黃建軍 李萌竹

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

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中國政府對(duì)排污企業(yè)施行罰款的實(shí)效分析及對(duì)策研究

黃建軍 李萌竹

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

成本與效益;政府規(guī)制;環(huán)境監(jiān)察;罰款制定

在中國環(huán)境監(jiān)察實(shí)踐中，對(duì)污染企業(yè)實(shí)施罰款是最常用、最重要的行政處罰手段，但如何評(píng)估罰款制度在環(huán)境監(jiān)察過程中的實(shí)施效果一直是學(xué)界研究的難點(diǎn)問題。成本——效益分析是經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)研究的主要研究工具，本文以這一工具為手段，對(duì)排污企業(yè)實(shí)施罰款的成本與效益進(jìn)行分析，初步探討這一制度的得失，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策，以完善中國環(huán)境罰款制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，從而達(dá)到行政規(guī)制的目的與價(jià)值。

一、問題的由來

環(huán)境污染問題是當(dāng)今中國面臨的最嚴(yán)重的社會(huì)問題之一，從2002年貴州鉛鋅礦尾渣大壩崩塌事件，到2013年上海松江死豬事件，此起彼伏的環(huán)境污染事故給人們的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的損失，新聞媒體將當(dāng)今環(huán)境污染總結(jié)為“污染程度高、污染范圍廣、污染程度堪比史上最嚴(yán)重”三大特點(diǎn)[1]。特別是隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展階段，中國在奠定世界工廠地位的同時(shí)也導(dǎo)致粗放式制造業(yè)的極度擴(kuò)張，企業(yè)排污已經(jīng)成為污染中國環(huán)境的罪魁禍?zhǔn)?，“在幾個(gè)環(huán)境污染指標(biāo)，如全國廢水排放總量，全國廢氣二氧化硫排放總量，煙塵排放總量，工業(yè)粉塵排放總量，抑或是全國工業(yè)固體廢物排放量，企業(yè)所帶來的工業(yè)污染都占據(jù)了上述污染的主導(dǎo)地位?！盵2]對(duì)排污企業(yè)實(shí)施罰款是中國環(huán)境監(jiān)察實(shí)踐中最常用、最重要的行政處罰手段，但愈演愈烈的環(huán)境問題表明罰款制度的實(shí)施效果并不理想。

二、中國現(xiàn)有的環(huán)境罰款制度及實(shí)施現(xiàn)狀

罰款制度是環(huán)境監(jiān)察過程中一項(xiàng)重要的負(fù)激勵(lì)制度，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮了優(yōu)化市場資源配置、引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要作用，罰款制度現(xiàn)已成為中外環(huán)境治理實(shí)踐中應(yīng)用最廣泛的手段，有其內(nèi)在的邏輯性與科學(xué)性。

就中國而言，對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)實(shí)施罰款是環(huán)境監(jiān)察制度的核心，如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十二條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成固體廢物污染環(huán)境事故的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處二萬元以上二十萬元以下的罰款；造成重大損失的，按照直接損失的百分之三十計(jì)算罰款，但是最高不超過一百萬元?！盵3]新修訂的《水污染防治法》第八十三條規(guī)定：“對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款?！盵4]罰款制度不僅在中國有關(guān)環(huán)境的法律規(guī)定中非常常見，它也是中國環(huán)境監(jiān)察實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛的手段。在追究排污企業(yè)相關(guān)人的責(zé)任時(shí)，政府相關(guān)部門能采取的有威懾力的規(guī)制手段除了經(jīng)濟(jì)處罰就是限制人身自由，但相關(guān)責(zé)任人因?yàn)槲廴经h(huán)境而被追究刑事責(zé)任的幾率很小。這一方面是由于中國因環(huán)境污染入刑的門檻很高，不易達(dá)到追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面是因?yàn)槿藗兊膫鹘y(tǒng)觀念還不太能接受責(zé)任人因環(huán)境污染而承擔(dān)刑事責(zé)任，若真正追究責(zé)任人刑事責(zé)任將面臨過大的輿論壓力。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)唯一可能使用的監(jiān)管手段就是罰款，它也被認(rèn)為是最有威懾力的監(jiān)察手段。

