連續(xù)處罰這樣一種包含諸連續(xù)階段的行政過(guò)程而言，其成熟性究竟應(yīng)如何判斷？其次，在某些情況下，按日連續(xù)處罰可能同時(shí)具備行政處罰與執(zhí)行罰的內(nèi)容和功能。如果排污者對(duì)于此種類(lèi)型之按日連續(xù)處罰不服，應(yīng)當(dāng)以何為具體訴請(qǐng)向法院提起訴訟？法院對(duì)此又應(yīng)如何審判？作為部委規(guī)章，“辦法”因其所處之法律位階，固然無(wú)法為解決司法審查中存在的上述問(wèn)題設(shè)定具體規(guī)范，但司法機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于當(dāng)事人（排污者）與行政主體之外的國(guó)家機(jī)關(guān)，其對(duì)按日連續(xù)處罰的審查具有終局性，且相比行政復(fù)議更具中立性。這就決定了司法審查作為按日連續(xù)處罰矯正、救濟(jì)機(jī)制的不可或缺性。前文已述，作為對(duì)行政行為理論范式之揚(yáng)棄，應(yīng)以行政過(guò)程論作為按日連續(xù)處罰適用問(wèn)題之研究范式。在此范式下，欲使按日連續(xù)處罰納入司法審查成為可能，至少應(yīng)從解決如下兩個(gè)問(wèn)題入手。

（一）分階段確定按日連續(xù)處罰的“成熟性”

所謂“成熟性”，是指被指控的行政活動(dòng)形式只有對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際不利影響并適于法院審查時(shí)才能接受司法審查。②姜明安主編：《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第301頁(yè)。其最早由美國(guó)法院的判例確立。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，法院受理行政案件時(shí)也遵循“成熟性原則”作為確定行政行為可訴性的依據(jù)。③馮少輝、張淑苔：《從本案看如何把握行政行為的成熟標(biāo)準(zhǔn)》，《人民法院報(bào)》2011年9月14日，第06版。如果排污者對(duì)行政主體向其施以按日連續(xù)處罰不服，欲經(jīng)訴訟途徑解決爭(zhēng)議以維護(hù)其合法權(quán)益，那么判斷按日連續(xù)處罰是否已經(jīng)“成熟”將成為糾紛能否進(jìn)入司法審查的關(guān)鍵。理論上，判斷行政行為“成熟性”的標(biāo)準(zhǔn)是：從形式上講，要看行政行為的程序是否已走到最后決定階段，并形成了最后決定；從實(shí)質(zhì)上講，要看行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際不利的影響。④以下內(nèi)容參考了石佑啟：《在我國(guó)行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，《行政法學(xué)研究》2004年第1期。但對(duì)于按日連續(xù)處罰這樣一個(gè)包含諸連續(xù)階段的行政過(guò)程而言，如果簡(jiǎn)單援用上述標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否“成熟”的判斷就會(huì)存在不確定性。具體而言，按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程中的各階段，如行政處罰、責(zé)令改正等相對(duì)最終結(jié)果均系預(yù)備性、中間性、程序性行為或裁決。如果依據(jù)對(duì)成熟性的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為中的預(yù)備性的、中間性的和程序性的決定不屬最后決定，故當(dāng)事人不能直接要求法院對(duì)這些行為或裁決進(jìn)行司法審查。例如，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第704條就規(guī)定：“預(yù)備的、中間性的或者程序性的行政行為或者裁決，不能接受審查?！钡慈者B續(xù)處罰這一過(guò)程本身，以及過(guò)程中的諸階段事實(shí)上均對(duì)排污者的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際的、具體的影響。特別是行政處罰、責(zé)令改正等按日連續(xù)處罰適用前各階段之行為或裁決，顯然對(duì)排污者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性負(fù)面影響。依成熟性的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，似乎又存在得直接請(qǐng)求法院對(duì)預(yù)備性、中間性、程序性行為或裁決進(jìn)行司法審查的合理性。那么，究竟應(yīng)如何確定按日連續(xù)處罰的“成熟”標(biāo)準(zhǔn)，是以形成最后決定即對(duì)排污者實(shí)施按日連續(xù)處罰作為“成熟”的標(biāo)志，還是以各階段的“最后決定”作為該階段各自“成熟”的標(biāo)準(zhǔn)？倘若“成熟性”判斷標(biāo)準(zhǔn)不甚確定，勢(shì)必影響司法對(duì)按日連續(xù)處罰的審查，不利于對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障以及對(duì)行政權(quán)的司法控制。

