●陳建勇謝慧陽/文

行政檢察監(jiān)督制度的建設(shè)路徑探析

●陳建勇*謝慧陽**/文

當(dāng)前我國行政監(jiān)督體制存在明顯缺陷，導(dǎo)致行政違法行為廣泛存在。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督行政權(quán)正常行使的職責(zé)。因此，檢察改革的根本方向就是要突破訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)和習(xí)慣，將行政權(quán)也納入到監(jiān)督的范圍之中。不過由于人員配置不足、獨(dú)立性不夠以及行政機(jī)關(guān)可能存在的排斥態(tài)度等原因，檢察監(jiān)督“擴(kuò)權(quán)”的熱趨勢還需要冷思考。檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，但必須穩(wěn)步進(jìn)行。目前行政檢察監(jiān)督權(quán)只能是程序性權(quán)力，監(jiān)督的對象也主要是侵害公益的行政行為，另外在履行監(jiān)督職責(zé)時，人民檢察院還應(yīng)當(dāng)注重與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)同與合作。

法律監(jiān)督 行政權(quán) 行政公訴 檢察改革 檢察監(jiān)督

任何權(quán)力，無論其來源如何，都無法避免被濫用的危險。法治最為核心的方面即是對官員的權(quán)力進(jìn)行限制。因此，所有以法治作為治國方略的國家都有著對權(quán)力進(jìn)行制約的需求。在西方國家，這一需求是通過國家權(quán)力分權(quán)與制衡來滿足的。在我國，基于人民主權(quán)的不可分性，除立法權(quán)由人民代表大會直接行使外，行政權(quán)與審判權(quán)均產(chǎn)生于它，并對它負(fù)責(zé)。為避免權(quán)力濫用，就需要一個單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來對行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行控制。［1］人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)承擔(dān)起這項(xiàng)職責(zé)。然而，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能被嚴(yán)格限制，與其憲法定位完全不相匹配，權(quán)力的制約功能難以充分發(fā)揮。所以無論是檢察系統(tǒng)還是學(xué)界的主流觀點(diǎn)均贊成檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“擴(kuò)權(quán)”。不過在筆者看來，囿于現(xiàn)實(shí)條件的限制，“擴(kuò)權(quán)”的熱趨勢還需要冷思考。

一、檢察監(jiān)督應(yīng)從訴訟監(jiān)督回歸法律監(jiān)督

隨著三大訴訟法的陸續(xù)修改，檢察監(jiān)督職能得以不斷強(qiáng)化，但整體而言，檢察監(jiān)督依然未能走出訴訟監(jiān)督的窠臼。甚至很多學(xué)者認(rèn)為諸如職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)等根本就不屬于法律監(jiān)督的范疇，檢察權(quán)與所謂的法律監(jiān)督權(quán)并不存在必然的關(guān)聯(lián)性。［2］檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)該定位成所謂的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。面對這樣的質(zhì)疑，學(xué)界一直缺乏有力的回應(yīng)。諸如“檢察機(jī)關(guān)是國家法定法律監(jiān)督機(jī)關(guān),所以檢察機(jī)關(guān)的全部檢察權(quán)都應(yīng)具有法律監(jiān)督的屬性”［3］的辯駁明顯蒼白無力。事實(shí)上，不得不承認(rèn)我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的偵查權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)、逮捕審批權(quán)等的確無法支撐起國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一稱謂。然而，這并不是說憲法的定位存在問題，而是檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)具有的監(jiān)督權(quán)被《人民檢察院組織法》等法律過分限制。

