田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校，貴州 清鎮(zhèn) 551400）

環(huán)境公益訴訟問題探討

田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校，貴州 清鎮(zhèn) 551400）

建立環(huán)境公益訴訟制度有利于維護國家、社會公共利益，有利于保障公民環(huán)境權(quán)與經(jīng)濟法律、法規(guī)的可訴性。目前，我國環(huán)境公益訴訟在訴前、訴中、訴后分別面臨著“無人起訴”、“舉證不能”、“遲到正義”等困境，急需建立協(xié)同起訴機制、創(chuàng)新訴訟證據(jù)規(guī)則、采取多元裁決機制，實現(xiàn)有人起訴、有據(jù)可證和即時正義，以保障生態(tài)文明建設(shè)的健康有序推進。

環(huán)境公益訴訟；困境；破解之策

公益訴訟起源于古羅馬時期的程式訴訟中，人們稱那些為維護公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它〔1〕。隨著資本主義工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題日趨凸顯。為了應(yīng)對環(huán)境問題和風(fēng)起云涌的環(huán)保運動，美國國會于1970年頒布了《清潔空氣法》，放寬了對環(huán)境起訴權(quán)的限制，并在該法中首次規(guī)定了“公民訴訟”條款，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度，且在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響〔2〕。至此，其他一些國家也紛紛借鑒其經(jīng)驗，通過專門立法對環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定。

一、我國環(huán)境公益訴訟任重道遠(yuǎn)

環(huán)境公益訴訟是指公共環(huán)境利益受到或者將要受到侵害，有關(guān)機關(guān)、社會組織或公民個人為保護公共環(huán)境權(quán)益向人民法院提起的訴訟，它包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩大類。在我國，環(huán)境公益訴訟起步較晚，走的是“探索在前，立法在后”的路子。在實踐探索方面，主要由檢察院、環(huán)保部門等有關(guān)機關(guān)和中華環(huán)保聯(lián)合會等社團組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

早在2003年5月，山東省樂陵市人民檢察院起訴金鑫化工廠嚴(yán)重污染環(huán)境行為得到了法院支持。近年來，特別是貴州、江蘇、云南等省率先成立環(huán)保審判庭（法庭）之后，類似環(huán)保案件在全國法院時有受理〔3〕。2012年新修訂的《民事訴訟法》首次從基本法律層面確立了公益訴訟，但由于對可作為原告提起訴訟的“機關(guān)和有關(guān)組織”未予明確，一些原來受理環(huán)保公益訴訟的法院反而更加謹(jǐn)慎，就在新民訴法實施以后中華環(huán)保聯(lián)合會提起的7起環(huán)境公益訴訟，法院均以最高人民法院沒有出臺司法解釋，法院方面無法把握為由未受理〔4〕。2015年1月1日施行的新《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟的原告主體“社會組織”進一步予以明確，但仍然設(shè)置了“市級以上人民政府民政部門登記”并“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”等高門檻。目前，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》）終于出臺了，并于2015年1月7日起已經(jīng)開始施行，它為我國的環(huán)境公益訴訟提供了可依規(guī)則。然而，表面看，環(huán)境法治建設(shè)似乎已經(jīng)得到了加強，實則不容樂觀。實踐中，我國環(huán)境公益訴訟還任重道遠(yuǎn)，面臨很多困境，需要找準(zhǔn)突破口，探索創(chuàng)新，不斷推進環(huán)境公益訴訟。

二、環(huán)境公益訴訟面臨的困境

目前，《環(huán)境公益訴訟解釋》已在實踐中得以施行運用，各地在環(huán)境公益訴訟的案件審理方面已經(jīng)取得了一定成效，但也面臨諸多困境。

（一）訴前“無人起訴”

