吳 喬

東北及內(nèi)蒙古地區(qū)毀草毀林開(kāi)地問(wèn)題的分析與建議

吳 喬

毀草毀林開(kāi)荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重

東北地區(qū)現(xiàn)在是我國(guó)最大產(chǎn)糧區(qū)。這里水資源豐沛、植被茂密、土層厚、土質(zhì)多為肥沃的黑鈣土。雖有年均氣溫偏低、霜期較長(zhǎng)的影響，但總體自然資源在全國(guó)仍處于優(yōu)越地位。相對(duì)于中原和江南，東北的人口較少、人均資源占有量大；加之東北平原尤其是松嫩平原地形平坦開(kāi)闊、更有利于大型機(jī)械化和集約化的農(nóng)業(yè)發(fā)展。臨近東北的呼倫貝爾盟地區(qū)，也是整個(gè)內(nèi)蒙古自治區(qū)降水最充沛、牧場(chǎng)和森林資源最豐富的地區(qū)。近年來(lái)，國(guó)家大型糧庫(kù)多建立在東北，水稻、玉米、馬鈴薯等主要糧食作物的生產(chǎn)基地也多分布于東北，例如訥河的國(guó)家馬鈴薯生產(chǎn)基地、五常稻米生產(chǎn)基地等；而大型畜產(chǎn)品和乳制品企業(yè)，如蒙牛、光明等，也多在臨近東北的內(nèi)蒙東部地區(qū)建立生產(chǎn)基地，如鄂溫克旗和根河的乳業(yè)基地。另外，雖然國(guó)家近年大力實(shí)施森林保護(hù)政策，伐木量大減導(dǎo)致林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重降低，本地豐富的森林資源仍然占據(jù)突出地位。如根河市及額爾古納旗的林業(yè)基地等。東北和內(nèi)蒙東部地區(qū)的糧食和畜產(chǎn)品持續(xù)高產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)，是維護(hù)我國(guó)食糧安全保障的重要支持。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)的發(fā)展也給當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民帶來(lái)了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，這些地區(qū)生產(chǎn)勞動(dòng)的機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化程度在全國(guó)也居于領(lǐng)先地位，農(nóng)牧民勞動(dòng)強(qiáng)度降低了，而收入也有較大增長(zhǎng)，生活條件改善迅速。

但是最近十多年來(lái)，在農(nóng)、牧、林交界地帶的黑龍江西部地區(qū)和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)，毀草和毀林開(kāi)荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。例如我國(guó)唯一的達(dá)斡爾族自治旗莫力達(dá)瓦，有20萬(wàn)畝草場(chǎng)和森林被違法開(kāi)墾為耕地，成為我國(guó)毀草毀林面積最大最嚴(yán)重的旗縣。在臨近的訥河、鄂溫克旗、鄂倫春旗等地，毀草毀林開(kāi)地的現(xiàn)象也很普遍。毀草毀林開(kāi)地引發(fā)一系列生態(tài)和社會(huì)惡果。例如筆者在莫力達(dá)瓦旗的調(diào)研中，目睹不少地勢(shì)稍高的地方裸露出灰黃色的地表并已沙化。這在降雨豐沛、植被茂密的大興安嶺東麓地區(qū)是前所未有的現(xiàn)象。因森林地帶多處于地勢(shì)較高處，而林地由于多年腐殖質(zhì)的積累，在新開(kāi)墾為耕地的前幾年肥力充足，作物產(chǎn)量很高。故違法開(kāi)地者喜歡開(kāi)墾較高地帶的林地。但地勢(shì)高處土層較薄，風(fēng)蝕水蝕也比別處劇烈，經(jīng)幾年耕種地力耗盡被拋荒后，缺少了原有樹(shù)本植物的根系保護(hù)和樹(shù)冠遮蓋，這些地區(qū)就出現(xiàn)了沙化現(xiàn)象。再有，大量開(kāi)地和使用農(nóng)藥除草劑，尤其是廢棄農(nóng)藥和容器的無(wú)序堆放和回收乏力，已造成這一地區(qū)水資源的污染。例如莫旗許多村屯抽取機(jī)井地下水作為飲用水。以前淺井即可；而近年來(lái)許多地方5米以內(nèi)淺層地下水已經(jīng)不堪飲用，地表水更是糟糕。另外，由于大量自然植被被農(nóng)作物代替，而農(nóng)作物多為一年生草本植物，造成地表裸露時(shí)間長(zhǎng)、水土涵養(yǎng)能力差。故抵御自然災(zāi)害的能力明顯下降。例如2013年莫旗發(fā)生了較嚴(yán)重的洪災(zāi)，洪水和泥石流沖壞多處道路橋梁，造成多處塌方和農(nóng)地水毀。而雖然這年降雨量偏大，但根據(jù)當(dāng)?shù)厝擞洃浖八馁Y料，建國(guó)以來(lái)這樣的降雨量經(jīng)歷過(guò)數(shù)次，此前卻從未造成過(guò)如此嚴(yán)重的破壞，其主因就是毀草毀林開(kāi)地帶來(lái)的抗災(zāi)能力下降。另外，野生動(dòng)植物資源和森林木材資源的減少也非常顯著。由于林地減少，以前農(nóng)村地區(qū)冬季取暖的木材早已不敷使用。今天這些地區(qū)農(nóng)村普遍購(gòu)買(mǎi)煤炭以供取暖，一則增加了農(nóng)牧民的生活成本，二則燃煤又帶來(lái)開(kāi)采污染和廢氣廢渣污染。

