盧 新 曲延春 胡愛敏

政府購買服務(wù)：研究最新進展與前瞻

盧 新 曲延春 胡愛敏

政府購買服務(wù)是促進政府職能轉(zhuǎn)變、建立良性互動政社關(guān)系、滿足社會公共服務(wù)需求的重要措施。近幾年，學(xué)界對政府購買服務(wù)問題的研究取得了一定成果。學(xué)界主要研究了政府購買服務(wù)的內(nèi)涵及與相關(guān)概念的關(guān)系、各地政府購買服務(wù)的實踐、存在的主要問題以及推進政府購買服務(wù)的對策建議，等等。盡管取得了一定成果，但也存在一定不足，值得進一步深入研究。

政府購買服務(wù)；研究進展；前瞻

根據(jù)中國知網(wǎng)統(tǒng)計，以“政府購買服務(wù)”和以“政府購買公共服務(wù)”為篇名的論文發(fā)表于1999年，題為“西方福利國家社會服務(wù)發(fā)展趨勢政府購買服務(wù)”（《民政論壇》1999年第6期）?？傮w來看，2010年以前，研究這一問題的論文較少，2010年以來逐步增多，特別是2014年論文數(shù)量增長顯著。以“政府購買服務(wù)”為篇名的論文，2012年、2013年和2014年分別為19篇、32篇和141篇，以“政府購買公共服務(wù)”為篇名的論文3年數(shù)量分別為23篇、58篇和115篇?？偟膩砜?，以“政府購買服務(wù)”和“政府購買公共服務(wù)”為篇名的論文數(shù)量基本相當(dāng)。除此之外，還有部分學(xué)者使用“政府購買社會公共服務(wù)”、“政府購買社會組織服務(wù)”等概念，但論文數(shù)量很少。論文數(shù)量增長的主要原因之一就是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，隨著在實踐層面國家政策的推進，政府購買公共服務(wù)問題已經(jīng)開始成為學(xué)界研究的重點和熱點問題之一。本文主要根據(jù)2013年以來學(xué)界發(fā)表的最新成果，對政府購買服務(wù)問題的研究作一總結(jié)，分析研究現(xiàn)狀，并提出下一步研究的方向。

一、關(guān)于政府購買服務(wù)的內(nèi)涵及與相關(guān)概念的比較

（一）關(guān)于政府購買服務(wù)與政府購買公共服務(wù)。徐家良、趙挺認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)是指政府通過招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個性化需求。一般來說，政府購買的服務(wù)可以分為兩大類：一是政府機構(gòu)及其工作人員自身消費的服務(wù)，二是政府機構(gòu)及其工作人員為社會所提供的服務(wù)。前者屬于政府的內(nèi)部服務(wù)，服務(wù)對象是政府機構(gòu)和政府官員自身，后者屬于公共服務(wù)，服務(wù)對象是除政府以外的其他社會機構(gòu)和公眾。［1］楊寶認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)，“是政府把應(yīng)該由其提供的公共職能委托給社會組織完成，社會組織根據(jù)與政府達(dá)成的協(xié)議向公眾提供服務(wù)，而政府用財政資金支付社會組織相關(guān)的服務(wù)費用?！保?］宋國愷認(rèn)為，與政府購買服務(wù)接近的概念有“政府購買公共服務(wù)”、“政府購買社會組織服務(wù)”、“政府購買社會工作服務(wù)”以及“政府購買社會公共服務(wù)”等提法，盡管有不同的稱謂，其實質(zhì)是指同一個問題。政府購買服務(wù)包括政府購買社會服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，我們所指的“政府購買服務(wù)”就是指“政府購買社會服務(wù)”。［3］賴泳文認(rèn)為，購買服務(wù)和購買公共服務(wù)的區(qū)別在于：首先是服務(wù)對象不同，公共服務(wù)的對象主要是面向社會，沒有特別針對政府機關(guān)。其次是服務(wù)范圍不同，購買服務(wù)包括公共服務(wù)和非公共服務(wù)，范圍明顯更大。再次，性質(zhì)不同，公共服務(wù)專業(yè)性強，涉及面廣，差異性大。［4］

