劉家明

論公共治理的戰(zhàn)略思想

劉家明

當(dāng)代治理的宏觀環(huán)境、治理過(guò)程的復(fù)雜性和治理的本質(zhì)屬性產(chǎn)生了對(duì)公共治理戰(zhàn)略的需求。根據(jù)治理的理念和戰(zhàn)略管理的原理，探討公共治理的戰(zhàn)略思想十分有必要。這些戰(zhàn)略思想包括：公民參與和協(xié)商治理、文化為基與軟資源戰(zhàn)略、核心能力思想、放權(quán)社會(huì)與強(qiáng)社會(huì)戰(zhàn)略、大質(zhì)量戰(zhàn)略、整體性治理理念。

公共治理；治理戰(zhàn)略；協(xié)同治理；戰(zhàn)略思想

自1995年，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將治理概括為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，治理理念開(kāi)始持續(xù)進(jìn)入人們的視野，并被學(xué)者加以闡發(fā)。公共治理理論認(rèn)為治理就是多元主體的合作過(guò)程，也是民主的實(shí)現(xiàn)形式，并將社會(huì)資本的核心要素——互信式的對(duì)話、互動(dòng)式的管理、互惠式的網(wǎng)絡(luò)納入分析的范疇，體現(xiàn)了政治社會(huì)化和社會(huì)政治化的雙向制衡過(guò)程。［1］公共治理重視對(duì)外部環(huán)境的感知和分析，從而協(xié)助公共組織和第三部門(mén)在動(dòng)蕩、多元、復(fù)雜的環(huán)境下的管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)與回應(yīng)；公共治理是一種合作型而非競(jìng)爭(zhēng)性的戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)多元主體之間的信任、合作、協(xié)調(diào)與共同發(fā)展，重視參與、協(xié)商、磨合，強(qiáng)調(diào)公平、公開(kāi)與公正。當(dāng)代公共治理的宏觀環(huán)境、治理過(guò)程的復(fù)雜性和治理的本質(zhì)屬性產(chǎn)生了對(duì)治理戰(zhàn)略的需求。因此，探討公共治理的戰(zhàn)略思想十分有必要。

一、公民參與和協(xié)商治理戰(zhàn)略

公民參與和協(xié)商民主是政治文明和民主政治不可或缺的組成部分，是一種程序性的民主。公民參與和協(xié)商民主以公民社會(huì)的發(fā)展與非營(yíng)利組織的壯大為組織基礎(chǔ)，以公民精神和公共行政精神為精神支柱，以協(xié)商民主制度和渠道為保障，是公民參與治理、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)利益訴求的基本途徑，以直接民主、過(guò)程互動(dòng)的方式有力推動(dòng)著公民權(quán)利和公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，積極、有序、有效的公民參與和協(xié)商民主是公共事務(wù)合作共治的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)政治互信、培育合格公民、推動(dòng)社會(huì)自治、促進(jìn)公共管理者履行責(zé)任和實(shí)現(xiàn)善治與善政目標(biāo)的基本戰(zhàn)略選擇。

正如馬奇和奧爾森所言，公民正不斷通過(guò)對(duì)話和直接討論，以不同于以往代表制和官僚機(jī)構(gòu)的決策方式，向政府顯示需求，表達(dá)不同方面的利益，以求對(duì)公共政策產(chǎn)生實(shí)際影響力，可以說(shuō)這是當(dāng)代治理的標(biāo)志。［2］公民參與，首先要根據(jù)公共政策的需要狀況，并權(quán)衡政策問(wèn)題的結(jié)構(gòu)程度、政策質(zhì)量要求、決策的信息需求、公民接受性要求、利益相關(guān)者的規(guī)模與異質(zhì)性程度，來(lái)確定公民參與的范圍、程度與頻率。然后，根據(jù)政策要求和參與目標(biāo)的互相適應(yīng)性，確定公民參與的類(lèi)型與方式。最后，公民參與的最終實(shí)現(xiàn)，依賴設(shè)計(jì)周全的參與方案和具體可行的參與途徑，需要綜合考慮公民參與有效決策模型的適用條件。托馬斯將公民參與的具體途徑分為：以獲取信息為目標(biāo)的公民參與，包括公眾接觸、公民調(diào)查；以增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)的公眾參與，包括公民會(huì)議、咨詢委員會(huì)、斡旋調(diào)解等；以構(gòu)建公民與政府間合作伙伴為目標(biāo)的公民參與，包括領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)可、相互學(xué)習(xí)、政府支持，等等；公民參與新的高級(jí)形式，包括申訴專員和行動(dòng)中心、共同生產(chǎn)，等等。［3］