筆者認(rèn)為，確定“成熟性”判斷標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)看：?jiǎn)栴}是否適宜于司法裁判；推遲司法審查對(duì)當(dāng)事人造成的困難。①王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社1995年版，第645頁(yè)。由此觀之，分階段確定按日連續(xù)處罰的“成熟性”相比等待“最終決定”更具優(yōu)勢(shì)，其理由有二。其一，分階段確定按日連續(xù)處罰的“成熟性”適宜于司法裁判。在司法審查中確立成熟性原則，其意旨在于保護(hù)行政行為對(duì)當(dāng)事人發(fā)生具體影響以前，不受法院干涉。②同上注，王名揚(yáng)書(shū)，第643頁(yè)。雖然各階段作出的決定并非作出按日連續(xù)處罰的“最后決定”，但就該階段本身而言已屬本階段之“最后決定”無(wú)疑。這些“階段性最后決定”本身足以構(gòu)成“獨(dú)立處分”（科以處罰或改正義務(wù)）并對(duì)排污者實(shí)際發(fā)生了具體影響（喪失金錢(qián)利益、增加改正義務(wù)），不必要也不應(yīng)當(dāng)被整個(gè)行政過(guò)程之“最后決定”所吸收。質(zhì)言之，司法完全可以就諸階段之糾紛分別進(jìn)行審查，不必等待最終結(jié)果出現(xiàn)。其二，如果一再推遲對(duì)按日連續(xù)處罰的“成熟性”判斷，將陷當(dāng)事人（排污者）于重大不利。隨著當(dāng)代司法審查的發(fā)展，法院對(duì)“成熟性”的判斷，愈來(lái)愈傾向于采取為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)機(jī)會(huì)的態(tài)度。③蔡樂(lè)渭：《行政訴訟中的成熟性原則研究》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。即便是將預(yù)備性的、中間性決定的違法與最后決定一并進(jìn)行司法審查，其主要目的亦為通過(guò)降低解決爭(zhēng)議的成本以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。故在司法審查中確立“成熟性”判斷標(biāo)準(zhǔn)，其目的是更好地保障相對(duì)人的訴訟權(quán)益而非排除爭(zhēng)議于司法審查之外。按日連續(xù)處罰之特殊性恰在于，其作出的“最后決定”可能“沒(méi)有終點(diǎn)”（持續(xù)計(jì)罰）且將給排污者帶來(lái)前所未有之巨大經(jīng)濟(jì)壓力。如果等待“最后決定”作出后司法機(jī)關(guān)方介入對(duì)預(yù)備性、中間性行為或裁決的審查，一旦預(yù)備性、中間性行為或裁決果真違法，那么當(dāng)事人（排污者）之合法權(quán)益非但沒(méi)有通過(guò)對(duì)“成熟性”的判斷獲得保障，反因司法的滯后介入而大受損失。這明顯與確立“成熟性”標(biāo)準(zhǔn)之目的相悖。相反，若司法機(jī)關(guān)于預(yù)備性、中間性行為或裁決“成熟”之際就介入爭(zhēng)議，則可最大限度地避免“錯(cuò)上加錯(cuò)”——排污者不致因行政主體的違法行為或裁決而于此后每日支付本不應(yīng)承擔(dān)之罰金。唯有如此，通過(guò)確立“成熟性”標(biāo)準(zhǔn)保障相對(duì)人合法權(quán)益之目的方能達(dá)成。綜上，除按日連續(xù)處罰的“最終決定”應(yīng)當(dāng)接受司法審查之外，還應(yīng)當(dāng)考慮行政過(guò)程中行為的合法性，④參見(jiàn)前注?，江利紅書(shū)，第336頁(yè)。即司法機(jī)關(guān)對(duì)按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程所包含之諸階段均可獨(dú)自適用形式和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)判斷其“成熟性”，不能僅以按日連續(xù)處罰全過(guò)程“未成熟”為由，排除對(duì)過(guò)程中某一階段是否“成熟”的判斷。如果因?yàn)榘慈者B續(xù)處罰這一行政過(guò)程中某一階段的違法導(dǎo)致當(dāng)事人（排污者）的合法權(quán)益受損，應(yīng)允許當(dāng)事人（排污者）以該階段本身違法作為申請(qǐng)司法審查的事由，不能以按日連續(xù)處罰的“最后決定”尚未“成熟”為由，排除對(duì)該階段進(jìn)行司法審查之可能。