2005年，吉林石化分公司引發(fā)的松花江水污染事件，對(duì)沿岸居民正常生活造成很大影響，受污染的江水甚至還流經(jīng)俄羅斯，引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，被國務(wù)院認(rèn)定為特別重大水污染責(zé)任事件。但即使是影響如此惡劣的污染事故，國家環(huán)?？偩肿罱K也只能開出100萬元的罰單，罰款如此少的原因很簡單，根據(jù)中國法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)造成重大水污染事故的單位最高罰款上限為100萬元。即使是修訂后的《水污染防治法》增加了企業(yè)違法的處罰力度，比如規(guī)定造成重大和特大環(huán)境污染事件的，最高可處以不大于其違法損失30%的處罰。但這個(gè)罰款上限的設(shè)定力度仍然有限，特別是與嚴(yán)重環(huán)境污染事件造成的慘重?fù)p失相較是不成比例的。紫金礦業(yè)污染案一審被判罰款3000萬元，這已經(jīng)打破了中國環(huán)境污染處罰的紀(jì)錄，但與紫金礦業(yè)數(shù)百億的市值相比，3000萬元罰款就如九牛一毛。罰款數(shù)額與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力相比微不足道，處罰不僅很難改變企業(yè)對(duì)排污的放縱態(tài)度，更難以遏制企業(yè)繼續(xù)排污的沖動(dòng)。

比較國外的環(huán)境治理措施，其罰款制度的設(shè)計(jì)就值得中國深思。例如，“史上最貴的罰單就是由美國雪佛龍石油公司因一起重大污染案而承擔(dān)的95億美元罰款”[5]，“英國BP石油公司因墨西哥灣漏油事件也被罰45億美元”[6]。與國外動(dòng)輒數(shù)十億美金的天價(jià)罰單相比，中國對(duì)污染企業(yè)最多幾千萬人民幣的罰款簡直就是隔靴搔癢。罰款力度不同，其實(shí)施效果便有差異：如BP石油公司出現(xiàn)重大污染事件后，股價(jià)連續(xù)幾個(gè)月下跌，股價(jià)最低時(shí)只有原價(jià)的三分之二，市值迅速蒸發(fā)了820億美元；而上述紫金礦業(yè)在最初被福建省環(huán)保廳罰款956萬元后，股價(jià)不降反升，且上升幅度明顯增快，即使最終被法院判罰3000萬元后，公司股價(jià)與污染事件曝光前相比，也沒有什么大的變化。從中不難看出，同樣是嚴(yán)重污染環(huán)境事件，甚至中國被直接危害的人數(shù)更多，污染情況更嚴(yán)重，但所受經(jīng)濟(jì)處罰的輕重有差別，其所帶來的結(jié)果有天壤之別。

三、對(duì)排污企業(yè)實(shí)施罰款的成本與效益分析

“成本效益分析是一種通過比較項(xiàng)目的全部成本與效益來評(píng)估項(xiàng)目價(jià)值的方法，它可以運(yùn)用于政府的計(jì)劃決策中，其目的在于以最小的成本獲得最大的收益。”[7]從狹義上理解，成本與效益分析又稱為定量分析，指對(duì)項(xiàng)目的成本與效益通過具體的數(shù)字比較以體現(xiàn)項(xiàng)目價(jià)值的方法，一般常見于一些小的、具體的項(xiàng)目。從廣義上理解，成本與效益分析又稱為定性分析，指對(duì)牽涉面較廣、計(jì)算復(fù)雜或根本難以計(jì)算的政策或項(xiàng)目，通過參考項(xiàng)目受影響方的收益與損失，從而進(jìn)行抽象意義上的比較。成本與效益分析方法作為評(píng)估行政規(guī)制的重要手段，在學(xué)術(shù)研究中運(yùn)用得很廣泛。從制度層面而言，有關(guān)環(huán)境的罰款制度設(shè)計(jì)關(guān)乎全國環(huán)境事業(yè)的發(fā)展，意義深遠(yuǎn)；而從現(xiàn)實(shí)層面而言，環(huán)境污染涉及人數(shù)多，影響面廣，且被環(huán)境污染的程度及其后果不易測算、不易量化，其制度研究不可能完全采用數(shù)字化表述，因此在學(xué)術(shù)研究中通常對(duì)環(huán)境監(jiān)察中的罰款制度進(jìn)行定性分析。

