本刊記者 杜悅英

解碼“綠色十三五”

本刊記者 杜悅英

“如果GDP在增長，但居民生活的環(huán)境質(zhì)量無法保障，這能否稱之為發(fā)展？”當(dāng)《中國發(fā)展觀察》記者把這個(gè)問題拋給發(fā)展中國家科學(xué)院院士、中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心呂永龍研究員時(shí)，他的辦公室外天色昏黃，路人行色匆匆，捂著口罩。當(dāng)天是11月13日，北京市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中心上午8時(shí)發(fā)布空氣重污染黃色預(yù)警稱，當(dāng)日空氣質(zhì)量達(dá)到重度污染水平，且該狀態(tài)將持續(xù)至11月15日。

何謂“發(fā)展”？今年9月份，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)給出了“發(fā)展”的最新定義。峰會(huì)通過了題為“變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的成果文件（即2015年后可持續(xù)發(fā)展議程），認(rèn)為發(fā)展是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)層面協(xié)同增效的過程，而非片面追求經(jīng)濟(jì)增長的模式。

10月29日，十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱“十三五“規(guī)劃建議），則用前所未有的篇幅和高度論述了綠色發(fā)展和生態(tài)文明整體建設(shè)。呂永龍研究員認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃建議最鮮明的亮點(diǎn)是，跳出了過去“發(fā)展即增長”的狹隘范疇，開始在更為廣泛的領(lǐng)域討論社會(huì)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)步。這是中國政治領(lǐng)導(dǎo)層的最新表態(tài)，亦是中國對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的呼應(yīng)與倡導(dǎo)，通過一系列的制度設(shè)計(jì)與政策回應(yīng)，為中國未來五年勾勒出“綠水青山”的發(fā)展藍(lán)圖。

綠色發(fā)展新內(nèi)涵

從2012年的十八大報(bào)告，到2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再到2015年密集出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，以及新近的“十三五”規(guī)劃建議，本屆政府的綠色發(fā)展理念一以貫之。特別是“十三五”規(guī)劃建議將綠色與創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放和共享一道列為新的五大發(fā)展理念，并專列篇章進(jìn)行系統(tǒng)闡述，再度彰顯綠色發(fā)展的要義。什么是綠色發(fā)展？國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠研究員在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時(shí)，做出系統(tǒng)解析。

谷樹忠介紹，綠色發(fā)展的概念首先源于可持續(xù)發(fā)展概念和思想的提出。1987年出版的《我們共同的未來》（Our Common Future）的報(bào)告對可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵作了界定和詳盡的理論闡述，認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展是在不損害后代人滿足其需求之能力的基礎(chǔ)上來滿足當(dāng)代人需求的發(fā)展。綠色發(fā)展的核心思想是要保護(hù)人類賴以生存和發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)，努力實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用；要保護(hù)好與人類息息相關(guān)的自然環(huán)境，包括大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境等，努力實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境的優(yōu)美；要保護(hù)好與人類共同演進(jìn)的生態(tài)系統(tǒng)，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定和服務(wù)功能的增強(qiáng)。簡言之，綠色發(fā)展就是以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育為主要特征的發(fā)展（理念、路徑和模式）。

具體說來，綠色發(fā)展由綠色經(jīng)濟(jì)、綠色社會(huì)（綠色社區(qū)、綠色機(jī)關(guān)、綠色學(xué)校等）、綠色政治（綠色考核、保護(hù)自然等）、綠色文化（尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的文化）等共同構(gòu)成。

其中，綠色經(jīng)濟(jì)是綠色發(fā)展的核心。綠色經(jīng)濟(jì)是以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育為主要特征的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。綠色經(jīng)濟(jì)由綠色產(chǎn)業(yè)、綠色金融、綠色財(cái)政、綠色投資、綠色消費(fèi)、綠色貿(mào)易等共同組成，是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)。

綠色經(jīng)濟(jì)賬

呂永龍認(rèn)為，當(dāng)前，我國處于一個(gè)非常重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型，具有特別重大的意義。中國的發(fā)展不可能建立在長期高排放、高消耗的基礎(chǔ)上，而必須由粗放的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)向綠色的全生產(chǎn)過程，降低資源消耗，提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用。

從產(chǎn)業(yè)層面來看，“十三五”規(guī)劃建議提出綠色發(fā)展理念，也將帶來新的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力和增長點(diǎn)。無論是發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，還是把環(huán)境管理的理念納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程，兩方面我們現(xiàn)在還做得不夠。所以，通過推進(jìn)發(fā)展理念的變革，實(shí)現(xiàn)新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，會(huì)給技術(shù)創(chuàng)新提供非常重要的機(jī)會(huì)，通過技術(shù)創(chuàng)新（特別是環(huán)境技術(shù)的創(chuàng)新）可以產(chǎn)生更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