1.環(huán)境民事公益訴訟會因“有法難依”而“無人起訴”。首先，沒有合法機關(guān)可以起訴。關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟原告主體資格范圍，現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條只明確“法律規(guī)定”的“機關(guān)”可作為原告提起訴訟，到底哪些“機關(guān)”可以起訴，從2012年修訂《民事訴訟法》到現(xiàn)在，未見出臺其他法律法規(guī)及司法解釋予以明確。《環(huán)境公益訴訟解釋》也只規(guī)定“檢察機關(guān)”等可以“支持”社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，這里仍未賦予檢察機關(guān)的起訴權(quán)而僅僅是“支持”起訴。其次，大多數(shù)社會組織沒資格起訴。新《環(huán)境保護法》雖然在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上進一步明確了可以提起環(huán)境民事公益訴訟的“組織”，但又設(shè)定了高門檻，將絕大多數(shù)地方公益環(huán)保組織排除在外。第三，有資格起訴的社會組織無能力無意愿起訴。提起環(huán)境公益訴訟的社會組織必須具備三大能力，即財務(wù)支撐能力、環(huán)保專業(yè)能力和法律專業(yè)能力。據(jù)估算，真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保機構(gòu)在全國范圍內(nèi)不足30家，平均一個?。ㄊ?、區(qū)）尚不足一家〔5〕。而且，環(huán)境保護案件往往耗時較長，有的要兩三年甚至更長時間才結(jié)案，況且還面臨敗訴的風(fēng)險，因此，社會組織可能也很少有意愿提起訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟會因“無法可依”而“無人起訴”。目前的法律法規(guī)及司法解釋均只涉及環(huán)境民事公益訴訟，對于環(huán)保等政府部門因監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)等不作為、亂作為所造成的環(huán)境污染事件，要提起環(huán)境行政公益訴訟還面臨“無法可依”的窘境。2015年1月1日，我國首起由貴州省畢節(jié)市金沙縣人民檢察院直接作為原告，將環(huán)保局告上法院，要求其履行職責(zé)處罰一企業(yè)的行政公益訴訟案，也只是于法無據(jù)的探索。這種“無法可依”的個別探索式實踐亟須早日得到規(guī)范，讓政府真正做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。

（二）訴中“舉證不能”

1.原告方調(diào)查取證難導(dǎo)致“舉證不能”。按照民事訴訟“誰主張，誰舉證”的原則，原告提起環(huán)境公益訴訟同樣需要就危害事實等方面承擔(dān)舉證責(zé)任。雖然《侵權(quán)責(zé)任法》和《民訴證據(jù)規(guī)定》等司法解釋均明確了環(huán)境污染案件證明責(zé)任倒置規(guī)則，規(guī)定由被告就其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，但這并不意味著原告就沒有證明責(zé)任，按《環(huán)境公益訴訟解釋》和2015年2月4日起施行的《民事訴訟法司法解釋》規(guī)定，原告同樣要對“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料”等損害事實、損害結(jié)果承擔(dān)證明責(zé)任，而原告方在調(diào)查取證時卻存在三方面的困難：一是客觀不能、二是被告方不配合、三是成本高昂。

2.法院不愿依職權(quán)調(diào)取證據(jù)導(dǎo)致“舉證不能”。按照司法權(quán)尤其是法院審判權(quán)被動的觀點，要想使它行動，就得推動它。但是它不能自己去追捕犯罪、調(diào)查非法行為和糾察事實〔6〕。近年來，當(dāng)事人主義訴訟模式逐漸為我國學(xué)界所認(rèn)識并接受，并在司法實踐中逐步推行。從案件受理的“不告不理”態(tài)度，到訴訟審理中保持的消極姿態(tài)，法院往往均處于消極中立的地位〔7〕。法官不需要再像過去那樣走出法院去調(diào)查收集證據(jù)，而大多是根據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)進行裁判，雖然民事訴訟法和相關(guān)司法解釋賦予了法院可以依申請、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，《環(huán)境公益訴訟解釋》第14條也規(guī)定“人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集”。但法院往往出于風(fēng)險規(guī)避、人力物力、成本節(jié)約等方面的考慮，可能一般不認(rèn)為是“有必要的”，不愿主動依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。

（三）訴后“遲到正義”