(一)對(duì)排污企業(yè)實(shí)施罰款的效益的定性分析

第一，在中國環(huán)境立法制度設(shè)計(jì)過程中，立法者將罰款定在較低額度的考量就是一種效益的分析。就中國而言，將罰款設(shè)定在一個(gè)較低水平所考慮的是中國正處于發(fā)展中國家的現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型處于困難時(shí)期，國家人口多，就業(yè)壓力大，各方面的社會(huì)矛盾需要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決。加之中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和技術(shù)水平也比較低，如果對(duì)相關(guān)環(huán)境監(jiān)管制度規(guī)定得太嚴(yán)苛，在處罰規(guī)定上太嚴(yán)厲，會(huì)極大地遏制企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)、帶動(dòng)就業(yè)的能力，特別是考慮到有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，污染企業(yè)還可以帶來更多的就業(yè)崗位和稅收效益。綜合考量上述效益，環(huán)境立法制度設(shè)計(jì)時(shí)，就將罰款額度設(shè)定在較低水平。

第二，當(dāng)前中國的企業(yè)排污已經(jīng)成為中國環(huán)境污染的最主要污染源，從理性的角度看，企業(yè)不愿意主動(dòng)治污的重要原因就是企業(yè)依法治污的成本大于收益。一方面，排污設(shè)備價(jià)格昂貴，超出許多企業(yè)的購買能力，企業(yè)治污要耗費(fèi)大量的資金和資源，在經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，企業(yè)自然不愿意主動(dòng)治污；另一方面，當(dāng)行業(yè)內(nèi)存在可以不治理污染又能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的企業(yè)時(shí)，其他企業(yè)就紛紛效仿，因?yàn)檫@能有效地降低企業(yè)的資金與資源消耗，降低企業(yè)的運(yùn)營成本，提高企業(yè)的行業(yè)競爭力。從媒體報(bào)道披露的情況看，對(duì)于生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染，企業(yè)往往寧愿繳納排污費(fèi)、寧愿治理設(shè)施停運(yùn)或從不運(yùn)行，也不愿根治環(huán)境污染，當(dāng)整個(gè)行業(yè)都在想方設(shè)法降低成本、規(guī)避治污時(shí)，其他各行業(yè)不得不也跟隨“只愿排污不愿治污”的潮流，以有效降低生產(chǎn)成本、提高企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格競爭力。

從上述的分析不難看出，當(dāng)前罰款制度所獲得收益，是可能的就業(yè)和稅收(因?yàn)樘蕴廴酒髽I(yè)也可能正面激勵(lì)潔能企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，帶來同樣多的就業(yè)與稅收)，而在這過程中，污染企業(yè)無疑是獲利最多的一方，因?yàn)橥ㄟ^排污，企業(yè)就將治污成本推給了全社會(huì)，可以讓全民為污染買單，而自身卻可以通過較低生產(chǎn)成本換取大量經(jīng)濟(jì)利益。

(二)對(duì)排污企業(yè)實(shí)施罰款的成本的定性分析

環(huán)境污染的代價(jià)與成本是巨大的，主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，環(huán)境的治理成本太大，主要體現(xiàn)在環(huán)境污染事故造成的直接損失大，且治理周期相當(dāng)長，治污成本巨大；第二，人們付出的代價(jià)不僅包括那些已經(jīng)發(fā)生的污染事故中所遭受有形的生命財(cái)產(chǎn)損失，還有人們?nèi)粘Ｉ钪懈冻龅碾[形成本，比如健康綠色的食物、清新的空氣、潔凈的水源、藍(lán)色的天空，這些原本再自然不過的東西，現(xiàn)已成為生活中的稀缺品；第三，由于環(huán)境污染的特殊性，即受損害的隱蔽性與長期性，大多數(shù)的環(huán)境污染都無法精確測量，而一些潛在污染物對(duì)人類的影響，可能要幾年甚至幾十年才能慢慢顯現(xiàn)出來，環(huán)境污染將會(huì)給人們未來的生活甚至子孫后代帶來深重的災(zāi)難。

