閆明

（中國浦東干部學院科研部，上海201204）

上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展與事中事后監(jiān)管實踐機制研究

閆明

（中國浦東干部學院科研部，上海201204）

行政審批大量減少后，政府管理職能要更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行寬進嚴管。而上海自貿(mào)區(qū)承載著加快政府職能轉(zhuǎn)變，進行先行先試的重要功能。文章分析了上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展與行政審批制度改革的機理，并進一步討論了事中事后監(jiān)管機制在上海自貿(mào)區(qū)的實踐與構(gòu)想。提出第三方力量介入機制、誠信監(jiān)管機制以及監(jiān)管前導機制這，將有助于完善事中事后監(jiān)管機制。

事中事后監(jiān)管；政府職能；行政審批

一、引言

2013年5月，國務院總理李克強在國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員會議上指出，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”。政府轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”。

加強事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做“惡人”，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場了解情況，實施監(jiān)管。從行政審批為主發(fā)展到事中事后監(jiān)管為主，也需要一個較長時間的過渡。

在國務院發(fā)布的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案中，列出了上海自貿(mào)區(qū)的五項主要任務，即加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴大投資領域的開放、推進貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融領域的開放創(chuàng)新，以及完善法制領域的制度保障。因此，上海自貿(mào)區(qū)在加快政府職能轉(zhuǎn)變上，承載著進一步改革的希望。在上海自貿(mào)區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，堅持先行先試，既要積極探索政府經(jīng)貿(mào)和投資管理模式創(chuàng)新，促進貿(mào)易和投資便利化，擴大服務業(yè)開放；又要防范各類風險，推動建設具有國際水準的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，使之成為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區(qū)共同發(fā)展。所以，上海自貿(mào)區(qū)通過不斷探索來解決政策依賴，徹底消除各種不合理的制度對市場經(jīng)濟的束縛顯得尤為重要。按照國際慣例，自貿(mào)區(qū)不斷地開放自由貿(mào)易的范圍和內(nèi)容，而政府監(jiān)管也越來越具有人性化的特點，隨著我國責任政府、法治政府、服務政府的建立，政府監(jiān)管也不斷賦予了新的內(nèi)容。上海自貿(mào)區(qū)在監(jiān)管中堅持“可復制、可推廣”的原則，努力使我國政府監(jiān)管充分具有時代特點和前瞻性。

二、上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展與行政審批制度改革的機理

中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)的建立也是提供了一個很好的契機，可促進實現(xiàn)政府監(jiān)管理念上的變革，即嘗試從規(guī)則性監(jiān)管模式向風險性監(jiān)管甚至原則性監(jiān)管模式的傾斜，這也是國際上監(jiān)管模式的變革的整體趨勢。國際上其他地區(qū)如新加坡、香港、漢堡、迪拜等地的經(jīng)驗表明，自貿(mào)區(qū)的設立及相應的配套制度的設計一般能夠為該區(qū)域成為國際金融中心創(chuàng)造有利條件。如果上海自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新實踐逐步落實，有效的監(jiān)管框架能夠相應建立，必定能大幅提高上海國際金融中心的制度環(huán)境，使其更具有國際影響力及競爭力。

同時，上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管職能和模式的轉(zhuǎn)變，應該可以為其他地區(qū)實行政府職能轉(zhuǎn)變提供很好的經(jīng)驗和教訓。當前，在我國政府職能的定位上，出現(xiàn)了一些較為突出的問題。

（一）政府職能改變與行政審批、監(jiān)督機制存在的問題

行政審批原本是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。但是，過多過濫的不合理行政審批項目已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，成為某些官員腐敗的制度性根源。根據(jù)建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的要求，政府管理要改變以往“嚴進寬管”的做法，轉(zhuǎn)為實行“寬進嚴管”。這個思想轉(zhuǎn)變過來，將掃除深化行政審批制度改革的一大思想障礙。

改革開放以來，我國先后進行了六次大規(guī)模的行政體制改革。2013年2月，十八屆二中全會審議通過《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，并提交十二屆全國人大一次會議審議通過，開啟了以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膬?nèi)容的第七次改革（國務院，2013等）。