法諺有云：遲到的正義非正義。一起案件起訴到法院，要經(jīng)立案受理、開庭審理、判決、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，有的還要先行調(diào)解，有的當(dāng)事人對一審不服還要提起上訴，經(jīng)過二審，最后才能作出終審判決，如果被告不執(zhí)行生效判決，還要申請強制執(zhí)行。這樣下來，往往少則幾個月，多則一兩年甚至更長時間才得以結(jié)案。然而，環(huán)境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一邊應(yīng)訴，一邊繼續(xù)污染環(huán)境，等到法院判決下來，環(huán)境已被嚴(yán)重破壞，已經(jīng)難以恢復(fù)甚至不能恢復(fù)。在我們調(diào)研了解的十幾家企業(yè)中，80%的企業(yè)老板及高管人員對防污治污有抵觸情緒，不同程度地存在這樣的思想：不怕罰幾個錢，罰的總沒有賺的多。這種“邊訴訟邊污染”的情況在各地屢屢發(fā)生。法律作為實現(xiàn)公平正義的最后防線，雖然法院最終進行了公平公正的裁決，但這種遲來的正義實質(zhì)上為非正義。正義講究及時性，特別是環(huán)境保護案件，必須使環(huán)境污染與破壞第一時間得到遏制，不讓生態(tài)環(huán)境繼續(xù)遭受損害，才是弘揚正義，實施環(huán)境法治的應(yīng)有之義。

三、破解環(huán)境公益訴訟困境的有效之策

隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善，破解環(huán)境公益訴訟困境，需要建立協(xié)同起訴機制，實現(xiàn)有人起訴；創(chuàng)新訴訟證據(jù)規(guī)則，實現(xiàn)有據(jù)可證；采取多元裁決機制，實現(xiàn)及時正義。

（一）建立協(xié)同起訴機制，實現(xiàn)有人起訴

針對提起公益訴訟難的問題，應(yīng)根據(jù)民事、行政不同種類案件，通過完善立法，明確起訴原告優(yōu)位順序，建立協(xié)同聯(lián)動起訴機制，實現(xiàn)有人起訴。

1.環(huán)境民事公益訴訟案件的起訴原告優(yōu)位順序，應(yīng)以公民個人優(yōu)先，環(huán)保組織、行政機關(guān)第二，檢察院第三。首先，公民個人作為社會群體中的一員，最熟悉身邊環(huán)境情況，第一時間了解污染破壞行為的發(fā)生、發(fā)展過程及危害結(jié)果等信息。公民個人作為優(yōu)先起訴人，有利于及時將違法行為訴諸法院，遏制污染、破壞環(huán)境行為。其次，如果公民個人因懼怕強勢被告方而不敢也不愿提起訴訟時，公益環(huán)保組織、行政機關(guān)要作為第二順序原告及時補位提起訴訟。社團組織和行政機關(guān)具有組織、資源等優(yōu)勢，在一定程度上能夠與一些強勢的污染企業(yè)及環(huán)境破壞個人進行對抗，相關(guān)信息可來自于自愿者提供、“線人”舉報、工作檢查督促中發(fā)現(xiàn)，也可來自于行政裁決后得不到執(zhí)行的案件線索。第三，在公民個人、公益環(huán)保組織、環(huán)保等行政機關(guān)均不提起訴訟或提起了訴訟，但由于在調(diào)查取證方面存在較大障礙等原因而沒有能力完成訴訟時，檢察機關(guān)即可單獨提起訴訟或支持原告開展訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟案件，原告宜以檢察院優(yōu)先，環(huán)保組織、公民個人第二。一方面，環(huán)境公益訴訟案件往往是對環(huán)保部門提起訴訟，行政機關(guān)不宜作為環(huán)境行政訴訟原告。正如法諺所云，“任何人不得同時既是原告又是被告”，自己告自己不符常理。另一方面，環(huán)境行政訴訟案件中，環(huán)保組織和公民個人相對于行政機關(guān)均處于弱勢地位，不宜作為優(yōu)位原告。因此，當(dāng)環(huán)保部門不作為、亂作為造成了環(huán)境污染事件，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，完全有必要也有能力作為優(yōu)先原告提起訴訟，以公權(quán)力對抗公權(quán)力，可以有效解決原、被告雙方“勢力”不相匹配的問題。案件線索可來自于社團組織、公民個人的檢舉控告，也可來自于檢察機關(guān)辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)的線索。另外，對一些事實清楚、案情簡單的環(huán)境行政公益訴訟案件，為節(jié)約檢察資源，可以由檢察機關(guān)指定環(huán)保組織作為第二順位原告提起訴訟，也可由環(huán)保組織和個人作為原告直接提起訴訟。