協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過(guò)程中，提出各種相關(guān)理由，說(shuō)服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開(kāi)審議過(guò)程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。［4］成功的民主協(xié)商，必須建立健全社情民意反映制度、重大社會(huì)事項(xiàng)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，以及通過(guò)政府網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)通訊工具等網(wǎng)絡(luò)渠道參政、議政、對(duì)話、問(wèn)責(zé)的話語(yǔ)機(jī)制和措施，從而形成行政人員和公民合作參與和民主協(xié)商的治理網(wǎng)絡(luò)。

二、文化為基與軟資源戰(zhàn)略

文化多指一個(gè)社會(huì)或一個(gè)組織內(nèi)形成的獨(dú)特的價(jià)值觀、價(jià)值準(zhǔn)則、歷史傳統(tǒng)、作風(fēng)和道德規(guī)范，根本職能在于解決社群或組織在適應(yīng)外界和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)過(guò)程中的基本問(wèn)題。文化作為意識(shí)形態(tài)，表達(dá)了成員對(duì)治理共同體的一種認(rèn)同感，進(jìn)而產(chǎn)生忠誠(chéng)感、歸屬感和組織凝聚力、向心力；同時(shí)也是一種治理機(jī)制，通過(guò)為治理主體提供言行舉止的規(guī)范，增強(qiáng)了治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和一致性。社會(huì)政治文化和治理文化的轉(zhuǎn)型與建設(shè)是公共治理軟資源戰(zhàn)略的核心，構(gòu)成了公共治理的基礎(chǔ)。

公共治理的軟資源分為四個(gè)方面：政府法律和政策，治理理念和治理精神，治理體制和機(jī)制，誠(chéng)信、負(fù)責(zé)、民主等社會(huì)文化和政治文化環(huán)境，特別是民主、信任文化是公共治理軟資源的重要組成部分。公共治理的軟資源戰(zhàn)略，是以社會(huì)政治文化建設(shè)為依托，治理文化為基礎(chǔ)，通過(guò)培育治理環(huán)境，更新治理理念，設(shè)計(jì)治理機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)善治、無(wú)為而治和社會(huì)自治創(chuàng)造良好的文化、心理和制度環(huán)境。軟資源發(fā)展路徑主要包括：致力于建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)善政的政府模式，包括法治政府、民主政府、廉潔政府、高效政府、責(zé)任政府、透明政府；提高法律和政策的科學(xué)性、公平性、預(yù)見(jiàn)性和權(quán)威性；致力于誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)，發(fā)展社會(huì)和諧文化，構(gòu)建和諧社會(huì)；推動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員理想信念和忠誠(chéng)意識(shí)。［5］此外，還應(yīng)大力扶持發(fā)展公民組織，建設(shè)公共能量場(chǎng)，大力進(jìn)行國(guó)民素質(zhì)教育，培育社會(huì)資本和公民精神。

三、公共治理的核心能力戰(zhàn)略

核心能力戰(zhàn)略是在復(fù)雜多變的環(huán)境條件下，著眼于核心能力的培育、整合、擴(kuò)散和更新來(lái)處理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以組織的核心能力為出發(fā)點(diǎn)制定和實(shí)施戰(zhàn)略，通過(guò)組織核心能力與環(huán)境的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)匹配獲得持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同樣，公共治理也需要建設(shè)、整合政府組織和社會(huì)組織的核心能力，作為公共治理其他戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)，以獲取更好的合作績(jī)效。在多中心的網(wǎng)絡(luò)治理中，政府的核心能力戰(zhàn)略與能力建設(shè)主要包括以下幾個(gè)方面。

一是創(chuàng)建和管理合作網(wǎng)絡(luò)的能力。政府需要在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革中發(fā)揮引導(dǎo)功能，促進(jìn)多元主體合作網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。在合作治理過(guò)程中，政府需要對(duì)責(zé)任與激勵(lì)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理過(guò)程的總體引導(dǎo)，這是網(wǎng)絡(luò)治理對(duì)政府能力提出的最重要的挑戰(zhàn)。［6］

二是政府的元治理與制度化的能力。合作網(wǎng)絡(luò)的建立必然建立在統(tǒng)一的秩序框架中，這就需要依賴于政府的元治理。亨廷頓很早就注意到政府制度化能力的重要性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力的建設(shè)優(yōu)先于政治民主化的發(fā)展。［7］在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，就我國(guó)目前實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)建設(shè)與管理的制度創(chuàng)新和財(cái)政制度的完善是制度化能力建設(shè)的關(guān)鍵突破口。