行政審批程序改革從1982年第一次行政體制改革開始就有所涉及，但是，改革成果得而復失的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。地方政府和某些中央部門，在行政體制改革減少行政審批程序的進程之中，熟諳加減乘除的數(shù)字游戲，出現(xiàn)先拆分后下放、明放暗不放的現(xiàn)象，使得調(diào)整下放審批權限和管理職能工作質(zhì)量不高。表面上，行政體制改革已經(jīng)在行政審批下放上取得巨大成績，實質(zhì)上，行政審批程序不但沒有變得簡單，而且通過改革的拆分及備案制出現(xiàn)之后，反而變得更加復雜（于寧和楊小斌，2014等）。

行政管理的整個過程都是以行政決策為基礎的,近年來,行政決策科學化、民主化的呼聲越來越高,相關研究也日益增多。但是研究更多集中于決策過程,即確保決策的科學性,減少決策失誤。但是,要確保行政決策取得成功,更重要的是從權力使用角度設置制約條件,尤其是從權力分散和決策責任的承擔角度設置制約和監(jiān)督。從相關制度和實踐情況看,行政決策制約和監(jiān)督存在的問題主要有監(jiān)督缺乏、輕視事后監(jiān)督、監(jiān)督主體單一、忽視決策責任的追究等（曾慶雙和周家明，2005等）。

（二）從事前審批制到事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的機理分析

行政審批原本是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。但是，過多過濫的不合理行政審批項目已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，成為某些官員腐敗的制度性根源。根據(jù)建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的要求，政府管理要改變以往“嚴進寬管”的做法，轉(zhuǎn)為實行“寬進嚴管”。這個思想轉(zhuǎn)變過來，將掃除深化行政審批制度改革的一大思想障礙。

從經(jīng)濟學和法學結(jié)合的視角來看，從事前審批制到事中事后監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變可以從不完備合同理論來解釋。在不完全合同理論中,常常提到“事前不可締約”或“只能部分締約”,以及“事后可締約”或“事后不可締約”等說法。所謂事前不可締約是指在自然狀態(tài)實現(xiàn)之前無法就某個變量——如狀態(tài)實現(xiàn)后的行動——締結(jié)一份狀態(tài)依賴的完全合同。部分可締約是指,雖然不能締結(jié)狀態(tài)依賴的合同但是締約方可以對一些事情達成契約,并同意在以后再對其他一些事情達成協(xié)議。而事后可締約與事前可締約的概念相差較大,因為事后所能締結(jié)的只是在無不確定情況下的短期合同,因此,相對于事前所締結(jié)的合同,事后締約就是一種再談判的過程。所以事后可締約指的就是狀態(tài)實現(xiàn)之后締約方能夠無成本地再談判,并在伴隨一定的轉(zhuǎn)移支付的同時達成一個有效率的結(jié)果。事后不可締約指的就是由于某些原因,事后無成本的再談判無法實現(xiàn)的情況（Bolton，2005；蔣士成和費方域，2008等）。

不完備合同理論在很大程度上可以解釋政府管理從事前審批到事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的機理，雖然已有的研究尚未集中到政府管理層面，但稍加變化就可以很好地運用。

當然，深化行政審批制度改革并不是什么審批事項都不要了。從目前看，有些行政審批項目應該保留，但需要優(yōu)化必要的行政審批程序。應該按照行政許可法規(guī)定，規(guī)范行政審批的設定和實施；各部門應逐一地明確列出審批事項的依據(jù)，對各項審批權的合法性、必要性和合理性，進行充分地論證和評估，對不符合保留條件的，堅決取消；再造行政審批流程，建立標準明確、程序嚴密、運作規(guī)范、制約有效、權責分明的管理制度；履行審批職權就要把相應責任擔起來，對確需審批的事項一定要管住管好，確保其發(fā)揮出促進科學發(fā)展的積極作用。