（二）關(guān)于政府購買服務(wù)與政府采購。崔軍分析了政府購買服務(wù)與政府采購的不同，認(rèn)為二者存在相當(dāng)大的差異性，具體表現(xiàn)在二者最初產(chǎn)生的關(guān)鍵動因、政府角度、從服務(wù)生產(chǎn)者（承接主體）角度、以及所購買服務(wù)本身性質(zhì)角度等四個方面，如從產(chǎn)生動因看，政府購買服務(wù)出現(xiàn)的動因是政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要；而政府采購出現(xiàn)的動因則在于推進公共支出領(lǐng)域改革，尤其是國庫集中支付改革的要求。［5］但也有學(xué)者持不同觀點，如王力達(dá)、方寧認(rèn)為，政府購買服務(wù)屬于政府采購的范疇。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務(wù)是否納入其中，但資金性質(zhì)和集中采購目錄決定了政府購買服務(wù)的廣闊空間。但他們同時也承認(rèn)，政府采購法對服務(wù)采購的隱含意義具有局限性。［6］

可以看出，學(xué)界對于政府購買服務(wù)的內(nèi)涵的界定還不盡相同，對于政府購買服務(wù)與相關(guān)概念的區(qū)別還存在一定分歧。

二、關(guān)于政府購買服務(wù)的實踐分析

20世紀(jì)初，我國部分城市就推出了政府購買服務(wù)，如1994年深圳市羅湖區(qū)的環(huán)衛(wèi)外包，1995年上海市基督教青年會管理“羅山會館”等。進入20世紀(jì)以來，在國家政策引導(dǎo)和自身職能轉(zhuǎn)變的雙重動力驅(qū)動下，各地政府積極推進政府購買服務(wù)，在實踐中取得了一定成效。學(xué)者對不同地區(qū)的實踐進行了分析。

李軍鵬分析了上海市、廣東省、無錫市的經(jīng)驗做法。上海市的做法主要是把向社會組織購買服務(wù)納入創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)的總體布局之中，基本建立了比較完整的政府購買服務(wù)制度體系。廣東省的做法主要是將政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織體制改革與政府購買公共服務(wù)三者結(jié)合起來，將政府購買公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。江蘇省無錫市的經(jīng)驗主要是將政府采購范圍擴大至公共服務(wù)領(lǐng)域，通過完善政府服務(wù)采購制度來推進政府購買公共服務(wù)。［7］

黃俊輝、李放分析了南京市鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的做法。鼓樓區(qū)政府從2003年11月開始實施“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，采取政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，為該區(qū)符合條件的獨居老人免費提供生活照料服務(wù)。鼓樓區(qū)堅持政府主導(dǎo)，建立公共財政投資機制，保障“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”有序運行，并逐年加大購買服務(wù)資金的投入。他們提出，南京市鼓樓區(qū)的案例表明，基層政府購買服務(wù)這一治理結(jié)構(gòu)的發(fā)生受到基層政府所處的制度環(huán)境和基層政府本身兩種因素的雙重作用，既有“刺激—回應(yīng)”性的動力因子，又有“自主—創(chuàng)新”性的內(nèi)力作用，這為當(dāng)下中國基層政府公共服務(wù)治理創(chuàng)新的發(fā)生邏輯提出了一種解釋框架。［8］王剛也分析了鼓樓區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)問題，認(rèn)為，鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程是一個政府主動干預(yù)、以民間組織為運作平臺、社區(qū)公眾廣泛參與的互動過程。通過“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程這個平臺，大量有養(yǎng)老意愿的老人、社區(qū)志愿者和其他社會力量，成為政府職能延伸的新載體，形成了政府與社會的新型合作伙伴關(guān)系。［9］

胡愛敏以濟南市“快樂老家”居家養(yǎng)老服務(wù)為例，分析了政府購買社會組織專業(yè)服務(wù)問題。濟南市開創(chuàng)并在全市推廣了“快樂老家”這一居家養(yǎng)老服務(wù)新模式，其特色表現(xiàn)在：政府與非營利組織密切合作，權(quán)責(zé)明確，發(fā)揮各自優(yōu)勢和專長，專業(yè)社工的規(guī)范服務(wù)確保了服務(wù)品質(zhì)，并很好地整合了社區(qū)養(yǎng)老資源，實現(xiàn)了服務(wù)主體多元化，更重要的是滿足了老年人的多層次需求。［10］