近年來(lái)，地方政府大力加強(qiáng)對(duì)毀草毀林開(kāi)地的管控和懲治力度。在原有國(guó)土局、林業(yè)公安、環(huán)保局等部門(mén)之外，莫力達(dá)瓦旗、鄂溫克旗等地還成立專(zhuān)門(mén)的政府辦公室監(jiān)管違法開(kāi)地的情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都由黨政一把手牽頭進(jìn)行治理，取得了一定效果。但總體情況的嚴(yán)重性沒(méi)有得到根本緩解。其原因，主要是違法開(kāi)地已呈泛濫之勢(shì)，遍及幾乎每一個(gè)自然村。旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政部門(mén)的人手、裝備均不足以覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有地域，只能是擇要處理。許多地區(qū)違法開(kāi)荒者采取廣種薄收戰(zhàn)術(shù)，多處開(kāi)荒，即使被查處一兩次，其他地區(qū)的收成也可抵消被查處的損失還有盈余。而懲處措施只能是燒毀違法開(kāi)墾地的農(nóng)作物和罰款，亦缺乏長(zhǎng)效。另一方面由于本地自然資源的原因，新開(kāi)地收成好，助長(zhǎng)了偷開(kāi)耕地、打一槍換一個(gè)地方的短期效應(yīng)。再有，縣、鄉(xiāng)一級(jí)地方官員有些涉入違法開(kāi)地的利益鏈條，造成懲處違法開(kāi)地中的一些避重就輕現(xiàn)象，更增加了違法開(kāi)荒者的僥幸心理，也讓一些農(nóng)牧民感到社會(huì)不公。