（二）賦予當(dāng)事人具體訴訟請(qǐng)求的選擇權(quán)

在確立分階段判斷“成熟性”的基礎(chǔ)上，如果當(dāng)事人（排污者）對(duì)按日連續(xù)處罰這一行政過(guò)程中第一階段之行政處罰、第二階段之責(zé)令改正、第三階段之單純執(zhí)行罰類(lèi)型不服，可確定援引《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍之規(guī)定（第十二條）請(qǐng)求法院進(jìn)行司法審查。唯當(dāng)事人（排污者）對(duì)按日連續(xù)處罰第三階段之行政處罰兼執(zhí)行罰這一類(lèi)型不服，則可能在進(jìn)入司法審查后出現(xiàn)如下?tīng)顩r：當(dāng)事人（排污者）是以要求法院審查行政處罰的違法性為其訴訟請(qǐng)求，還是以審查執(zhí)行罰的違法性為其訴訟請(qǐng)求？換言之，在此種具體類(lèi)型下因行為或裁決的性質(zhì)或功能的競(jìng)合導(dǎo)致當(dāng)事人（排污者）具體訴訟請(qǐng)求可能存在不確定性。這一問(wèn)題的解決，有賴(lài)對(duì)《行政訴訟法》立法目的和司法審查功能之遵循?！缎姓V訟法》第一條宣示：“保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”質(zhì)言之，《行政訴訟法》是以方便“民告官”、保障相對(duì)人合法權(quán)益為立法目的。依據(jù)該法對(duì)行政權(quán)所開(kāi)展之司法審查，自應(yīng)以貫徹上述立法目的為宗旨，并以上述立法目的作為解決訴訟中存在問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)《合同法》規(guī)定，在確認(rèn)發(fā)生違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任競(jìng)合時(shí)，債權(quán)人可以在違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)中自行選擇，擇一適用。而無(wú)論是民事訴權(quán)還是行政訴權(quán)，均屬當(dāng)事人之訴權(quán)范疇，是否行使、如何具體行使，當(dāng)事人有權(quán)在法制范圍內(nèi)自行確定。況且無(wú)論是以行政處罰還是以執(zhí)行罰為具體訴請(qǐng)，依據(jù)現(xiàn)行法均有進(jìn)行司法審查之依據(jù)。故當(dāng)兩種以上法律概念（行政處罰與執(zhí)行罰）同時(shí)指向一個(gè)法律事實(shí)（當(dāng)事人被違法施以按日連續(xù)處罰）時(shí)，當(dāng)事人欲從司法審查中獲取對(duì)自己權(quán)益之最大保護(hù)（對(duì)按日連續(xù)處罰的適用不服），唯有賦予其對(duì)具體訴訟請(qǐng)求的選擇權(quán)。不僅如此，《行政訴訟法》方便“民告官”的立法目的還有以司法審查約束和控制行政權(quán)之功能。從這個(gè)角度看，具體訴訟請(qǐng)求的選擇權(quán)掌握在相對(duì)人手中，還有助于促進(jìn)行政主體謹(jǐn)慎地對(duì)待自己的每一個(gè)行為，進(jìn)而嚴(yán)格根據(jù)法律的規(guī)定行使權(quán)力。因?yàn)橘x予當(dāng)事人具體訴訟請(qǐng)求的自由選擇權(quán)等于把行政主體的每一個(gè)行為或裁決都納入了相對(duì)人監(jiān)督的范圍之內(nèi)，納入了司法審查的范圍之內(nèi)，①沈國(guó)琴：《論行政行為的獨(dú)立性與競(jìng)合性——以行政檢查行為為例》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。這就進(jìn)一步加大了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和約束。綜上，當(dāng)事人（排污者）對(duì)按日連續(xù)處罰第三階段兼具行政處罰與執(zhí)行罰這一具體類(lèi)型不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其選擇確定具體訴訟請(qǐng)求的權(quán)利，法院亦應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人（排污者）選擇確定之具體訴請(qǐng)作出相應(yīng)判決。為保障相對(duì)人具體訴訟請(qǐng)求選擇權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，最高人民法院應(yīng)通過(guò)出臺(tái)相關(guān)司法解釋的方式將這一權(quán)利加以固定。