與西方以公訴權(quán)為核心的檢察制度不同，中國檢察思想來源于列寧的檢察監(jiān)督理論。列寧認(rèn)為，西方三權(quán)分立體制下的檢察制度并不適合蘇維埃人民代表大會制度下的權(quán)力監(jiān)督，蘇維埃成立檢察機(jī)關(guān)的目的是承擔(dān)法律監(jiān)督職能以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一實(shí)施，這就要求檢察機(jī)關(guān)不僅僅是公訴機(jī)關(guān)和承擔(dān)訴訟監(jiān)督職能，更為重要的是須承擔(dān)起以維護(hù)法制統(tǒng)一為宗旨和使命的一般監(jiān)督職能。［4］根據(jù)蘇聯(lián)憲法，一切國家機(jī)構(gòu)、社會組織和個人是否嚴(yán)格遵守法律都應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。我國“五四憲法”與“七八憲法”均明顯繼承了蘇聯(lián)的這一做法，規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”。而“八二憲法”也只是用法律監(jiān)督這一更加簡潔的表達(dá)來對上述檢察職權(quán)進(jìn)行了概括而已。［5］從這個意義講，人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位是不容置疑的。只是自1979年《人民檢察院組織法》修訂開始，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)才縮小到如今幾乎等同于訴訟監(jiān)督權(quán)的局面。訴訟之外的執(zhí)法監(jiān)督只保留了對職務(wù)犯罪的立案偵查權(quán)；守法監(jiān)督只限于對嚴(yán)重違反法律以致構(gòu)成犯罪的行為的追訴權(quán)，也因此才會產(chǎn)生對人民檢察院地位的種種質(zhì)疑。

不過“名義之爭”只需經(jīng)過澄清即可以解決，不可能因?yàn)橐鏅z察院“正名”就恢復(fù)到以前一般監(jiān)督的時代。筆者之所以認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步“擴(kuò)權(quán)”，從訴訟監(jiān)督重歸法律監(jiān)督，基于的是現(xiàn)實(shí)需要，而不是所謂的“名分”。與西方分權(quán)理論相同，我國檢察監(jiān)督制度也體現(xiàn)著權(quán)力制約的思想。檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法制統(tǒng)一最為重要的方面就是監(jiān)督國家機(jī)關(guān)在其權(quán)力范圍內(nèi)行使權(quán)利?？梢哉f，防止行政權(quán)濫用本就是人民檢察院的職責(zé)之一。不過由于各種原因，在改革開放之初，這一職責(zé)被交給了政府內(nèi)部的監(jiān)察部門。但現(xiàn)實(shí)告訴我們，這種安排在當(dāng)下并沒有取得最好的效果。從制度上看，我國行政機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督等多個方面的監(jiān)督。但是其中人大監(jiān)督雖然全面但是缺乏持續(xù)的監(jiān)督能力；行政檢察監(jiān)督與行政復(fù)議監(jiān)督都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，在獨(dú)立性不夠的情況下，很難真正發(fā)揮決定性作用；而行政訴訟監(jiān)督屬于被動性監(jiān)督，實(shí)行不告不理原則，且受理范圍有限。因此，目前的行政監(jiān)督體制依然存在缺陷。相反，檢察機(jī)關(guān)在行政監(jiān)督上有著其獨(dú)特的優(yōu)勢。一是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)即是對職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查，其對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制以及違法犯罪行為易發(fā)部門和環(huán)節(jié)有著清晰的認(rèn)識，將其職權(quán)向行政監(jiān)督擴(kuò)展有路徑優(yōu)勢。二是人民檢察院上級與下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與人民法院相比，檢察系統(tǒng)更具有整體性，決定了其對于行政權(quán)的監(jiān)督更容易借助潛在的權(quán)力資源。三是檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，有著相對獨(dú)立的地位，可以盡量避免來自行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)。四是與審判權(quán)相比，檢察權(quán)主動性更強(qiáng)，即便沒有利害關(guān)系人告訴，也可以主動出擊，這對于諸如環(huán)境資源等社會公益的保護(hù)有著積極的意義。

綜上所述，由于目前的行政監(jiān)督體制存在缺陷，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)情況中行政違法行為廣泛存在，并且未能及時得到糾正。因此，有必要進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，使其突破訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)和習(xí)慣，將行政權(quán)也納入到監(jiān)督的范圍，恢復(fù)其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本應(yīng)有的地位。

二、現(xiàn)實(shí)條件決定檢察“擴(kuò)權(quán)”應(yīng)循序漸進(jìn)

雖然學(xué)界普遍認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)包括抽象行政行為和具體行政行為，方式應(yīng)當(dāng)涵蓋違憲審查、督促改正、行政公訴、立案偵查等多種方式。但在客觀環(huán)境之下，這些觀點(diǎn)并不容易轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