三、事中事后監(jiān)管機制在上海自貿(mào)區(qū)的實踐與構(gòu)想

上海自貿(mào)區(qū)的基本定位應該是與體制機制直接相關的制度創(chuàng)新，因而也是為我國的制度創(chuàng)新改革探索有益的經(jīng)驗。體制機制改革的過程就是解放生產(chǎn)力、重新進行資源配置的過程。改革紅利將在這個過程中釋放和創(chuàng)造。對建立上海自貿(mào)區(qū)而言，要發(fā)揮“推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的”試驗田“，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區(qū)共同發(fā)展”的功能，也只能首選以體制機制改革為建設的重心。因此，對上海自貿(mào)區(qū)而言，首要問題不是爭取多少政策上的優(yōu)惠，而應是全力展開制度創(chuàng)新。

就監(jiān)管制度本身講，好壞要從權衡收益和成本上來認定。監(jiān)管是否有效，更多的是看監(jiān)管者和被監(jiān)管者利益是否對立，監(jiān)管的成本，更多的是看制度設計。

目前對于事中事后監(jiān)管方法的研究，很大程度上集中在中央銀行職能的事后監(jiān)管、工商管理的事后監(jiān)管、審計工作的事中事后監(jiān)管、自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管等方面，基于政府層面的普適性研究還非常少（湯婧，2014；張瑞生，2013等）。

一些學者研究了提高事中事后監(jiān)督質(zhì)量和效率的途徑與方法，包括完善監(jiān)督管理體制、加強監(jiān)督管理制度建設、努力提高監(jiān)督水平、創(chuàng)新監(jiān)督工作模式、加快運用科技手段、大力加強隊伍建設等多個方面（范玉民，2014等）。

有些學者探討了關口前移、提前介入監(jiān)督模式。根據(jù)工作需要,有針對性地開展延伸現(xiàn)場核查或同步監(jiān)督,以增強風險防范的前瞻性和主動性。這種工作模式突破了傳統(tǒng)事后監(jiān)督的局限性,可以彌補非現(xiàn)場監(jiān)督的不足,從而實現(xiàn)事后監(jiān)督關口前移和監(jiān)督鏈條的完整（楊菲，李有成，2009等）。

另外，加強事中事后監(jiān)管，還包括充分運用計算機技術,加快事后監(jiān)督現(xiàn)代化建設步伐。加強學習國外先進經(jīng)驗和成熟做法，促進制度創(chuàng)新和法律保障有機結(jié)合。

整體而言，綜合監(jiān)管制度的推進是一項系統(tǒng)工程，既需要建設大量的配套基礎設施和信息平臺，也需要完善的法律框架、政策支持，更需要先進的服務意識和監(jiān)管手段，在各個方面，需要不斷地探索、創(chuàng)新。結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)的推進和制度創(chuàng)新上的實踐，我們認為以下的幾個方面可以嵌入到自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管制度改革當中。

（一）第三方力量介入機制

在上海自貿(mào)區(qū)的綜合監(jiān)管中，可以引入第三方力量進行監(jiān)管。第三方力量可以是社會團體、民間自治組織或第三方評估機構(gòu)。改變以往僅僅依靠政府和國家對社會公共事務進行強制性管理的做法，這樣也能更好地協(xié)調(diào)社會關系、化解社會矛盾。

網(wǎng)絡時代使信息更加透明化，政府對自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管還有很多，而不是實施了諸如“負面清單”改革后，政府就沒有什么可以監(jiān)管的了。運行一年多來，上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展取得了很好的發(fā)展勢頭，下面怎樣進一步加強政府的監(jiān)管就尤為重要。在依靠市場實行資源配置的過程中，將過去的多頭行政管理和粗獷管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺旨?、分層、分類”監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)檎桓蓴_市場而是按照經(jīng)濟規(guī)律來運行。

在實施事中事后監(jiān)管的框架下，第三方力量介入自貿(mào)區(qū)監(jiān)管可以發(fā)揮較大的作用。在政府監(jiān)管力量之外，其他有效的監(jiān)管方法也可以積極試驗和推行。當企業(yè)在正常范圍經(jīng)營時，是看不到政府監(jiān)管的；政府可以借助第三方機構(gòu)對企業(yè)的資金流、人流、物流等情況進行分析判斷。企業(yè)如果沒有異常行為，就無須政府出面監(jiān)管；而企業(yè)一旦出現(xiàn)異常行為，相關監(jiān)管部門就能及時進行提醒、警告企業(yè)，或是采取相應的監(jiān)管行為。這實際上是把行政行為大量收緊，更多的放到后臺，同時把第三方監(jiān)管力量推動到第一線。政府的行為、政府的監(jiān)管、政府的服務不是大蓋帽式的，而是在后臺實施，也可以很大程度上利用專業(yè)的第三方力量來提供監(jiān)管服務。

