李依林

(鐵道警察學院法律系，河南鄭州 450053)

當代中國收入分配立法理念再思考*

李依林

(鐵道警察學院法律系，河南鄭州 450053)

立法理念是法的精髓和靈魂，主導著法的形成與發(fā)展。建構(gòu)收入分配的立法制度，實現(xiàn)收入分配的法治化，離不開立法理念的主導，任何具體的收入分配的立法活動都必須貫徹一定的立法理念，并據(jù)此作為消除收入分配不公和構(gòu)建收入公平分配立法制度的立法根據(jù)、立法目的。我國傳統(tǒng)分配立法理念已經(jīng)滯后于時代發(fā)展，當代社會對收入分配立法理念提出了新的訴求，注入了新的內(nèi)涵，當代中國收入分配立法理念將要發(fā)生多個轉(zhuǎn)變。

收入分配 公平分配 立法 立法理念

我國傳統(tǒng)的收入分配立法理念有其合理性，一方面是時代的要求，二是遵循了時代發(fā)展的規(guī)律。在當今法治社會對良法的內(nèi)在要求及各國文化傳統(tǒng)、市場經(jīng)濟的影響下，在全球化和當今社會沖突不斷加劇、復雜的現(xiàn)實背景下，傳統(tǒng)立法理念的滯后性愈發(fā)凸顯，已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求。當代社會對收入分配立法理念提出了新的訴求，注入了新的內(nèi)涵，當代中國收入分配立法理念的轉(zhuǎn)變即將發(fā)生。

一、傳統(tǒng)分配立法理念的本質(zhì)特征

在分配領(lǐng)域，梳理建國以來我國所遵循的立法理念，主要呈現(xiàn)出以下幾個特征:

(一)分配立法的國家本位

國家本位是我國傳統(tǒng)分配立法理念的最本質(zhì)特征。所謂國家利益本位就是將國家利益凌駕于個人利益之上，為了維護國家利益，而不惜犧牲個人利益，其實質(zhì)是強調(diào)政府權(quán)力大于公民權(quán)利。［1］國家利益本位在歷史上的存在有其必然性，因為在建國初期，國力羸弱，迫于國內(nèi)外的種種形勢壓力，強調(diào)國家利益本位是客觀現(xiàn)實的必然選擇，但隨著法的社會化和人權(quán)保障觀念的進步，立法中國家利益本位理念越來越多地暴露出其弊端。立法機關(guān)長期以來一直以國家為本位，在立法過程中考慮得更多的是強化國家利益的維護，而忽視了個人利益的保障，從而使公權(quán)力一度膨脹，造成了立法工作的失誤，更主要的是這違背了法治國家或憲政國家建設(shè)的基本精神。由于受國家利益本位立法理念的影響，我國早期的立法很大一部分在內(nèi)容上多表現(xiàn)為重權(quán)力(義務(wù))輕權(quán)利:義務(wù)性和禁止性條款居多，公民權(quán)利設(shè)定、保障和救濟條款較少。［2］這在分配立法領(lǐng)域頗有表現(xiàn):譬如，1975年憲法對一些城鄉(xiāng)經(jīng)濟政策的規(guī)定明顯具有“左”的特征。第5條中只確認社會主義的全民所有制和勞動群眾集體所有制，而且在實際上是否認了個體經(jīng)濟的存在。第6條中規(guī)定了國營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的領(lǐng)導地位。第7條對人民公社的性質(zhì)、制度形式作出了規(guī)定，這一規(guī)定嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。第8條中確認了社會主義的公共財產(chǎn)不可侵犯的原則，第9條確認了“不勞動者不得食”的原則，此外，1954年憲法中國家對公民的合法收入的保護在1975年憲法中改為“國家保護公民的勞動收入”，甚至取消了對公民私有財產(chǎn)繼承權(quán)的保護。