毀草毀林開(kāi)地泛濫的社會(huì)和文化原因分析

毀草毀林開(kāi)地問(wèn)題的出現(xiàn)和嚴(yán)重化，既有歷史文化因素，也有其現(xiàn)實(shí)社會(huì)因素。莫力達(dá)瓦旗、鄂溫克旗等內(nèi)蒙古東北部地區(qū)，歷史上是達(dá)斡爾族、鄂溫克族等少數(shù)民族的聚居地。直到建國(guó)前夕，這些地方一是少數(shù)民族人口占絕大部分，漢族不多。例如莫力達(dá)瓦旗在上世紀(jì)50年代初民族識(shí)別時(shí)期達(dá)斡爾族仍占總?cè)丝?0%以上，二是旗縣的總?cè)丝谙鄬?duì)于中原和江南同級(jí)縣非常少。例如鄂溫克旗面積1911平方公里，比許多內(nèi)地縣面積大，但建國(guó)初期人口不足4萬(wàn)。因?yàn)榈貜V人稀、人均資源豐富，也因?yàn)檫_(dá)族、鄂族等少數(shù)民族自古以來(lái)多營(yíng)游牧乃至狩獵采集的生計(jì)，即使在半農(nóng)半牧的部落中，由于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不高，能夠耕種的土地面積小，產(chǎn)量也低。故在其民族傳統(tǒng)中形成了不重土地、不清晰劃分地界和產(chǎn)權(quán)的文化觀念，與漢族農(nóng)業(yè)社會(huì)有顯著不同。傳統(tǒng)上，達(dá)斡爾、鄂溫克等民族將生活區(qū)周邊大量的草場(chǎng)、森林、河灘等都視為公有地，誰(shuí)都可以利用。但無(wú)強(qiáng)烈的土地產(chǎn)權(quán)觀念，長(zhǎng)期以來(lái)也沒(méi)有人想過(guò)將其據(jù)為個(gè)人所有。例如達(dá)斡爾族直到上世紀(jì)60年代人民公社時(shí)期，仍有大量管理松散的公共林區(qū)和草場(chǎng)，人人可以利用，如砍柴、打獵、放牧牛羊等。從五六十年代開(kāi)始，當(dāng)時(shí)稱(chēng)為“盲流”的漢族農(nóng)業(yè)人口從山東、河北等地涌入東北，到70年代達(dá)到高峰期。這些人在帶來(lái)更高效的生產(chǎn)技術(shù)的同時(shí)，也隨著其定居在民族地區(qū)，將大量原為森林或草原的地區(qū)開(kāi)墾為農(nóng)用地。在禁令幾經(jīng)張弛之后，政府默認(rèn)了移民的合法性。從此大量漢族農(nóng)民攜親帶友進(jìn)入這一地區(qū)，興建村莊、開(kāi)墾土地。漢族移民有強(qiáng)烈的土地觀念，將“開(kāi)荒”看作是財(cái)富創(chuàng)造和增長(zhǎng)最基本的手段。在那個(gè)時(shí)代，官方意識(shí)形態(tài)也鼓勵(lì)開(kāi)荒增產(chǎn)而忽視環(huán)境協(xié)調(diào)性。莫力達(dá)瓦的達(dá)斡爾族人常說(shuō)“漢族來(lái)時(shí)孤身一人、一輛手推車(chē)就是全部財(cái)產(chǎn)。幾年過(guò)去，他們開(kāi)地墾荒，房子也蓋起來(lái)了，牛馬也有了，親戚朋友都來(lái)了。不久就生活得比世居此地的達(dá)斡爾人更好”。達(dá)族人用這個(gè)口頭禪一方面表達(dá)了對(duì)漢族農(nóng)民吃苦耐勞精神的欽敬，另一方面也含有對(duì)自然資源掠奪性開(kāi)采的憂思。但不可避免地，這樣的觀念在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)得到傳播擴(kuò)散。到80年代初人口統(tǒng)計(jì)時(shí)，在上述少數(shù)民族地區(qū)，漢族人口已經(jīng)在總?cè)丝谥姓紦?jù)絕大多數(shù)。80年代初開(kāi)始包產(chǎn)到戶，在所有民族中進(jìn)行了一次土地產(chǎn)權(quán)概念的推廣普及。但直到上世紀(jì)90年代中期，雖然漢族移民大量開(kāi)墾原為森林草場(chǎng)的土地，但由于生產(chǎn)力仍處于手工勞作階段，開(kāi)墾口糧田之外土地的情況仍不嚴(yán)重。因一家一戶的勞動(dòng)力每年能耕種的地畝有限，而當(dāng)時(shí)本地人口雖已因漢族移民而大增，但與關(guān)內(nèi)相比人均資源仍然非常充足，故仍保有不少未開(kāi)墾的天然森林和草場(chǎng)。另外，直至上世紀(jì)90年代中期，在我國(guó)許多地區(qū)，農(nóng)業(yè)仍然是薄利行業(yè)，因此農(nóng)民的開(kāi)地主要用于自己消費(fèi)的糧食生產(chǎn)和飼料生產(chǎn)，積極性尚不是很高。但最近十多年情況發(fā)生了顯著變化：首先是由于農(nóng)業(yè)機(jī)械和化肥農(nóng)藥的廣泛使用，農(nóng)民生產(chǎn)力大增。以前牛耕人種，犁地薅草、一個(gè)五口之家兩個(gè)壯勞力，一年耕種三至五坰地，已經(jīng)滿負(fù)荷?，F(xiàn)在幾乎家家戶戶都有農(nóng)用拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等農(nóng)業(yè)機(jī)械，且人工薅草和施肥已經(jīng)被大面積噴灑除草劑和化肥所取代，兩個(gè)壯勞力一年耕種五十坰地并非難事。集約化規(guī)模化種地，其效益明顯高于零散地塊的手工作業(yè)。加上國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅，又實(shí)施多種補(bǔ)助的惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大為降低，且有利可圖，地越多，效益越明顯。在這樣的利益驅(qū)使下，本地不論漢族還是少數(shù)民族，都力圖盡量多開(kāi)地。另一方面，現(xiàn)在開(kāi)地早已不是人工砍樹(shù)和除草。在森林地區(qū)，開(kāi)地者使用大型拖拉機(jī)推倒樹(shù)木，用鏟車(chē)清除樹(shù)根。在草場(chǎng)地區(qū)，開(kāi)地者噴灑除草劑殺死草本植物。因此少數(shù)幾個(gè)人在短時(shí)間內(nèi)就能開(kāi)出大面積的耕地，開(kāi)地成本大大降低，隱蔽性也更強(qiáng)了。近年來(lái)又出現(xiàn)了新的人口和勞動(dòng)力流向：許多外地漢族農(nóng)民到本地租種當(dāng)?shù)厝说耐恋?，但并不在此定居。他們完成一年的收獲季，將農(nóng)產(chǎn)品（主要是大豆等糧食油料作物）收獲變現(xiàn)后就離開(kāi)。本地不少人也樂(lè)意將土地出租給外來(lái)農(nóng)民種，因?yàn)樽饨鹗呛禎潮Ｊ盏?。這對(duì)那些有大量土地（其中不少是違法開(kāi)墾的耕地）的人尤其有利。他們光靠出租土地獲得的現(xiàn)金收益就遠(yuǎn)高于普通家庭一年勞作的收入。身邊的榜樣更激起了各民族的當(dāng)?shù)厝碎_(kāi)荒的欲望。而這種現(xiàn)象還帶來(lái)其他一些環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題：外來(lái)租種者由于短期的逐利行為，更加偏重短期效益而不顧可持續(xù)發(fā)展。因此，超劑量使用農(nóng)藥和除草劑、在天然水體過(guò)度捕撈等現(xiàn)象更加嚴(yán)重。而脫離生產(chǎn)的出租土地者多不會(huì)將這些現(xiàn)金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，也缺乏其他的生產(chǎn)技能。他們不事產(chǎn)業(yè)后常常過(guò)度消費(fèi)，甚至產(chǎn)生賭博、斗毆等社會(huì)問(wèn)題。