三是政府學(xué)習(xí)和回應(yīng)社會(huì)需求的能力。不斷地獲取知識(shí)來(lái)更新觀念、使用知識(shí)來(lái)創(chuàng)造公共價(jià)值是公共組織的基本職能。可以說(shuō)，公共組織的成長(zhǎng)過(guò)程是一個(gè)持續(xù)的學(xué)習(xí)過(guò)程，只有持續(xù)學(xué)習(xí)，不斷解放思想，才能更好地適應(yīng)環(huán)境的變化。政府學(xué)習(xí)力是政府學(xué)習(xí)動(dòng)力、學(xué)習(xí)能力和知識(shí)創(chuàng)新力的總和。要為了更敏捷地感知社會(huì)公共需求和做出快速、有效的回應(yīng)而學(xué)習(xí)，必須以服務(wù)社會(huì)為目標(biāo)。

四是政府改革及對(duì)改革的駕馭能力。改革是發(fā)展和治理的動(dòng)力，穩(wěn)定是發(fā)展和治理的保障，在實(shí)施公共治理戰(zhàn)略過(guò)程中，既要改革，又要有效地駕馭改革以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的穩(wěn)定和發(fā)展。在政府的公共治理活動(dòng)中，最大的改革挑戰(zhàn)就是要突破官僚制，打破傳統(tǒng)的泛政治化的治理機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)政府和公民社會(huì)的合作協(xié)商型治理。

四、放權(quán)社會(huì)與強(qiáng)社會(huì)戰(zhàn)略

善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。善治的基礎(chǔ)與其說(shuō)是在政府或國(guó)家，還不如說(shuō)是在公民或民間社會(huì)。［8］一個(gè)自治、自覺(jué)的社會(huì)對(duì)于國(guó)家的繁榮強(qiáng)盛、社會(huì)的發(fā)展、人性的進(jìn)步都是必要的。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，既要借助政府的力量培育社會(huì)力量以推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，又要放權(quán)社會(huì)，減少管制，授權(quán)社區(qū)；既要增強(qiáng)國(guó)家和政府的權(quán)威和效能，又要發(fā)展社會(huì)和市場(chǎng)的自治、自主力量。強(qiáng)社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成強(qiáng)國(guó)家——強(qiáng)社會(huì)的治理格局。

強(qiáng)社會(huì)的治理戰(zhàn)略的實(shí)施需要經(jīng)過(guò)三個(gè)步驟：放松管制、授權(quán)和參與、政社合作與社會(huì)自治。第一步，向社會(huì)分權(quán)、放松管制，這是強(qiáng)社會(huì)治理戰(zhàn)略的前提，有助于社會(huì)的自組織和形成社會(huì)的自發(fā)秩序。第二步，政府分權(quán)改革，向基層政府、社區(qū)授予自治權(quán)力，健全民主參與機(jī)制和渠道。奧斯本和蓋布勒主張政府的分權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)從等級(jí)制到參與和協(xié)作的轉(zhuǎn)向，因?yàn)榉謾?quán)比集權(quán)有更多的靈活性、更快速的顧客反應(yīng)、更高的效率、更具創(chuàng)新精神和更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感和更高的生產(chǎn)率；還主張“社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)”，建議“把所有權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里奪過(guò)來(lái)送到社區(qū)去”，授權(quán)不是奪權(quán)，而是通過(guò)參與式民主給公民和社區(qū)授權(quán)，因?yàn)樯鐓^(qū)對(duì)其成員的責(zé)任關(guān)切度更高，比官員更了解自己的問(wèn)題和需求，比官僚機(jī)構(gòu)更靈活、更有效地提供服務(wù)。［9］最后一步，在上述步驟實(shí)施的過(guò)程中和基礎(chǔ)上，逐漸建構(gòu)政府與社會(huì)的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的合作共治和多中心治理的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。

五、大質(zhì)量戰(zhàn)略

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和科技的快速發(fā)展，質(zhì)量的概念拓展到社會(huì)各領(lǐng)域，包括人們賴以生存的環(huán)境質(zhì)量、衛(wèi)生保健質(zhì)量、政府服務(wù)質(zhì)量以及人們?cè)谏鐣?huì)生活中的精神需求。公共治理也要實(shí)行質(zhì)量戰(zhàn)略，不僅治理過(guò)程要注重合作質(zhì)量、民主治理和技術(shù)質(zhì)量，而且還要致力于改善社會(huì)生活質(zhì)量和政府管理質(zhì)量。