五、結(jié)論

為使排污者履行治污義務(wù)、改正違法排污行為，新環(huán)保法規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度。與該法配套出臺(tái)并同步實(shí)施的“辦法”則進(jìn)一步提升了該制度的可操作性。法律制度與其配套操作規(guī)范得以同步適用，這在我國(guó)環(huán)境立法中是不多見(jiàn)的，是值得稱(chēng)贊的。然而，“辦法”對(duì)按日連續(xù)處罰的解讀，依然沿用傳統(tǒng)行政行為理論范式，僅考慮到其所具有的“處罰”結(jié)果而忽視了其具備的執(zhí)行罰“外觀”，單純將按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)界定為行政處罰。由此，“辦法”對(duì)按日連續(xù)處罰操作性規(guī)范的設(shè)計(jì)存在偏差和疏漏，忽視了督促排污者完成改正義務(wù)的功能，限縮了制度的適用范圍，弱化了權(quán)力的程序法控制，進(jìn)而阻礙了矯正、救濟(jì)機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)行。作為可能對(duì)排污者帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)壓力的法律制度，在“辦法”存在上述缺陷的情況下，據(jù)“辦法”適用按日連續(xù)處罰有影響行政法治之虞。故在“辦法”的基礎(chǔ)上對(duì)按日連續(xù)處罰的適用問(wèn)題做進(jìn)一步之法治思考確有必要。

首先，按日連續(xù)處罰作為一種新型行政活動(dòng)形式，具有過(guò)程性和多功能性。因此，對(duì)其法律性質(zhì)的解讀不能簡(jiǎn)單沿用傳統(tǒng)行政行為理論范式，而應(yīng)從行政過(guò)程論的視角，將按日連續(xù)處罰視為一個(gè)行政過(guò)程，其適用包括行政處罰、責(zé)令改正、實(shí)施按日連續(xù)處罰三個(gè)具體階段。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)探討該行政過(guò)程所欲實(shí)現(xiàn)之功能而非對(duì)其做排他性的類(lèi)型化分析。其中，第一階段之行政處罰功能在于裁定按日計(jì)罰之?dāng)?shù)額依據(jù)，并懲罰排污者過(guò)往之違法行為；第二階段之責(zé)令改正功能在于對(duì)排污者科以義務(wù)，責(zé)令其在合理限期內(nèi)以作為或不作為方式改正違法排污；第三階段則可分為兩種類(lèi)型，其一為單純的執(zhí)行罰型，其功能僅在于督促排污者履行改正義務(wù)，其二為行政處罰兼執(zhí)行罰型，其功能既在于督促改正義務(wù)履行，又包括對(duì)過(guò)程持續(xù)違法排污行為的懲戒。故對(duì)按日連續(xù)處罰的適用，應(yīng)當(dāng)分階段并視具體情況分析之。