（一）檢察機(jī)構(gòu)的人員配置并不足以全面開展行政監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)的工作重心主要在刑事訴訟，民行檢察監(jiān)督方面一直處于較為弱勢的地位。一般基層院的民行部門只有兩到三人，一年處理的案件也不過數(shù)十件，其中還主要是民事訴訟方面案件，對于行政訴訟監(jiān)督在考核上幾乎沒有要求。這種情況之下，零星的在行政監(jiān)督方面做一些試點(diǎn)拓展尚屬可行，但真正要人民檢察院擔(dān)負(fù)起全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職責(zé)則非其所能承受。由于訴訟監(jiān)督需要監(jiān)督的主體及行為均比較單純，完全不可能與行政監(jiān)督相比?？梢灶A(yù)見，如果行政監(jiān)督真的納入到人民檢察院常規(guī)職能的范圍，那么其所帶來的工作量將遠(yuǎn)超當(dāng)前，這并不是目前人民檢察院所能夠做到的。

（二）現(xiàn)實(shí)條件下檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)還存在一定阻礙

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)社會主義法治國家所必須遵循的首要原則。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，法治建設(shè)才能有序開展。檢察權(quán)作為國家權(quán)力的一部分，其行使當(dāng)然要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。所以，我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上既受上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，又受地方同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在一定程度上影響了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

（三）部分行政人員在短時間內(nèi)可能會對檢察監(jiān)督產(chǎn)生排斥

在新中國建立后的一段時間里，我國借鑒前蘇聯(lián)，賦予人民檢察院對國家機(jī)關(guān)、企業(yè)以及個人實(shí)施一般監(jiān)督的權(quán)力。但這種做法在當(dāng)時受到許多質(zhì)疑，甚至批判。隨著反右傾斗爭的擴(kuò)大化，人民檢察院一般監(jiān)督被“上綱上線”，說成是“鋒芒指向黨和國家機(jī)關(guān),把自己所領(lǐng)導(dǎo)的單位當(dāng)作獨(dú)立王國，和黨分庭抗禮”。于是人民檢察院一般監(jiān)督權(quán)先是“備而不用”，到最后被徹底取消。雖然，檢察監(jiān)督向行政領(lǐng)域延伸并不是對一般監(jiān)督權(quán)的恢復(fù)，但其畢竟是改變了目前的行政監(jiān)督體制，增強(qiáng)了檢察權(quán)對行政權(quán)的制約。因而，很可能會導(dǎo)致一部分行政工作人員的不理解。由于監(jiān)督權(quán)的行使必然需要相應(yīng)的行政部門合作，這種不理解很有可能會造成行政檢察監(jiān)督職責(zé)的履行困難。

三、當(dāng)前行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的原則

雖然檢察監(jiān)督的范圍一度非常廣泛，但至少在目前來看其仍然主要局限于訴訟領(lǐng)域。檢察權(quán)向行政領(lǐng)域的延伸也只是處于試行階段，甚至連基本的法律依據(jù)都付之闕如。由于現(xiàn)實(shí)條件的限制，行政檢察監(jiān)督不可能如學(xué)者們所設(shè)想的那般全面，而只能在在桎梏中尋求突破。當(dāng)前行政檢察監(jiān)督應(yīng)遵循以下幾個原則：

（一）行政檢察監(jiān)督權(quán)只能是程序性權(quán)力

任何權(quán)力都容易被濫用，而不管這種權(quán)力的性質(zhì)如何。檢察監(jiān)督目的是為了糾正法律實(shí)施過程中的不規(guī)范行為，但如果其自身權(quán)力過大，那么也很可能由于缺乏制約而被濫用。在前蘇聯(lián)，正是由于檢察權(quán)力過于集中，缺乏來自被害人、人民法院和社會公眾的外在制約，為斯大林時代檢察機(jī)關(guān)淪為政治斗爭打擊異己的工具埋下了伏筆。為了防止檢察權(quán)因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)而得以凌駕于其他權(quán)力之上，學(xué)者們普遍認(rèn)為檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為一種程序性權(quán)力，不具有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的具體職權(quán)也主要以程序性權(quán)力為主，除了是否批準(zhǔn)逮捕、是否提起公訴之外，其他諸如定罪、量刑、審判監(jiān)督等都最終需要人民法院做出裁判。同樣，在行政監(jiān)督上，對于違法行為，人民檢察院也應(yīng)當(dāng)只能通過建議糾正或者啟動相關(guān)程序提請有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