遏制毀草毀林開(kāi)地的措施與思考

為遏制近年來(lái)屢禁不止的毀草毀林開(kāi)地現(xiàn)象，地方政府實(shí)施了不少政策。例如某旗近年規(guī)定，2010年以后新開(kāi)的違法耕地要堅(jiān)決制止，必須退耕還林和還草。而2010年以前開(kāi)墾的土地，在繳納一次性罰款和每年的土地資源使用費(fèi)的情況下，允許使用。此項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)遏制毀草毀林開(kāi)地有一定效果，也增加了地方政府收入，降低了執(zhí)法成本。但仍存在一些弊端。例如當(dāng)?shù)匾?guī)定的罰款是每畝120元，“土地資源使用費(fèi)”為每畝每年20元，折合300元/坰/年。而當(dāng)?shù)孛繄s耕地每年出租的市場(chǎng)價(jià)格約為3000-4500元。因此土地使用者仍然大有利可圖，造成不少人仍然偷開(kāi)新地，而通過(guò)虛報(bào)或瞞報(bào)的方式，或?qū)⑿麻_(kāi)地注冊(cè)為老地，或少報(bào)不報(bào)。另外，對(duì)違法開(kāi)地按年限劃斷，即可免除責(zé)任的做法在法理上無(wú)章可循，也加劇了受罰者的不公正感?！敖o錢(qián)就可以既成事實(shí)地開(kāi)地”也降低了法律和政令的公信力。