（二）創(chuàng)新訴訟證據(jù)規(guī)則，實現(xiàn)有據(jù)可證

1.采取職權(quán)探知主義。職權(quán)探知主義，是法院不限于當(dāng)事人主張的事實和提供證據(jù)的范圍，依職權(quán)主動收集事實和調(diào)取證據(jù)。職權(quán)探知主義適用于民事公益案件或含有公益因素的事項〔8〕。環(huán)境公益訴訟涉及多數(shù)人利益且判決結(jié)果往往波及第三人，最大限度地發(fā)現(xiàn)客觀真實具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立場，僅在庭審中主持原被告雙方舉證、質(zhì)證，雖然在堅持了直接言詞原則的基礎(chǔ)上，證據(jù)證明到“法律真實”后可以作出判決，但由于環(huán)境保護案件的特殊性，可能所獲取的證據(jù)離“客觀真實”相去甚遠(yuǎn)。法官應(yīng)當(dāng)盡可能能動司法，發(fā)揮法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的優(yōu)勢，讓“法律真實”最大限度接近“客觀真實”。因此，有必要在《環(huán)境公益訴訟解釋》第14條的基礎(chǔ)上進一步探索創(chuàng)新，在環(huán)境民事、行政公益訴訟中均明確規(guī)定法院應(yīng)采取職權(quán)探知主義，對環(huán)境公益訴訟案件“應(yīng)當(dāng)”依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。如果法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，被告方出于對公權(quán)力的敬畏，不得不配合，這樣就能收集到更多更有價值的證據(jù)，能更好地還原事實真相，作出公平公正的判決。

2.引入表見證明方法。表見證明，又稱蓋然性證明或經(jīng)驗證明，是由法官通過蓋然性事實推定，內(nèi)心確信后形成“心證”。一方面，一些環(huán)境公益案件中的危害結(jié)果具有潛伏、長期的特點，危害結(jié)果暫時沒有顯現(xiàn)不等于沒有危害，如果讓原告提供證據(jù)證明造成的損害存在客觀不能的情況，就算讓法院依職權(quán)調(diào)查取證也困難。如果等到危害結(jié)果發(fā)生后再行起訴、審理、判決，這已經(jīng)是“亡羊補牢，為時已晚”，達不到保護生態(tài)環(huán)境的目的。對這種案件，就可以由法官在基礎(chǔ)事實的認(rèn)知基礎(chǔ)上，依據(jù)辦案經(jīng)驗和生活常識推理、認(rèn)定是否有危害結(jié)果，從而作出判決。另一方面，現(xiàn)行環(huán)境訴訟案件所規(guī)定的證明責(zé)任倒置規(guī)則，在一定程度上保護了原告調(diào)查取證的弱勢地位，但同時也加重了被告的舉證責(zé)任。如果被告不能證明沒有因果關(guān)系，則意味著因舉證不能而敗訴。然而事實可能恰恰相反。采用表見證明不但可以克服證明中的“瓶頸”——事實真?zhèn)尾幻?，還可以運用表見證明糾正證明責(zé)任中的分配不公〔9〕。因此，如果法官采取表見證明的方法，運用蓋然性推定，最后形成“心證”并將其作為定案依據(jù)，不僅可以提高審判效率，避免久拖不決，還更有利于司法公正的實現(xiàn)。

（三）采取多元裁決機制，實現(xiàn)及時正義

要切實遏制“邊訴訟邊污染”的情況發(fā)生，讓正義不再遲到，就不能固守傳統(tǒng)模式，等到審理、判決后再執(zhí)行，必須強化法院“禁止令”和檢察院“督促令”的適用，讓污染、破壞環(huán)境行為在第一時間得以遏制。