(二)立法的封閉化、利益化

立法的封閉化、利益化是我國傳統(tǒng)分配立法理念的又一重要本質(zhì)特征。法治的實現(xiàn)需要一定數(shù)量的法律法規(guī)。自1997年中共十五大把“依法治國”作為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略以后，我國法律體系的建立與完善成為時代的要求。在此背景下，封閉化、利益化的立法理念應(yīng)運而生。立法的封閉化、利益化是法制發(fā)展的客觀需求與結(jié)果。立法的封閉化有利于提高立法的效率，立法的利益化是部門和地方參與立法的必然結(jié)果。受封閉化、利益化立法理念的影響，立法機關(guān)往往對所立法案持一種保密態(tài)度，沒有做到“開門立法”。在立法過程當中對民意也重視不夠，不注意及時了解民眾的意見和征求民眾的建議。這樣所制定出來的法律因為沒有最大限度地反映民意，因而也就難以得到民眾的支持。在現(xiàn)實生活中，老百姓對國家正在制定的法律并不清楚，甚至根本不了解，邊遠以及農(nóng)村地區(qū)更是如此。他們只是待國家法律制定并頒布以后，才被動地接受。許多人甚至認為國家立什么法根本與他們無關(guān)，所以一旦法律適用于他們時，法律能否真正發(fā)揮其應(yīng)有作用就很值得懷疑了。此外，有很多的立法活動只不過是對國家利益或部門和地方利益所做的特殊安排。

立法的封閉化、利益化在分配立法領(lǐng)域表現(xiàn)的非常明顯。拿《中華人民共和國土地管理法》來說，開篇第2條規(guī)定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制;其第3款又規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。這樣的具體規(guī)定在作出之前，立法機關(guān)了解了民眾的意見和征求民眾的建議了嗎?類似于這樣的具體規(guī)定，最大限度地反映民意了嗎?答案顯然是否定的，全國各地在對土地征收過程中廣大群眾的反抗就是最好的佐證。比如，2014年山東某地發(fā)生的“3·21”征地縱火案，因?qū)﹂_發(fā)商征地手續(xù)有異議，沒有拿到征地補償且征地補償過低，案發(fā)地的村民在已被圈占的被征地施工入口搭起帳篷，阻止施工。為驅(qū)使村民，相關(guān)人員實施縱火行為，致使帳篷起火，造成村民1死3傷。當?shù)厝罕娕c開發(fā)商為何產(chǎn)生如此尖銳矛盾，顯然是因為類似這樣的規(guī)定公然違背了社會公認的價值觀。雙方自愿、等價有償是我們公認的買賣規(guī)則，是民法的基本精神。土地征收補償也是買賣的一種，但是我國當前的土地征收制度還遠遠沒有做到雙方自愿、等價有償。村民的集體土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，只要上級政府有需要，可以不經(jīng)村民的同意進行強制征收，這顯然不符合雙方自愿。另外關(guān)于等價有償也沒有很好體現(xiàn)，在山東發(fā)生的這個案件中，政府在把土地強制征收之后，轉(zhuǎn)手放在土地市場中每畝地賣價過百萬，而政府給村民的補償標準是2．5萬/畝，這顯然沒有做到等價有償。所以說，在當前我國的分配立法方面，立法的封閉化、利益化是作為一個大的問題而存在的。