企業(yè)的排污在污染地球的同時(shí)，也給我們的生活蒙上了灰色，而大家更為擔(dān)憂的是，由于生活中、工作中污染源的增多，人們的健康越來越受到環(huán)境污染的影響，不知名的怪病增多，生態(tài)災(zāi)難增多，給人們的生命健康造成的損害越來越大。人的生命是無價(jià)的，從生命的角度來看，環(huán)境污染的成本根本無法用數(shù)字來計(jì)量。而由于環(huán)境影響的全局性，幾乎全民都在用個(gè)人的健康為污染企業(yè)買單，我們無法量化損失，但可以斷定人們?yōu)榇烁冻龅某杀究偤鸵h(yuǎn)遠(yuǎn)大于排污企業(yè)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益。

四、環(huán)境罰款制度的完善

中國當(dāng)前環(huán)境狀況已經(jīng)到了一個(gè)不下大力氣難以根本改善的境地，筆者認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)察罰款的力度太小是造成污染久治不力的重要原因，罰款不施以重典是很難完成黨的十八大建設(shè)中國為生態(tài)文明國家的重要任務(wù)。對(duì)此，我們應(yīng)該在罰款制度的構(gòu)建上采取如下措施：

第一，將罰款的額度提升到違法排污所應(yīng)受懲罰的程度。 現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定的罰款數(shù)額或罰款計(jì)算方式，并沒有與污染環(huán)境這一違法行為的嚴(yán)重程度成正比，起不到應(yīng)有的懲罰和威懾作用。罰排污的小錢賺污染的大錢一直是排污企業(yè)頑強(qiáng)排污的最強(qiáng)動(dòng)力，在這種經(jīng)濟(jì)利益的刺激之下，企業(yè)的排污甚至有愈演愈烈之勢，因而環(huán)境污染違法成本低的行政責(zé)任制度也受到了輿論的廣泛批評(píng)。罰款，我們不應(yīng)該僅僅將之理解為國家對(duì)排污企業(yè)的一種無償?shù)膭儕Z，事實(shí)上，罰款作為一種重要的政府規(guī)制手段，是國家非常有效的調(diào)控社會(huì)問題的杠桿，利用這一杠桿可以優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。嚴(yán)格處罰力度，不僅對(duì)中小企業(yè)，即便對(duì)于多數(shù)大企業(yè)，也必將產(chǎn)生巨大的威懾力，畢竟高昂的罰款很有可能使排污企業(yè)關(guān)門大吉。通過更合理的罰款數(shù)額，一方面有利于促使企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的改造升級(jí)，提高中國產(chǎn)品的競爭力，另一方面也可以減少排污數(shù)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)中國環(huán)境的極大改善，保護(hù)人們的身心健康，這一成果是無法簡單用金錢衡量的。罰款雖然不是萬能的，但是在一個(gè)市場社會(huì)，罰款這一經(jīng)濟(jì)手段既溫和有效，也是人們普遍能夠接受的。將罰款的額度提升到其違法排污所應(yīng)受懲罰的程度，不僅可以有力遏制污染企業(yè)的排污行為，也可以通過罰款這一溫和的、可接受的手段，緩慢但堅(jiān)定地讓污染企業(yè)走向轉(zhuǎn)型之路，使企業(yè)達(dá)到經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

第二，實(shí)行比例制罰款。 根據(jù)中國的現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)環(huán)保企業(yè)的罰款數(shù)額還是停留在十幾年前的水平，沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、物價(jià)的上漲幅度來提高罰款標(biāo)準(zhǔn)。這種過低的罰款標(biāo)準(zhǔn)沒能夠有效的阻止企業(yè)繼續(xù)排污，反而有可能成為其繼續(xù)排污的動(dòng)力，企圖通過更多的污染謀求更多的收益。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，企業(yè)效益不斷提高，企業(yè)對(duì)固定的罰款數(shù)額會(huì)逐漸失去免疫力，因此我們應(yīng)該考慮更多地運(yùn)用比例制，罰款制度可以根據(jù)企業(yè)獲益的比例進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，比如罰款為排污所獲收益的多少倍，這樣不僅使排污企業(yè)沒有利潤，還將付出額外代價(jià)，通過經(jīng)濟(jì)利益的杠桿作用，企業(yè)自然就會(huì)選擇停止排污。選擇比例制，不僅可以克服隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、通貨膨脹而導(dǎo)致的固有罰款額度變相縮水的弱點(diǎn)，也有助于企業(yè)形成一個(gè)穩(wěn)定的罰款預(yù)期。