王箭分析了四個直轄市在政府購買服務(wù)中的共性與各自特點。認(rèn)為，共性在于：建立了較為完善的購買流程、明確了政府部門職責(zé)分工；個性在于：北京市建立了“1+3+N”，即一項總管理制度+三項重點配套制度+N 項保障措施的政府購買服務(wù)制度體系。天津市政府依據(jù)不同類別公共服務(wù)項目，制定不同的政府購買辦法。上海市政府進行政府購買服務(wù)實踐，起步較早，建立了較為規(guī)范的招投標(biāo)流程，包括立項與招標(biāo)、投標(biāo)與評審、項目實施、過程監(jiān)督、績效評估五個環(huán)節(jié)。重慶市政府建立了完善的公共衛(wèi)生服務(wù)券制度。［11］

李發(fā)戈分析了成都市政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題，認(rèn)為成都市購買公共服務(wù)的購買項目和方式逐漸法定化、其規(guī)模逐年增長、范圍不斷擴大、方式不斷多元化。但同時也存在政府購買服務(wù)的質(zhì)量效益不夠高、全市政府購買服務(wù)推進不平衡、購買主體和對象之間關(guān)系不平等等問題。［12］

金玥將合肥市政府購買服務(wù)總結(jié)為縣區(qū)級啟動“購買試水”——市本級培育“點上標(biāo)桿”——全市域打造“面上風(fēng)景”三個階段。實現(xiàn)了政府購買服務(wù)工作的有序推進，取得了階段性成績。［13］

三、關(guān)于政府購買服務(wù)存在的問題

無論是學(xué)界對于政府購買服務(wù)的理論研究，還是對于各地的實踐研究，存在的問題都是研究的重點內(nèi)容。這些問題主要表現(xiàn)為：

（一）社會組織能力建設(shè)的不足。這是當(dāng)前制約政府購買服務(wù)的一個重要因素。受歷史和現(xiàn)實等因素的影響，雖然我國已有相當(dāng)數(shù)量社會組織的存在，但發(fā)展面臨很多問題，特別是對于承接政府服務(wù)的能力明顯不足。陳巖分析了社會組織能力建設(shè)存在五大困境，分別是自治困境、治理困境、資金困境、人員困境和業(yè)務(wù)困境。［14］勾學(xué)玲把社會組織承接服務(wù)能力的不足總結(jié)為三個方面：規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化水平不高、社會公信力偏低。［15］徐雙敏、張景平以共青團為例，分析了樞紐型社會組織參與政府購買服務(wù)的障礙。［16］

（二）政府購買服務(wù)的效率低下。政府購買服務(wù)的目的是為了增加公共服務(wù)供給、更好地滿足民生需求。但在實然狀態(tài)其效率如何？政府購買服務(wù)能否滿足社會公眾需求，能否達(dá)到效率與效益的最佳，這也是學(xué)者關(guān)注的重要方面。王春婷以深圳和南京為例分析了政府購買服務(wù)績效的影響因素，其研究發(fā)現(xiàn)： 行政環(huán)境對購買服務(wù)績效的促增效應(yīng)顯著，其他影響因素次之； 政府管理對公眾滿意度、監(jiān)督評估對效率、市場結(jié)構(gòu)對政府成本的影響程度很深，對績效其他指標(biāo)也存在顯著影響； 行政環(huán)境的傳導(dǎo)路徑復(fù)雜，不僅直接影響購買服務(wù)績效，還通過其他因素產(chǎn)生間接影響。［17］

（三）購買服務(wù)的“內(nèi)卷化”。楊書勝認(rèn)為，政府購買服務(wù)存在內(nèi)卷化傾向，表現(xiàn)在，一方面，政府購買服務(wù)的規(guī)范（如合同、項目制等）日益復(fù)雜精致；另一方面，政府供給公共服務(wù)的實際運作機制沒有根本改變，改革預(yù)期目標(biāo)并沒實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為購買服務(wù)規(guī)范“精致化”與“形式化”并存；承接服務(wù)項目的社會組織“行政化”、“逐利化”；接受服務(wù)人群“奶油化”?！皦毫π汀斌w制、變革的路徑依賴和政府、市場、社會力量的不均衡是內(nèi)卷化傾向發(fā)生的原因。［18］