其次，按日連續(xù)處罰的適用條件，不僅包括“辦法”中的“適用范圍”，還應(yīng)包括適用的頻度或限度。其一，在應(yīng)對(duì)持續(xù)違法排污的過(guò)程中，行政主體應(yīng)盡事前、事中、事后監(jiān)管之責(zé)并綜合運(yùn)用各種手段，不應(yīng)一味適用按日連續(xù)處罰。其二，行政主體在適用按日連續(xù)處罰之前，應(yīng)善盡自由裁量之責(zé)，包括科學(xué)設(shè)定對(duì)持續(xù)違法排污行為的處罰額；責(zé)令排污者改正之前至少應(yīng)考量排污者有無(wú)改正的可能以及責(zé)令改正期限是否合理；在行政主體作出按日連續(xù)處罰決定之前，至少應(yīng)考量排污者是否確屬“拒不履行”以及有無(wú)采用其他手段如代履行、關(guān)停等之必要。其三，排除非法適用之空間，使權(quán)力無(wú)逾越法治之可能，包括按日連續(xù)處罰不得于事后溯及，不得逕就改正后新發(fā)生之違規(guī)事項(xiàng)對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰，不得就排污者責(zé)令改正期間屆滿后、改善行為完成前之違法狀況再施以行政處罰，排污者在假日、正常停工期間沒(méi)有繼續(xù)排污，按日連續(xù)處罰的數(shù)額應(yīng)視具體情況予以扣除。

再次，對(duì)按日連續(xù)處罰的程序法規(guī)制，不能流于形式合法，應(yīng)有助于其功能的實(shí)現(xiàn)。第一，應(yīng)以告誡為前置必經(jīng)程序，給予排污者最后之改正機(jī)會(huì)。第二，作出按日連續(xù)處罰決定之行政主體需親自對(duì)排污者按日調(diào)查取證。第三，按日連續(xù)處罰決定書(shū)應(yīng)按日送達(dá)排污者，始對(duì)其產(chǎn)生法律效力。第四，為達(dá)成行政主體與排污者之互動(dòng)與合作，應(yīng)要求在責(zé)令改正之期限屆滿前，排污者需經(jīng)過(guò)向行政主體出具相關(guān)證明文件之必要程序，履行向行政主體證明其如期完成改正之協(xié)力義務(wù)；而在開(kāi)始或已經(jīng)對(duì)排污者施以按日連續(xù)處罰的過(guò)程中，排污者送達(dá)相關(guān)證明文件則僅屬于其對(duì)行政主體達(dá)成行政目的給予之配合而非義務(wù)。但基于對(duì)相對(duì)人配合之尊重，行政主體有責(zé)任自送達(dá)的翌日起，暫停開(kāi)具按日連續(xù)處罰決定書(shū)并對(duì)排污者所稱(chēng)之改正事實(shí)予以核實(shí)。

最后，按日連續(xù)處罰的法治化，離不開(kāi)必要之矯正、救濟(jì)機(jī)制。無(wú)疑司法審查在矯正、救濟(jì)機(jī)制中具有中立性、終局性，進(jìn)而具有不可或缺性。為控制行政權(quán)力、保障排污者的合法權(quán)益，使按日連續(xù)處罰納入司法審查的范疇之內(nèi)，至少應(yīng)解決以下兩個(gè)問(wèn)題。一是分階段確定按日連續(xù)處罰的“成熟性”。不能以按日連續(xù)處罰的“最后決定”尚未“成熟”為由，排除對(duì)過(guò)程中各階段進(jìn)行司法審查之可能。二是如果當(dāng)事人（排污者）對(duì)按日連續(xù)處罰第三階段之行政處罰兼執(zhí)行罰這一具體類(lèi)型不服，應(yīng)賦予其具體訴訟請(qǐng)求的選擇權(quán)。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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A

1005-9512（2015）07-0133-18

劉佳奇，遼寧大學(xué)法學(xué)院講師，湖北水事研究中心研究員，法學(xué)博士。

*本文是遼寧省社科基金項(xiàng)目“生態(tài)文明視域下遼寧水資源立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L14CFX 028）的階段性研究成果。