■ 李 莉

以軍費績效管理夯實強軍之基

■ 李 莉

我國將裁減軍隊員額30萬的決定,是黨的十八屆三中全會以來國防和軍隊深化改革過程中,對現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)?！叭齻€沒有變”歷史方位下，通過科學(xué)的制度推進規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系轉(zhuǎn)型，同樣有利于集中資源，提高軍隊建設(shè)質(zhì)量。在國防經(jīng)費仍然有限的條件下,軍費績效管理是一個迫在眉睫的戰(zhàn)略性問題。軍隊將推開的事業(yè)經(jīng)費績效管理,能夠使軍費的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管理緊密地結(jié)合起來。只有先建立現(xiàn)代國防預(yù)算制度，才能實現(xiàn)“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有運用”的運行模式。

習(xí)近平主席在紀念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年大會上的重要講話中宣布：中國將裁減軍隊員額30萬。這是黨的十八屆三中全會深化國防和軍隊改革過程中,對現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)。人員精簡了，集中有限的國防經(jīng)費資源，提高軍隊建設(shè)質(zhì)量，更加需要實行科學(xué)的制度推進規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系轉(zhuǎn)型。為了健全軍費管理制度，管好用好軍費、促進財力向戰(zhàn)斗力有效轉(zhuǎn)化，軍隊將推行事業(yè)經(jīng)費績效管理。這是軍費管理轉(zhuǎn)向“結(jié)果導(dǎo)向”理念，突出強調(diào)責(zé)任和效益的重大舉措，是推進軍隊政策制度調(diào)整改革的有益探索。

一、什么是軍費績效？

軍費是國家用于國防建設(shè)和戰(zhàn)爭的專項經(jīng)費，由國家在進行社會產(chǎn)品分配時形成并構(gòu)成為財政預(yù)算支出的一個項目。軍費規(guī)模的大小取決于一個國家各個時期總目標系統(tǒng)中發(fā)展目標與安全目標的權(quán)重關(guān)系，以此確定國防開支在國家財政支出的比重。軍費預(yù)算規(guī)模確定后，在既定的戰(zhàn)爭形態(tài)和軍事技術(shù)條件制約下，軍費被合理、科學(xué)地分配到各軍隊需求部門和各種用途上去，形成軍費預(yù)算結(jié)構(gòu)。可見，相同的軍費規(guī)模，結(jié)構(gòu)不同，就會用于不同的軍隊需求部門和不同的用途，也會形成不同的使用結(jié)果。

國防作為一項特殊的生產(chǎn)活動，產(chǎn)出十分復(fù)雜，至少有以下五個維度：在國家層面，軍費產(chǎn)出表現(xiàn)為軍隊對國家提供的安全度；在政治層面，表現(xiàn)為軍隊對實現(xiàn)政黨和階級意志及維護政權(quán)穩(wěn)定所發(fā)揮的作用；在軍事層面，表現(xiàn)為軍隊打贏戰(zhàn)爭的能力；在經(jīng)濟層面，表現(xiàn)為軍隊對資源消耗較少和對經(jīng)濟、科技發(fā)展的貢獻；在文化層面，表現(xiàn)為軍隊的信仰、道德、精神對民眾的影響。在這五個層面的產(chǎn)出中，最核心的是軍隊戰(zhàn)斗力。從這個意義上說，支撐國防運行的軍費，其分配和使用就是一個把一年一年的軍隊建設(shè)增量資金不斷轉(zhuǎn)化為軍隊戰(zhàn)斗力的過程。軍費績效的衡量標準，就是且只能是戰(zhàn)斗力。以是否有利于生成和保持戰(zhàn)斗力、是否有利于轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式、是否有利于為轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式提供質(zhì)優(yōu)量足和可持續(xù)的資源保障，作為預(yù)算編制執(zhí)行、經(jīng)費保障使用、經(jīng)費支出問責(zé)的依據(jù)，滿足信息化戰(zhàn)爭的突發(fā)性和高消耗性對軍費短期大幅變動與調(diào)整的需求，滿足國家國防實力和軍隊戰(zhàn)斗力形成的長周期對軍費長期穩(wěn)定投入的需求。