（二）建立誠信監(jiān)管體制

誠信監(jiān)管，通過從誠信信息的界定與歸攏，到誠信信息的公開查詢，從監(jiān)管部門的誠信監(jiān)督、管理，到市場機構(gòu)的自我誠信約束，從失信懲戒、約束，到守信激勵、引導等一系列制度機制，強化對市場主體及其行為的誠信約束。

建立“安全港”規(guī)范機制，有利于強化自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)自律。引入“安全港”概念，試行“企業(yè)自律”的誠信監(jiān)管體制“安全港”的概念，是以受監(jiān)管企業(yè)高度自律為核心，以監(jiān)管單位與受監(jiān)管企業(yè)二者間的相互信賴為根本，減少受監(jiān)管企業(yè)的守法負擔，建立以誠信為基礎的分類風險管理機制。具體而言，應在以下三個方面取得突破：允許符合一定規(guī)模、風險管控等條件的企業(yè)，與監(jiān)管機構(gòu)共同訂立、簽署自律條款，明確經(jīng)營者的自律責任；針對從事高風險業(yè)務的企業(yè)引入擔保管理制度，通過風險監(jiān)控、第三方擔保、保證金要求等方式實行有效監(jiān)管；建立規(guī)范的公示曝光制度，以企業(yè)信譽檔案為依據(jù)，定期對自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進行公示曝光，倡導守法經(jīng)營，鞭撻違法違規(guī)行為。

當然，誠信監(jiān)管體制建設絕非一朝一夕就能完成，需要監(jiān)管層做大量艱苦的基礎工作，特別是在凈化市場和改革市場的配套措施上下功夫：首先，需要從誠信的角度梳理、檢查，甚至重構(gòu)市場的規(guī)章制度。違規(guī)者的名字只要上榜，兌現(xiàn)的應該是不同程度的懲處，而且這種懲罰應該具有一定的約束力度，以此加大不誠信者的違規(guī)成本。要真正健全市場誠信體系，不能光罰不獎。懲戒不誠信者的同時，還應該建立起對誠信者的獎勵措施。

（三）建立事中事后監(jiān)管的前導機制

建立前導機制,是提高事后監(jiān)督有效性的重要途徑。事后監(jiān)督的有效性,最終應表現(xiàn)在監(jiān)督結(jié)果的有效性上。要實現(xiàn)事后監(jiān)督的有效性,一個重要的途徑,就是在科學的監(jiān)督理念指導下拓展自身監(jiān)督優(yōu)勢,在充分發(fā)揮內(nèi)因作用的同時,通過搭建聯(lián)系平臺,建立多渠道的溝通協(xié)調(diào)機制,以提高監(jiān)督信息的共享程度,促進各項規(guī)章制度的健全完善,營造良好的外部環(huán)境和制度文化氛圍,并以此推動事后監(jiān)督效能的不斷提高。

第一，上海自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管中需要建立風險預警制度。轉(zhuǎn)變觀念,拓展思路和方法,定期或不定期對事后監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的各類風險進行判斷識別、鑒定分類,逐一追根溯源,分析、研究產(chǎn)生問題的深層次原因,預測風險發(fā)生的可能性,作出風險監(jiān)測預警,及時報告有關領導、反饋相關部門（單位）,以強化事前、事中的風險防范,實現(xiàn)事后監(jiān)督由簡單操作型向分析預警型的根本轉(zhuǎn)變。

為實現(xiàn)上述目標,增強對監(jiān)督數(shù)據(jù)挖掘和監(jiān)督信息利用的力度,可考慮逐步建立風險分類預警制度,實行核算風險量化監(jiān)測、分類預警、分別防控的辦法,其內(nèi)容是改變以往簡單以差錯率定性監(jiān)督結(jié)果的模式,轉(zhuǎn)向以差錯和風險綜合數(shù)值反映被監(jiān)督部門內(nèi)部會計控制狀況。