1.強化“禁止令”的適用。禁止令是法官在案件審理階段下達的禁止當(dāng)事人實施某種行為的指令，避免此行為帶來更嚴(yán)重的后果。我國《民事訴訟法》沒有規(guī)定禁止令制度，但《環(huán)境公益訴訟解釋》第19條規(guī)定“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持”。筆者認(rèn)為這還不夠，應(yīng)該強化法院作為國家審判機關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，不是原告提出后“可以”支持，而應(yīng)該針對環(huán)境保護案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，“應(yīng)當(dāng)”及時以裁定的方式發(fā)出“禁止令”，判令環(huán)境污染、破壞者停止侵害行為，自送達裁定書之日起即產(chǎn)生法律效力，這樣，被告當(dāng)事人就不敢再以身試法。

2.強化“督促令”的適用。黨的十八屆四中全會提出，在公益訴訟制度建設(shè)方面，要建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制〔10〕。但實踐中，檢察院更多的是查辦國家工作人員失職、瀆職、貪污、賄賂案件和對刑事案件依法提起公訴，對民事、行政案件的監(jiān)督不夠，一些地方設(shè)立的生態(tài)環(huán)境檢察分局也形同虛設(shè)，沒有真正履行好職能。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在環(huán)境民事公益訴訟中，遇有國家行政機關(guān)工作人員、各級黨員干部有破壞、污染環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)站在維護國家和社會公共利益的高度，在法院審理判決前主動作為，及時發(fā)出“督促令”，第一時間“叫?！鼻趾π袨椴⒎婪段：Y(jié)果進一步擴大。在環(huán)境行政公益訴訟中，經(jīng)初步核實后，在法院審理判決前，應(yīng)當(dāng)及時向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督查行政機關(guān)及工作人員是否真正做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，督促其限期查找問題、糾正錯誤，使環(huán)境污染得到及時遏制，讓生態(tài)破壞得到及時修復(fù)，實現(xiàn)及時正義。

〔1〕〔意〕彼德羅·彭梵得．羅馬法教科書〔M〕.黃風(fēng)，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1992：92.

〔2〕常紀(jì)文.環(huán)境公民訴訟：美國的經(jīng)驗〔N〕.科學(xué)時報，2007-07-13.

〔3〕袁學(xué)宏.環(huán)境公益訴訟實證研究——以昆明市中級人民法院的實踐為視角〔J〕.中國環(huán)境法治，2011（1）.

〔4〕林子杉.亮出新姿態(tài)，適應(yīng)環(huán)保新常態(tài)〔N〕.人民法院報，2015-01-17.

〔5〕賀震.公益訴訟會出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象嗎〔N〕.中國環(huán)境報，2015-02-04.

〔6〕〔法〕托克維爾.論美國的民主：上卷〔M〕.董良果，譯.北京：商務(wù)印書館，1988：110.

〔7〕田平安，閆賓.論民事訴訟法修改中的十大問題〔J〕.江西社會科學(xué)，2011（9）.

〔8〕邵明.析法院職權(quán)探知主義——以民事訴訟為研究范圍〔J〕.政法論壇，2009（6）.

〔9〕〔德〕漢斯·普維庭.現(xiàn)代證明責(zé)任問題〔M〕.吳越，譯.北京：法律出版社，2006：135.

〔10〕習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》的說明〔N〕.人民日報，2014-10-29．

On Predicament and Countermeasure of Environment Nonprofit Litigation

TIANGang
（The CPC Qingzhen City Committee Party School，Qingzhen 551400，China）

The establishment of environment nonprofit litigation is advantageous for protection of national benefit and public benefit of society，as well as guarantee of environmental rights of citizen and litigation of economic laws and regulations.At the moment，environment nonprofit litigation is faced with some predicaments before，in the course of and after litigation，which shows“no one sues”，“proof cannot be got”and“justice is always postponed”.So，it is urgent to establish system of collaborative lawsuit，innovate rule of litigation，adopt multiple adjudication，realize that there’s someone to sue，proof to be proved and instant justice，then ensuring construction of ecological civilization develop smoothly.

environment nonprofit litigation，predicament，countermeasure

D922.68

A

1009-1203（2015）03-0092-04

責(zé)任編輯 李 雯

2015-04-16

田剛（1977-），男，貴州遵義人，中共清鎮(zhèn)市委黨校講師，研究方向為行政法學(xué)。