二、實行軍費績效管理的迫切性

現(xiàn)階段，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界上最大的發(fā)展中國家的國際地位沒有變。“三個沒有變”的歷史方位決定了我國在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，軍隊在實現(xiàn)國防強盛、軍隊強大的“強軍夢”過程中，站在戰(zhàn)略高度認識實行軍費績效管理的重要性與迫切性。

改革深化。戰(zhàn)斗力生成的物質(zhì)基礎(chǔ)是軍費，但是一味地增加軍費投入不會必然形成高效的戰(zhàn)斗力，軍費管理起著十分重要的作用。我國國防資源配置機制經(jīng)過多年調(diào)整改革，雖然取得了顯著成效，但是仍然面臨著橫向與縱向、軟資源與硬資源、靜態(tài)與動態(tài)軍費投向投量投序難以協(xié)調(diào)配置等矛盾，不能充分體現(xiàn)能打仗、打勝仗的要求。在新的歷史起點上全面深化國防和軍隊改革，要求緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標，著力解決制約國防和軍隊建設(shè)發(fā)展突出的軍費使用效益低下問題，加強軍費科學(xué)管理為核心內(nèi)容的改革，軍費管理由傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代體制轉(zhuǎn)型，推進體系作戰(zhàn)力量建設(shè)與重點領(lǐng)域新型作戰(zhàn)力量建設(shè)，形成并保持決定性軍事優(yōu)勢。

體系轉(zhuǎn)型。新軍事革命是軍事理論、作戰(zhàn)方式、軍隊編制編成和資源保障方式的全面和根本性的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前世界范圍內(nèi)的軍事變革主要采取兩種不同的方式：一個是為眾人所熟悉的軍事意義的變革，西方國家稱之為“軍事革命I”；另一個是資源配置和保障方式的革命，西方國家稱之為“軍事革命II”。對此，人們已經(jīng)達成了普遍的共識：在這兩種革命中，軍事革命II是新軍事革命I的經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)。如果沒有軍事革命II，新軍事革命I也不可能成功。正因為如此，目前世界上推行新軍事革命的40多個國家，都在積極調(diào)整國防和軍隊建設(shè)思路，加快軍費資源配置方式轉(zhuǎn)型。長期以來，軍費使用把裝備等硬實力建設(shè)看得很重，對軟實力建設(shè)則重視不夠，在很大程度上影響了系統(tǒng)建設(shè)效益。著眼信息化軍事變革進程，有限的軍費面向戰(zhàn)斗力生成的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點方向，軍費分配使用面向現(xiàn)代戰(zhàn)爭體系作戰(zhàn)能力協(xié)調(diào)配置，既部署高端科技和新型力量建設(shè)，也向戰(zhàn)法創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、戰(zhàn)場建設(shè)、訓(xùn)練條件等方面傾斜，驅(qū)動軍事變革進程各階段緊密銜接、有序進行。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭是以巨大的經(jīng)費物資消耗為基礎(chǔ)的，新軍事變革對經(jīng)費的需求又呈現(xiàn)幾何級增長。世界各國都共同面臨著經(jīng)費不足的問題，即使是美國也不例外。美軍曾反復(fù)強調(diào)：“向不需要的管理機構(gòu)和活動中每多投入1美元、1個人，國防部的真正使命——部署能阻止戰(zhàn)爭和贏得戰(zhàn)爭的有準備和有能力的部隊，就要少1美元、1個人?！敝铝τ趬嚎s傳統(tǒng)項目開支，加大重點投入進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，向結(jié)構(gòu)要效益幾乎是每一個開展新軍事革命的國家最現(xiàn)實的選擇。我國正處于由大向強邁進的關(guān)鍵階段，迫切需要建設(shè)與我國國際地位相稱、與國家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的鞏固國防和強大軍隊。適應(yīng)中國特色軍事變革的要求，在國防和軍隊建設(shè)上縮小與世界新軍事革命先行國家的差距，不僅要摒棄“數(shù)量取勝”的傳統(tǒng)模式，不斷優(yōu)化軍費結(jié)構(gòu)，整合各軍種建設(shè)資源，更需要通過貫穿經(jīng)費運行全過程的績效管理，同時注重結(jié)果管理與過程管理，形成軍費的反映和影響機制，確保有限的資源投入到最能體現(xiàn)信息化國防建設(shè)的重點方向。