從企業(yè)層面來看，綠色發(fā)展理念將助推企業(yè)將環(huán)境管理體系建設(shè)納入其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)之中。綠色發(fā)展要求生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)全生命周期清潔化；要求產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、消費(fèi)全過程，對人體、環(huán)境無損害或損害很??；要求生產(chǎn)在一定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的產(chǎn)品，包括清潔產(chǎn)品、重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生的新型綠色產(chǎn)品以及生態(tài)保護(hù)建設(shè)與服務(wù)工程及項(xiàng)目；要求降低對不可再生資源的消耗，延長產(chǎn)品的使用周期；通過綠色設(shè)計(jì)，采用綠色能源，進(jìn)行綠色生產(chǎn)加工，應(yīng)用綠色標(biāo)簽和綠色包裝，實(shí)行綠色消費(fèi)。目前，這是中國企業(yè)與國際一流企業(yè)差距最為顯著之處。

國外好的企業(yè)實(shí)踐是，企業(yè)不但對自身各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都有環(huán)境方面的要求，對其上下游客戶企業(yè)亦不例外。如果它們達(dá)不到該企業(yè)的環(huán)保要求，那么將失去合作商機(jī)，直接影響訂單。但在中國，有如此環(huán)境擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)仍然鮮見。

國內(nèi)較多的例子是，企業(yè)賺取了短期經(jīng)濟(jì)利益，卻把環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)、政府。囿于資金、體制、技術(shù)、時(shí)間等多種因素，社會(huì)和政府很難在短期內(nèi)修復(fù)環(huán)境污染，環(huán)境污染的負(fù)面影響將持續(xù)較長時(shí)間。因此，“十三五”期間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須從源頭上盡量減少污染，注重發(fā)展循環(huán)性產(chǎn)業(yè)，注重廢物回收利用。

中國環(huán)境問題的嚴(yán)峻性，決定了相關(guān)問題的解決不可能單純依靠政府或者學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)甚至企業(yè)，而必須激發(fā)公眾的有效參與?！笆濉币?guī)劃建議提到，要培養(yǎng)公民環(huán)境意識(shí)，推動(dòng)全社會(huì)形成綠色消費(fèi)自覺。

既然每個(gè)人都是消費(fèi)者，那么首先要倡導(dǎo)消費(fèi)者在購物時(shí)選擇環(huán)境表現(xiàn)好的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，這一環(huán)節(jié)啟動(dòng)后，其后的連帶效應(yīng)就是，以終端消費(fèi)需求這一經(jīng)濟(jì)利益誘因倒逼企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任，使其污染物排放達(dá)標(biāo)，這樣就從源頭上制止了工業(yè)污染對環(huán)境的侵害。這種“綠色選擇”的具體路徑是：消費(fèi)者的選擇生成訂單，以訂單為籌碼，零售商向企業(yè)施壓，企業(yè)再向供應(yīng)商施壓……逐級(jí)回溯。為了保住訂單，零售商、企業(yè)、供貨商都要審視自己及上游企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)，而通過這一過程，也最大限度地保證了企業(yè)生產(chǎn)過程中工業(yè)廢物排放的達(dá)標(biāo)。激發(fā)公眾的環(huán)保意識(shí)，給予消費(fèi)者相應(yīng)的信息，通過綠色消費(fèi)在全產(chǎn)業(yè)鏈條中實(shí)現(xiàn)綠色采購，將有力地推動(dòng)企業(yè)控制污染排放，通過利潤的杠桿來撬動(dòng)環(huán)境問題的解決。

能源路線圖

“十三五”規(guī)劃建議的綠色理念范疇中，涉及諸多能源領(lǐng)域問題。其中建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，推行節(jié)能低碳電力調(diào)度以及有序開放開采權(quán)，都是第一次明確提出。

國家發(fā)改委能源研究所副所長高世憲研究員對《中國發(fā)展觀察》記者表示，能源領(lǐng)域的核心問題是推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年中國全年能源消費(fèi)總量是42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的66.0%，水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的16.9%。煤炭消費(fèi)量較上年下降2.9%，原油消費(fèi)量增長5.9%，天然氣消費(fèi)量增長8.6%，核電發(fā)電量增長18.8%，水電發(fā)電量增長15.7%，火電發(fā)電量下降0.3%。他說，從“十三五”規(guī)劃建議的戰(zhàn)略角度看，能源體系向清潔低碳、安全高效的方向發(fā)展，低碳能源的首選是可再生能源，其次是天然氣和核電。長遠(yuǎn)看，建設(shè)現(xiàn)代能源體系主要依賴可再生生源，但是在中短期，天然氣和核電對于改善能源結(jié)構(gòu)的效果會(huì)比較顯著。