（二）重心應(yīng)當(dāng)放在侵害公益的行政行為上

雖然行政檢察監(jiān)督已經(jīng)得到了理論及實(shí)務(wù)界的一致認(rèn)可，但這并不意味著檢察監(jiān)督可以無限擴(kuò)張。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，在具體實(shí)施時做到有所為有所不為。隨著《行政訴訟法》的修訂，公民對侵犯其權(quán)益的行政行為不服的，基本上都可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來解決。人民法院在審理行政案件時，還可以主動就規(guī)范性文件不合法向有權(quán)制定機(jī)關(guān)提出依法處理建議，所以當(dāng)前行政監(jiān)督的空白主要在于無具體受害人的侵害公益行為。例如，面對國企改制中的國有資產(chǎn)流失以及日益惡化的環(huán)境污染等，相關(guān)執(zhí)法部門的不作為、亂作為。由于無人告訴，這些有著明顯危害的違法行為反而能夠很容易地被掩蓋，成為庸政懶政甚至是貪污腐敗的溫床。因此，針對這種情況，應(yīng)當(dāng)參照民事訴訟法方面的做法，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格，糾正執(zhí)法部門的違法行為。同時，對于不適宜由司法機(jī)關(guān)做出裁決的抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)和其上級部門提出糾正建議，或向同級人大及其常委會提出審查請求。這樣做既可以避免檢察機(jī)關(guān)因?yàn)榈教幈O(jiān)督而成為新的信訪部門，超過其承受能力，也可以理清檢察監(jiān)督與審判監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)系，不至于重復(fù)監(jiān)督、無效監(jiān)督。

（三）應(yīng)當(dāng)注重與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)同與合作

監(jiān)督權(quán)是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的制約，天然地就存在對抗的因素。如果監(jiān)督方與被監(jiān)督方都不能很好地認(rèn)識監(jiān)督的意義，就容易演變?yōu)闄?quán)力之間的對立。當(dāng)前行政檢察監(jiān)督并沒有堅(jiān)實(shí)的法律規(guī)范基礎(chǔ)，因而更加需要在監(jiān)督的同時注意與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)同與合同。事實(shí)上，行政檢察監(jiān)督并不是要取代行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，而是為了確保行政權(quán)在法律軌道上運(yùn)行。檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法本質(zhì)上并不存在任何矛盾。人民檢察院在履行職責(zé)時也應(yīng)當(dāng)杜絕監(jiān)督者本位的思想，在制約的同時，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)同合作，變對立監(jiān)督為協(xié)作監(jiān)督，共同保障行政執(zhí)法的正常進(jìn)行。實(shí)際操作中，人民檢察院行政檢察監(jiān)督的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)盡量通過與行政機(jī)關(guān)的合作來逐步展開，就監(jiān)督的事項(xiàng)、程序、效力等達(dá)成一致。在方式上可以多采取更易于接受的檢察建議而不是行政公訴或提請審查來進(jìn)行監(jiān)督。時間上，要以事后監(jiān)督為主，避免過分干預(yù)行政權(quán)力的行使?？傊嗣駲z察院在履行監(jiān)督職責(zé)時，既要堅(jiān)持原則又要采取適當(dāng)?shù)姆椒?，做到既相互制約，又相互配合。

注釋：

［1］參見田凱：《論檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的法律監(jiān)督》，載《學(xué)術(shù)界》2006年第6期。

［2］參見陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。

［3］參見石少俠：《我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督一元論》，載《法制與社會發(fā)展》2006年第5期。

［4］參見王建國：《列寧一般監(jiān)督理論的制度實(shí)踐與借鑒價值》，載《法學(xué)評論》2013年第2期。

［5］參見王志坤：《法律監(jiān)督探源》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。

*四川省成都市成華區(qū)人民檢察院檢察長［610000］

**四川省成都市成華區(qū)人民檢察院［610000］