三、建立現(xiàn)代國防預(yù)算制度推開軍費績效管理

目前已經(jīng)印發(fā)的《關(guān)于開展事業(yè)經(jīng)費績效管理的指導(dǎo)意見》，提出實現(xiàn)“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有運用”的運行模式，設(shè)置了事業(yè)經(jīng)費績效管理完整流程和閉合回路。建立現(xiàn)代國防預(yù)算制度，轉(zhuǎn)變資源配置方式，是推開軍費績效管理的關(guān)鍵。

（一）當(dāng)前軍費管理中存在的主要問題

一是軍費投入方向不合理，軍費使用與軍隊發(fā)展目標出現(xiàn)分離。戰(zhàn)略與規(guī)劃通過宏觀指導(dǎo)推進軍隊現(xiàn)代化建設(shè)，而戰(zhàn)略與資源密切相聯(lián)、規(guī)劃需要資源的支撐，戰(zhàn)略和規(guī)劃的實質(zhì)是對資源的最佳使用，直接關(guān)系到軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的進展與成效。雖然近年來軍費增速顯著，但是國防預(yù)算制定與軍隊建設(shè)規(guī)劃計劃聯(lián)系不緊，無法依據(jù)軍隊建設(shè)目標進行調(diào)控，支撐新軍事戰(zhàn)略和規(guī)劃的投資強度尚顯不足，資源沒有集中于新戰(zhàn)斗力增長點。

二是軍費使用缺乏程序性與計劃性，規(guī)模效益與結(jié)構(gòu)效益不高。雖然經(jīng)過歷次精簡縮編軍隊減員不少，但是由于機構(gòu)數(shù)量龐雜、層次繁多，條塊分割，財權(quán)分散，軍費使用攤子過大，造成大量低效和無效投入，不能集中有限的軍費于新型作戰(zhàn)力量建設(shè)等打贏能力。再加上國防結(jié)算時重數(shù)字是否余超而輕實際結(jié)果評價，形成了效益弱化的“路徑依賴”。

三是軍費管理制度的嚴肅性與靈活性相結(jié)合時過于偏向靈活性。軍隊的人力、物力、財力管理制度具有內(nèi)在的嚴肅性，執(zhí)行時從實際出發(fā)也是為了更好地維護制度的嚴肅性。然而由于棄本逐末一味講求靈活性，預(yù)算執(zhí)行不嚴格，經(jīng)費擠占、截留和漏洞多，“關(guān)系經(jīng)費”、“跑部錢進”的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是一部分軍費隨意撥款、隨意挪用，流向了樓堂館所等非直接戰(zhàn)斗力，武器裝備的升級換代離打贏信息化戰(zhàn)爭的要求相距甚遠。

（二）建立現(xiàn)代國防預(yù)算制度

新軍事革命的成敗，決定著國家的未來命運；軍事體系的對抗和較量，以國家整體實力為基礎(chǔ)。各國的激烈角逐中，武器裝備、軍事設(shè)施等硬件上的差距只是顯性和表面的，制度體制方面的落差則是隱性和內(nèi)在的。美國是世界上軍費開支最多的國家，但是也認為“在確定一個方案之前，多消耗幾支鉛筆和紙，要比一堆重武器的廢品便宜得多”，必須解決軍費管理中存在的缺乏執(zhí)行力和資源浪費嚴重等問題。適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭形態(tài)，美國建立了PPBES（規(guī)劃-計劃-預(yù)算-執(zhí)行）國防預(yù)算制度，與聯(lián)合作戰(zhàn)編制編成、信息化建設(shè)共同構(gòu)成驅(qū)動新軍事革命的“三駕馬車”，使美國至今仍處在領(lǐng)先位勢。我國國防建設(shè)兼具“補差”和“跨越”的性質(zhì)，不僅要著力于作戰(zhàn)理念、作戰(zhàn)樣式、編制編成等構(gòu)成要素推進軍事革命，而且要通過制度創(chuàng)新克服資源需求矛盾，變革資源配置方式，占領(lǐng)資源配置效率制高點，才能加強軍費管理與體系作戰(zhàn)能力需求之間的協(xié)調(diào)性，加強對各軍種建設(shè)的集中指導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)，強化聯(lián)合作戰(zhàn)能力的整體籌劃，在未來戰(zhàn)場上贏得主動、占得先機。