公共治理的大質(zhì)量戰(zhàn)略要求首先要理解“大質(zhì)量”的概念。一是科學(xué)的質(zhì)量概念，質(zhì)量是產(chǎn)品或服務(wù)的“適用性”，是相對(duì)于客戶的需求和期望而言的。因此，公共治理質(zhì)量是指治理的過(guò)程及其結(jié)果滿足社會(huì)公共需求和實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方的期望的程度。二是戰(zhàn)略質(zhì)量理念，要將治理質(zhì)量提高到戰(zhàn)略高度，質(zhì)量目標(biāo)作為治理戰(zhàn)略目標(biāo)，深刻認(rèn)識(shí)到治理質(zhì)量關(guān)系到治理成敗的關(guān)鍵，也是衡量治理效果的根本標(biāo)準(zhǔn)。三是全面質(zhì)量概念，是指把追求質(zhì)量應(yīng)用于治理活動(dòng)的方方面面和整個(gè)過(guò)程，從社會(huì)需求調(diào)查，到初步回應(yīng)，再到治理機(jī)制和方案的出臺(tái)，治理方式和工具的選擇，資源和能力的整合，治理過(guò)程的合作互動(dòng)，最后到治理質(zhì)量的評(píng)價(jià)和治理問(wèn)責(zé)，都要講求“適用性”。四是質(zhì)量責(zé)任觀。公共治理質(zhì)量主要取決于政府的元治理質(zhì)量和公共服務(wù)質(zhì)量，政府在公共治理中承擔(dān)主要的質(zhì)量責(zé)任。

公共治理的大質(zhì)量戰(zhàn)略把社會(huì)生活質(zhì)量的改善列為戰(zhàn)略目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為治理戰(zhàn)略的實(shí)施和評(píng)估提供了導(dǎo)向。由于政府的元治理角色，政府質(zhì)量管理是治理質(zhì)量戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分。政府質(zhì)量通過(guò)影響社會(huì)非正式制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共支出結(jié)構(gòu)等方式影響居民幸福。政府質(zhì)量可以劃分為技術(shù)質(zhì)量和民主質(zhì)量。技術(shù)質(zhì)量是指政府的行政效率、監(jiān)管質(zhì)量、法治水平和腐敗控制水平，民主質(zhì)量是指民意表達(dá)程度和政治穩(wěn)定程度。政府技術(shù)質(zhì)量對(duì)發(fā)展中國(guó)家居民的幸福起著關(guān)鍵作用，而政府民主質(zhì)量對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家居民的幸福發(fā)揮主要作用。［10］科恩等人認(rèn)為，在公共組織中實(shí)施全面質(zhì)量管理，要從分析公共事務(wù)管理活動(dòng)和社會(huì)需求開(kāi)始，需要高層領(lǐng)導(dǎo)的重視并做出承諾，培育支持性的組織文化和激勵(lì)機(jī)制，與社會(huì)組織和公民建立良好的合作關(guān)系，在持續(xù)學(xué)習(xí)和改革過(guò)程中不斷推進(jìn)政府質(zhì)量的改進(jìn)。［11］需要注意的是，質(zhì)量是“生產(chǎn)”出來(lái)的，而不是“檢驗(yàn)”出來(lái)的，因此治理的過(guò)程質(zhì)量決定著結(jié)果質(zhì)量，因此必須注重公共治理的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、溝通互動(dòng)、民主協(xié)商、合作協(xié)同等過(guò)程建設(shè)。

六、整體性治理

為克服政府中長(zhǎng)期存在的部門(mén)主義、各自為政和視野狹隘等弊端以及新公共管理運(yùn)動(dòng)造成的部門(mén)碎片化、功能割裂化、公共責(zé)任模糊化等缺陷，政府整體性治理模式勢(shì)在必行?！哆~向整體性治理》一書(shū)認(rèn)為，21世紀(jì)的政府不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門(mén)間的單打獨(dú)斗，而應(yīng)推動(dòng)整體性治理，通過(guò)制度化以落實(shí)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)?！罢稀卑卫韺蛹?jí)的整合、治理功能的整合和公私部門(mén)的整合，具體指“政府各不同功能與專業(yè)部門(mén)間具有一致、明確、清晰和共識(shí)的總體政策目標(biāo)，各不同功能與專業(yè)部門(mén)的政策目標(biāo)互補(bǔ)，政策工具相互支持，執(zhí)行方法相互支持與響應(yīng)，彼此協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)總體政策目標(biāo)與各部門(mén)目標(biāo)的最大成就”。［12］在整合路徑和方法上，主張大部門(mén)治理，聯(lián)合采購(gòu)，預(yù)算整合，信息技術(shù)整合，提供一站式服務(wù)和整合制度化，并認(rèn)為信任和責(zé)任感是整合的關(guān)鍵。

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（責(zé)任編輯 胡愛(ài)敏）

劉家明，嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院副教授，博士生（郵政編碼 514015）

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A

1672-6359（2015）06-0048-03

2015年廣東省高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校”項(xiàng)目“公共治理的平臺(tái)戰(zhàn)略研究”（CQX024）