（四）監(jiān)督機制不完善。項顯生認(rèn)為，目前，雖然我國對政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制進行探索，建立了相應(yīng)的監(jiān)督機制，但是仍存在依據(jù)不統(tǒng)一、機制不健全、被監(jiān)督對象缺位和監(jiān)督能力不強等問題。首先，立法層次低，沒有明確統(tǒng)一的監(jiān)督依據(jù)。其次，沒有科學(xué)的監(jiān)督機制。再次，監(jiān)督內(nèi)容模糊不清。第四，監(jiān)督對象缺位。第五，監(jiān)督能力不強。［19］

四、關(guān)于進一步推進政府購買服務(wù)的對策

分析存在問題的最終目的是為了解決問題，是為了推進政府購買服務(wù)工作。因而，不同學(xué)者從不同角度提出了進一步推進政府購買服務(wù)工作的對策建議：

（一）確立正確的理念。楊安華在分析美國和法國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出，經(jīng)歷了1990年代的發(fā)展高峰后，政府回購服務(wù)成為政府發(fā)展的新取向。因而他提出，第一，在觀念上需要克服歐美國家早期對民營化改革的熱情過度而理性不足的缺陷，而以更加理性與務(wù)實的態(tài)度，積極穩(wěn)妥地推動政府購買服務(wù)工作。第二，在戰(zhàn)略上牢牢把握公共服務(wù)公共性與公益性本質(zhì)，謹(jǐn)防私人資本對公共服務(wù)公共性的侵害。第三，高度重視政府自利問題的解決，防止政府購買服務(wù)過程中資本與權(quán)力結(jié)合，確保政府在公共服務(wù)提供中的主導(dǎo)地位和主動權(quán)。此外，政府應(yīng)努力成為精明買主，在重視購買服務(wù)的同時，也要關(guān)注政府回購服務(wù)，等等。［20］李志強、周延飛也提出，政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變治理理念，政府應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)變職能要求，在省錢與效率、有效性與回應(yīng)性、回應(yīng)性與公共責(zé)任、平等與效率等相互沖突的標(biāo)準(zhǔn)之間權(quán)衡。［21］

（二）深化行政管理體制改革。如柏維春提出，深化行政管理體制改革是政府購買服務(wù)的關(guān)鍵前提。包括，轉(zhuǎn)變職能、改革機構(gòu)、完善公共財政；促進社會組織的發(fā)育發(fā)展；建立和完善公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入制度；控制政府部門自利以降低其對政府購買公共服務(wù)的制約等四個方面。［22］

（三）完善政府購買服務(wù)的法律依據(jù)。如孫曉莉提出，遠(yuǎn)期看，應(yīng)當(dāng)對《政府采購法》和《政府采購法實施條例》進行修訂，將政府購買公共服務(wù)納入其中?；蛘咴诙唐趦?nèi)，先出臺指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的地方政府規(guī)章，對包括購買主體、購買對象、購買方式、購買流程、合同管理和監(jiān)督、績效評估、質(zhì)疑和投訴等問題以及部門職責(zé)等做出規(guī)定，避免實踐中的隨意性。［23］

（四）提高政府購買服務(wù)的效率。錢海燕、沈飛以合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)為例，分析了提高政府購買服務(wù)財政支出效率的建議：第一，地方政府購買服務(wù)的財政支出需充分考慮到服務(wù)項目的規(guī)模收益。對于規(guī)模收益遞減的服務(wù)項目，政府需調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)來消除效率損失，對于規(guī)模收益遞增的服務(wù)項目，政府需進一步增加財政支出來改善效率。第二，地方政府購買服務(wù)應(yīng)盡量擴大服務(wù)購買范圍、增加享受服務(wù)人員數(shù)量。第三，地方政府購買服務(wù)應(yīng)充分考慮服務(wù)的滿意度。［24］李衛(wèi)東則提出，引入第三方評估機制，對社會組織服務(wù)的綜合績效進行監(jiān)測和評估。［25］