例如，中國人民銀行改革后的事中事后監(jiān)管方法也在很大程度上值得其他政府部門借鑒。人民銀行在改革事后監(jiān)督管理模式的基礎上，由總行或上一級行的事后監(jiān)督工作的管理部門，利用現(xiàn)代的電子化、網(wǎng)絡化科技平臺，研發(fā)國庫會計核算和貨幣金銀會計核算的事后監(jiān)督系統(tǒng)，進一步監(jiān)督效率，并進一步完善現(xiàn)有的會計核算事后監(jiān)督系統(tǒng)。同時，植入“風險預警”功能，通過對監(jiān)督成果的總結(jié)分析，對會計核算質(zhì)量進行評估和風險預警，充分發(fā)揮事后監(jiān)督防患于未然的積極作用。值得一提的是要成立一個系統(tǒng)開發(fā)維護的組織機構(gòu)，不僅負責開發(fā)，更要與時俱進地完善和升級改造。

第二，事中事后監(jiān)管需要建立靈活的信息反饋機制。通過“反饋談話”等形式,及時就較嚴重問題進行反饋和提醒。開辟新的事后監(jiān)督信息反饋渠道,可借鑒紀檢監(jiān)察部門的相關做法,嘗試建立“監(jiān)督反饋談話制度”,根據(jù)需要、按照一定程序,由事后監(jiān)督中心負責人與有關核算部門主要負責人就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的較為嚴重的問題,向其反饋并提醒,督促落實糾改建議和整改措施,強化業(yè)務管理,防范運行風險。

第三，需要加強事中事后監(jiān)管人才隊伍建設。事中事后監(jiān)管隊伍建設，是政府職能轉(zhuǎn)變中的一個很大的挑戰(zhàn)。原有的審批制度下積累的很多經(jīng)驗也可能不再有用。事后監(jiān)管隊伍必須具備應有的行業(yè)監(jiān)管素質(zhì)，因此在人才安排上需要嚴格把關。另外，對在崗監(jiān)管人員需要適時開展針對性的有效培訓，不斷提高監(jiān)管能力和風險防范水平。但是現(xiàn)實的情況是事后監(jiān)督人員的培訓工作還需要進一步研究探索，如何有效地落實這一培訓制度，也是提高事中事后監(jiān)管效率的一個重要問題。

政府管理體制的改革是上海自貿(mào)區(qū)的核心工作。2014年，上海已經(jīng)開始著手構(gòu)建事中事后監(jiān)管的基本制度，建立安全審查機制、反壟斷審查機制、企業(yè)年度報告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門監(jiān)管信息共享機制，提高政府服務管理透明度。上海自貿(mào)區(qū)在監(jiān)管制度上的改革和探索，也必將為其他地方政府職能轉(zhuǎn)型提供良好的經(jīng)驗。

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[責任編輯繆開金]

A Study on the Development of Shanghai Free Trade Zone and the Afterwards Supervision Mechanism

YAN Ming
（Department of Scientific Research,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

The significant reduction in administrative examinations brings about a transformation of government functions with more emphasis on strict afterwards supervision.Shanghai Free Trade Zone has become a pilot project for shifting the overriding role of the government from administrative to supervisory.With an analysis of the development of Shanghai Free Trade Zone and the reform mechanism of administrative approval system,the paper makes a further discussion about the implementation of the afterwards supervision mechanism in Shanghai Free Trade Zone.The paper also studies some practical measures in promoting the efficiency of afterwards supervision,including the third party intervention,the supervision over integrity and supervision-oriented mechanism.

afterwards supervision;government functions;administrative examination and approval

D630.1

A

1674-0955（2015）03-0123-05

2015-02-26

本文系中國浦東干部學院2014年度院級科研課題“加強政府事中事后監(jiān)管方式方法研究”（CELAP2014-YZD-03）和上海市哲學社會科學基金“基于資產(chǎn)價格視角的逆周期宏觀審慎監(jiān)管研究”（2011EJB003）的階段性成果

閆明（1980-），女，吉林長春人，中國浦東干部學院科研部副教授，中國浦東干部學院上海市社會科學創(chuàng)新研究基地（堅持和發(fā)展中國特色社會主義方向）專家。