高世憲還表示，盡管近年來水電、核電面臨一些爭議，但國家在這方面的發(fā)展戰(zhàn)略沒有動(dòng)搖。水電繼續(xù)布局西南地區(qū)，核電路線仍是安全高效發(fā)展。目前中國處于“三期疊加”時(shí)期，工業(yè)化未完成，我們還要發(fā)展。發(fā)展就是要在能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境系統(tǒng)中尋找平衡，找出達(dá)到各方利益的最優(yōu)點(diǎn)。不能犧牲資源環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也不可能不發(fā)展經(jīng)濟(jì)。能源戰(zhàn)略要面向未來，同時(shí)立足我國現(xiàn)狀。

制度新探索

習(xí)近平總書記就“十三五”規(guī)劃建議起草的有關(guān)情況向十八屆五中全會(huì)作說明時(shí)，專門提到實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。他說，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個(gè)突出問題：一是難以落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

“十三五”規(guī)劃建議提出的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這是對我國環(huán)保管理體制的一項(xiàng)重大改革，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這項(xiàng)改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)。

呂永龍對此解讀說，現(xiàn)行的地方環(huán)保管理體制，環(huán)保部門很難規(guī)避地方同級(jí)政府以完成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為借口，來干擾其監(jiān)督和執(zhí)法。而環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理則切斷了地方政府對同級(jí)環(huán)保部門監(jiān)督和執(zhí)法過程的干預(yù)。派出機(jī)構(gòu)的資金和人員都來自于直屬上級(jí)機(jī)構(gòu)，有助于更加透明地暴露違反環(huán)境法的事件。

“十三五”規(guī)劃建議還特別提出，要對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。近日，中辦、國辦印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，從2015年開始，我國要試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。谷樹忠認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部往往是各地區(qū)自然資源資產(chǎn)分配、使用、保護(hù)、管理的主體，也往往是自然資源資產(chǎn)破壞、浪費(fèi)、侵占的主體。如果只強(qiáng)調(diào)獲取任職期間漂亮的GDP數(shù)字，有時(shí)候其代價(jià)是自然資源資產(chǎn)大量破壞，甚至不可逆的破壞，現(xiàn)在我們的發(fā)展階段，必須對此予以約束，不能再為了GDP不顧一切。

作為環(huán)境保護(hù)制度頂層設(shè)計(jì)的一部分，“十三五”期間，業(yè)內(nèi)期盼多時(shí)的《生態(tài)補(bǔ)償條例》有望出臺(tái)，相關(guān)立法工作正在進(jìn)行中?！笆濉币?guī)劃建議也提到，將建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院劉桂環(huán)研究員系國家水體污染控制與治理重大科技專項(xiàng)“十二五”《 跨省重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制示范研究》課題組長，目前她正帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)研究跨省流域生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施中的關(guān)鍵技術(shù)問題。在接受《中國發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)，劉桂環(huán)研究員對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)提出建議。

她表示，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策頂層設(shè)計(jì)，建議整合現(xiàn)有政策、法規(guī)，增強(qiáng)政策的針對性與實(shí)效性，不斷推進(jìn)單項(xiàng)補(bǔ)償政策的有機(jī)整合，形成綜合部門牽頭的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策法規(guī)，引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償由單一性要素補(bǔ)償向基于區(qū)域主體功能定位的綜合性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，確保被補(bǔ)償區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續(xù)增強(qiáng)，以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償助推生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理，形成與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理的良性互動(dòng)，有效促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理機(jī)制，改變多部門管理的模式，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立由發(fā)改、環(huán)保、財(cái)政、國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、住建等部門組成的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研究解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作中的重大問題，各部門指導(dǎo)本領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。建議財(cái)政部門逐步整合歸并各類與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的資金并規(guī)范其使用，環(huán)保部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)測考核與評(píng)估，強(qiáng)化地方政府在實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的主體地位，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處，確保達(dá)到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)期的目標(biāo)和效果。建議建立專項(xiàng)資金定期評(píng)估與退出機(jī)制，提高資金的使用效率與效果。進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制，加快實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

同時(shí)，劉桂環(huán)研究員還建議，要把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融入?yún)^(qū)域發(fā)展，探索多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為區(qū)域綠色發(fā)展路徑，不斷提升受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提高其自身的“造血”功能，使廣大百姓真正在生態(tài)保護(hù)中受益，確保守住“綠水青山”，并獲得“金山銀山”。

“十三五”期間，無論是能源體制革命，還是環(huán)保體制變革，制度架構(gòu)都要進(jìn)行很好的設(shè)計(jì)，而關(guān)鍵在于落實(shí)。如何建設(shè)一個(gè)監(jiān)管職責(zé)明確，并且開放、透明的體制機(jī)制，正在考驗(yàn)決策者的智慧。