提升社會組織承接服務(wù)的能力。這不外乎兩點，第一，在外部，政府應(yīng)加大對社會組織發(fā)展的扶持力度；在內(nèi)部，社會組織自身應(yīng)提高能力。如苗紅培認(rèn)為，針對公共服務(wù)購買中政府與社會組織關(guān)系現(xiàn)狀，政府在增加對社會組織的信任、改革對社會組織的管理方式、完善政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)、健全政府購買公共服務(wù)的各項制度方面都應(yīng)有所作為。而社會組織在加大人才培養(yǎng)力度、提高專業(yè)化水平的同時，也應(yīng)保持相對于政府的獨立性。［26］

五、總結(jié)與前瞻

總體而言，學(xué)界對于政府購買服務(wù)問題的研究不斷拓展，研究內(nèi)容不斷豐富，既有理論分析、也有案例研究，成果顯著。但同時也存在值得繼續(xù)深化之處，這亦應(yīng)當(dāng)是下一步學(xué)界研究的重點：

（一）關(guān)于政府購買服務(wù)內(nèi)涵的研究。關(guān)于“政府購買服務(wù)”與“政府購買公共服務(wù)”學(xué)界基本認(rèn)為二者含義一致，筆者也持此觀點。而“政府購買服務(wù)”與“政府采購”二者之間的關(guān)系，學(xué)界還有一定分歧。二者之間關(guān)系的界定直接關(guān)系到政府購買服務(wù)相關(guān)法律如何完善。因而，二者之間關(guān)系需要進一步厘清。

（二）關(guān)于各地推進政府購買服務(wù)的實踐研究。學(xué)界缺乏對典型個案的細(xì)致解剖，包括購買服務(wù)的社會組織具體是如何選擇確定的、購買服務(wù)的合同文本、監(jiān)督方式、績效評價方式的具體內(nèi)容，等等。而個案的細(xì)致剖析對于分析目前政府購買服務(wù)存在的問題具有重要意義。

（三）關(guān)于政府購買服務(wù)內(nèi)容的研究。學(xué)界研究還較為狹隘。政府購買服務(wù)的內(nèi)容非常豐富，但當(dāng)前學(xué)者研究較多的是政府購買養(yǎng)老服務(wù)問題。隨著我國養(yǎng)老壓力的不斷增大，養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)然是政府購買服務(wù)的重要內(nèi)容之一，也是政府購買服務(wù)的典型內(nèi)容。但在研究這一問題的同時，不應(yīng)忽略其他政府購買服務(wù)項目的研究。

（四）關(guān)于推進政府購買服務(wù)的對策研究。在當(dāng)前研究中，針對政府購買服務(wù)存在的問題，很多學(xué)者都提出了自己的對策建議，但是這些對策建議在一定程度上大同小異，當(dāng)然這可以看做是學(xué)界共識，但是也說明部分對策建議針對性不強。因而，針對政府購買服務(wù)中理論和實踐存在的問題，哪些對策建議更具有針對性值得進一步探討。

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［5］崔軍.關(guān)于政府購買服務(wù)的幾點基本認(rèn)識［J］.財政監(jiān)督，2014（18）.

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［12］李發(fā)戈.成都市政府購買公共服務(wù)的實踐和探索［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2014（5）.

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［17］王春婷.政府購買服務(wù)績效的影響因素與傳導(dǎo)路徑分析——以深圳、南京為例［J］.軟科學(xué)，2015（2）.

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［22］柏維春.政府購買服務(wù)相關(guān)問題思考［J］.人民論壇，2014（3）.

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［24］錢海燕，沈飛.地方政府購買服務(wù)的財政支出效率評價——以合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)為例［J］.財政研究，2014（3）.

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［26］苗紅培.政府與社會組織關(guān)系重構(gòu)——基于政府購買公共服務(wù)的分析［J］.廣東社會科學(xué)，2015（3）.

（責(zé)任編輯 劉曉明）

盧新，山東協(xié)和學(xué)院基礎(chǔ)部；曲延春，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士；胡愛敏，中共濟南市委黨校副教授，博士（郵政編碼 250109）

D63

A

1672-6359（2015）06-0044-04

濟南市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“濟南市推進政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與對策”（JNSK15B07）的階段性成果