經(jīng)過(guò)調(diào)研，筆者認(rèn)為，違法開(kāi)地最重要的動(dòng)因還是利益驅(qū)動(dòng)。另一方面，機(jī)制性不公也阻礙了防控措施的落實(shí)。因此，應(yīng)從以下四個(gè)原則出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)措施：一是要提高懲罰力度，讓違法成本高于違法獲利；同時(shí)提高執(zhí)法技巧，在保證執(zhí)法力度的情況下降低執(zhí)法成本。二是要宣傳保護(hù)森林和草場(chǎng)資源的重要性，讓環(huán)保與每個(gè)當(dāng)?shù)厝说纳钕⑾⑾嚓P(guān)的觀念深入人心，形成長(zhǎng)效機(jī)制。三是要用某些可持續(xù)的發(fā)展模式取代開(kāi)荒開(kāi)地收入，在讓違法開(kāi)地成本風(fēng)險(xiǎn)大增的同時(shí)，讓保護(hù)草場(chǎng)和林地在經(jīng)濟(jì)上變得有利可圖。四是要嚴(yán)格責(zé)權(quán)劃分。誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)獲利、誰(shuí)破壞誰(shuí)負(fù)責(zé)；堅(jiān)決杜絕隱形獲利者。

具體措施方面，筆者提出以下構(gòu)想：

1.用google earth等民用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實(shí)時(shí)更新搜索和監(jiān)控土地使用情況，可有效降低行政成本。因本地區(qū)地域廣闊，旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員要了解違法開(kāi)地情況，一是來(lái)源于鄉(xiāng)村的報(bào)告，二是航拍。成本高，實(shí)時(shí)性差，遺漏多。如使用google earth等民用商用系統(tǒng)，成本低、實(shí)時(shí)性強(qiáng)、掌控容易。

2.將已經(jīng)開(kāi)墾多年，不適合再還林還草的違法耕地收歸村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，而不是采取收錢(qián)就默認(rèn)的政策。 即便交完土地使用費(fèi)及罰款的情況下仍然有利可圖，是毀草毀林開(kāi)地難以禁絕的重要?jiǎng)右?。政策如不能按性質(zhì)劃分、一視同仁，會(huì)激勵(lì)更多的人想方設(shè)法鉆空子。用“土地資源使用費(fèi)”來(lái)增加基層政府收入的方式是飲鴆止渴。而罰沒(méi)入公，不但增加了基層政府收入，還有更強(qiáng)的威懾力。

3.嚴(yán)格實(shí)行耕地登記制度?，F(xiàn)在有的基層官員暗中縱容其親屬違法開(kāi)地，甚至自己也參與。在其庇佑下，親屬違法開(kāi)地，將土地出租或自種，而將收益交給這些公務(wù)人員。應(yīng)當(dāng)實(shí)行將土地產(chǎn)權(quán)在國(guó)土管理部門(mén)的嚴(yán)格登記制度，并將農(nóng)用地出租與登記緊密掛鉤。一切外來(lái)人員租種本地耕地，均需在國(guó)土管理部門(mén)與土地產(chǎn)權(quán)人簽訂規(guī)范的合同。根據(jù)登記的土地所有人的總體耕地面積，對(duì)照包產(chǎn)到戶時(shí)期的土地分配記錄，如果有在一人名下瞞報(bào)多人有地的，將容易查出。一旦查出，即收歸集體。這樣讓公務(wù)人員利用親屬名義私開(kāi)土地?zé)o所遁形。而缺了公職人員的庇佑，私開(kāi)土地者也難抗拒執(zhí)法。

4.推行林地和草原旅游，讓保護(hù)變得有利可圖?？梢劳械胤教厣Y源，興辦草原游（呼倫貝爾地區(qū)有中國(guó)最大最美的草甸草原）、濕地游（訥河和齊齊哈爾有中國(guó)最大的天然濕地和保護(hù)區(qū)，鄂溫克旗也有濕地野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)）、天然水體游（莫旗有東亞最大的尼爾基水庫(kù)）等。更可依托達(dá)斡爾、鄂溫克等民族文化，興辦風(fēng)光和民俗并舉的旅游項(xiàng)目。另外，在自然條件允許的地方，在不破壞森林、草原、水體基本生態(tài)的情況下，可以適當(dāng)開(kāi)發(fā)特色生物資源，例如在草場(chǎng)放養(yǎng)優(yōu)良品種的賽馬、林區(qū)間種藍(lán)莓等。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所