按照黨的十八屆三中全會“需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置機制”的要求，構(gòu)建現(xiàn)代國防預(yù)算制度平臺，將預(yù)算編制的起點前延到國家與軍事戰(zhàn)略環(huán)節(jié)。依據(jù)國家安全形勢與國家安全目標制定國家軍事戰(zhàn)略，由此明確軍事任務(wù)并具化軍種部隊的武器系統(tǒng)和兵力結(jié)構(gòu)等需求，制定國防和軍隊建設(shè)計劃，成為編制國防預(yù)算的依據(jù)。當(dāng)國家安全環(huán)境發(fā)生變化，國防預(yù)算也隨之調(diào)整。同時，軍事需求及其重要性各有不同，資源分配中的優(yōu)先順序也會有不同?？梢?，規(guī)劃、計劃、預(yù)算既有效銜接，又連續(xù)滾動調(diào)整，國防和軍隊建設(shè)的各個方面統(tǒng)籌起來，短期的靈活性與中長期的穩(wěn)定性結(jié)合起來，軍費與軍事戰(zhàn)略聯(lián)動起來，為優(yōu)化資源配置機制明確了方向，確保向“能打仗、打勝仗”聚焦?，F(xiàn)代國防預(yù)算制度使軍隊建設(shè)的各個環(huán)節(jié)歸于一個大系統(tǒng)下進行規(guī)劃，同時軍種部隊遵循任務(wù)與功能劃分為不同的類別，歸口同一類別的不同項目不問出處，進行分析比較和綜合平衡，有效集成減少了各自為政、重復(fù)建設(shè)的浪費。軍費的每一項投入申報績效目標，形成產(chǎn)出后進行系統(tǒng)分析和績效評定，沒有實現(xiàn)績效目標要求的就要追責(zé)。以績效為導(dǎo)向的監(jiān)督機制是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督并重，強化了經(jīng)費支出責(zé)任，打破了預(yù)算指標的博弈；是預(yù)算執(zhí)行的過程和結(jié)果并重，年度預(yù)算編制或調(diào)整與軍費績效緊密聯(lián)系起來，促使合理節(jié)約地使用軍費。

中國特色軍事變革仍處于信息化建設(shè)的起步階段，這是一項自上而下有序推進的系統(tǒng)工程，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于對國際形勢作出的科學(xué)研判，確定的戰(zhàn)略目標為其奠定了堅實的基礎(chǔ)。構(gòu)建現(xiàn)代國防預(yù)算制度并使之有效運行，形成一套科學(xué)的方法和程序，兼顧整體的一致性、系統(tǒng)性與各領(lǐng)域分散發(fā)展，兼顧過程與結(jié)果，是遵循軍隊建設(shè)規(guī)律推進軍費績效管理的重要抓手，也是當(dāng)前深入推進依法治軍從嚴治軍，堅持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進國防和軍隊改革，沖破局部利益的藩籬，科學(xué)確定軍費規(guī)模和結(jié)構(gòu)需求的內(nèi)在要求。軍費投入投向真正向戰(zhàn)斗力生成聚焦，提升軍隊內(nèi)涵式發(fā)展的質(zhì)量，才能為實現(xiàn)強軍夢提供重要的戰(zhàn)略支撐。

[1] 陳宏林,張曉祺.花錢必問效,低效必問責(zé)[N].解放軍報,2014-10-27(1).

[2] 姜魯鳴.世界坐標系中的中國國防費[N].中國國防報, 2011-01-11(9).

[3] 姜魯鳴.軍費的戰(zhàn)略管理：強軍重要路徑[N].學(xué)習(xí)時報,2013-03-25(7).

（作者單位：南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院）