第三，提高罰款上限。 過去由于法定罰款上限低，法律對(duì)污染企業(yè)實(shí)施處罰的標(biāo)準(zhǔn)過低、力度偏軟，不足以震懾、制裁和遏制環(huán)境違法行為，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)寸步難行。法定罰款上限低使排污企業(yè)形成了一個(gè)穩(wěn)定的罰款預(yù)期，因而許多企業(yè)寧愿采取惡意偷排、故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長期超標(biāo)排放等手段，并通過繳納較少罰款的方法來規(guī)避高昂的治污支出，這些行為不僅會(huì)進(jìn)一步破壞環(huán)境、加劇污染，也嚴(yán)重?fù)p害法律應(yīng)有的尊嚴(yán)與權(quán)威。為保障環(huán)境行政法律制度的順利實(shí)施，促使排污企業(yè)嚴(yán)格遵守環(huán)境法律義務(wù)，在環(huán)境立法中對(duì)行政處罰措施的設(shè)計(jì)就變得十分關(guān)鍵。過罰相當(dāng)?shù)男姓幜P措施會(huì)督促企業(yè)遵守環(huán)境法律的義務(wù)性規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法的目的。而過罰不當(dāng)，尤其是罰輕于過的處罰，則會(huì)使排污企業(yè)產(chǎn)生違法有利可圖的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從而誘使甚至鼓勵(lì)其違法。罰款額度與排污損失相當(dāng)，不僅符合立法規(guī)律，也有助于給企業(yè)提供一個(gè)健康的環(huán)境保護(hù)信息，從而起到保護(hù)環(huán)境的作用。

五、結(jié)束語

過去對(duì)排污企業(yè)罰款的低額度設(shè)定，是基于歷史、國情的因素而產(chǎn)生的，算的是污染企業(yè)帶來效益的有形的賬，是在算小賬，而很少算污染給民眾生命健康帶來深遠(yuǎn)不利影響的大賬。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)步入世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)改造升級(jí)有了更多的技術(shù)支持和物質(zhì)基礎(chǔ)，人們也不再像過去簡單追求一種物質(zhì)上滿足，而是越來越注重生活的質(zhì)量，越來越關(guān)注環(huán)境的給人們帶來無形的資產(chǎn)，清潔空氣、良好飲用水對(duì)人們身體健康的重要性超過了人們對(duì)環(huán)境污染的容忍度。因此，在這樣的價(jià)值對(duì)比面前，我們要重新考量環(huán)境罰款制度上的成本與效益，進(jìn)一步完善中國環(huán)境監(jiān)察中的罰款制度就更為迫切。雖然引起環(huán)境污染的原因很多，但就罰款制度的設(shè)計(jì)而言，改變過去的成本效益分析模式，提高罰款額度，用有力的監(jiān)管手段來保護(hù)環(huán)境不僅可行，而且必要。

[1]《中國環(huán)境污染現(xiàn)狀分析》[OL].中商情報(bào)網(wǎng)

[2]黃德林，余韻.《淺談我國控制企業(yè)污染的法律制度》[OL].中國環(huán)境網(wǎng). 2013-3-19.//www.askci.com.

[3]《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》.[Z]

[4]《水污染防治法》.[Z].

[5]陳國琴.《康菲的輕慢讓誰尷尬？》[N].北京晨報(bào).2011-08-31.

[6]《英國石油公司因墨西哥灣漏油事件被罰45億美元》[OL].新華網(wǎng).2012-11-17.

[7]《成本效益分析理論》[OL].http://wenku.baidu.com/view/b64a103710661ed9ad51f363.html.

(責(zé)任編輯：周建瑜)

2015-01-15

黃建軍，男，湖南郴州人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院研究生，研究方向：憲法與行政法。李萌竹，女，湖南益陽人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院研究生，研究方向：憲法與行政法。

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1008-5955(2015)01-0089-04