(三)以經(jīng)濟建設(shè)為中心

以經(jīng)濟建設(shè)為中心是我國傳統(tǒng)分配立法理念的又一重要本質(zhì)特征。自改革開放以來，我國一直強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，是興國之要，是發(fā)展中國特色社會主義的工作重點。在此時代背景中，我國的立法工作一直堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的理念和思路，充分發(fā)揮立法在促進經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的作用。譬如十一屆三中全會以來，全國人大常委會共制定300多部法律和有關(guān)法律問題的決定，其中三分之一以上是經(jīng)濟法律。然而，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的立法理念過度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，而忽視了民生問題，忽視了立法本身所具有的規(guī)律性和科學性，這也就導致了經(jīng)濟類立法的膨脹，許多關(guān)系國計民生的社會法律卻遲遲沒有出臺，出現(xiàn)了新的社會矛盾，如政治文明、公平正義等問題。這在收入分配立法領(lǐng)域主要表現(xiàn)為調(diào)節(jié)收入的初次分配和再分配的法律不足;社會保障之類的法律不健全;監(jiān)督機制也不完善等。譬如，我國長期重公法而輕私法，民商法律不發(fā)達。在改革開放之前，除憲法外，調(diào)節(jié)收入分配的法律不多，連基本的民事法律都沒有。直到1986年，我國才頒布了《民法通則》，但至今還沒有正式的民法典。至于《公司法》、《票據(jù)法》、《證券法》、《破產(chǎn)法》、《海商法》、《保險法》等商法，也是在1993年我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制之后才逐步得以確立和完善的。又如，社會保障性質(zhì)的法律無法可循。社會保障制度的本質(zhì)是國民收入的分配和再分配，它與分配正義的要求聯(lián)系密切。［3］P11世界上絕大多數(shù)國家都實行了以保障公民基本生存權(quán)利為目標的社會保障和社會救助制度，以英國為代表的西方國家更是有完善的社會保障立法。這些法律制度有效地維護了社會穩(wěn)定和公民最低生活保障標準。但中國真正意義上的社會保障才剛剛起步，社會保障經(jīng)費來源不足，覆蓋面不廣，保障水平也不高。農(nóng)村的社會保障基本上是依據(jù)國家政策而不是法律?！渡鐣ｋU法》直至2008年12月才出臺，而社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助等方面基本上是無法可循。所有這些，都應(yīng)該早日納入法制化軌道，加快對其進行立法，以國家強制力保證收入分配的相對公正，消除社會不穩(wěn)定、不和諧因素。［4］

二、當代社會對收入分配立法理念的新訴求

國家利益本位，分配立法的封閉化、利益化，以經(jīng)濟建設(shè)為中心等傳統(tǒng)立法理念已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，需要進行更新和變革。當代社會對收入分配立法理念提出了新的訴求，注入了新的內(nèi)涵。

(一)以人為本:問法于民

以人為本是當今世界文明發(fā)展的潮流，它對于實現(xiàn)社會的公平與正義具有重要的意義。以人為本，作為一種社會思潮和價值觀念，古已有之。我國古代思想家早就提出“民惟邦本，本固邦寧”、“天地之間，莫貴于人”，強調(diào)要利民、裕民、養(yǎng)民、惠民。近代西方人本主義反對迷信、崇尚科學，反對專制、崇尚自由，反對神性、張揚人性，對于反對封建主義、推進人的解放起到過重要的積極作用。極大地打擊了中世紀宗教神學、神權(quán)和封建專制主義君權(quán)的統(tǒng)治，弘揚了人性與人權(quán)，推進了科學技術(shù)革命和資產(chǎn)階級民主革命。馬克思主義在科學闡明人類社會發(fā)展規(guī)律的同時，指明了人民群眾創(chuàng)造歷史的規(guī)律，強調(diào)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會發(fā)展的決定性力量。《哥本哈根會議行動綱領(lǐng)》的突出特征是強調(diào)“以人為本”的社會發(fā)展理念。經(jīng)濟的增長，制度的建設(shè)，政策的選擇等等，都要以尊重人的尊嚴、實現(xiàn)人的權(quán)利、滿足人的物質(zhì)和精神需要為出發(fā)點和落腳點。

人是社會、國家、民族得以構(gòu)成的根本。因此，在社會發(fā)展、國家運行以及民族生息過程中，必須堅持以人為本。突出人是社會的核心和主題，是國家之本。在現(xiàn)代社會中，堅持以人為本就是堅持個體本位、權(quán)利本位?！白鹬厝耍S護人的尊嚴”是社會文明進步的標志，更是一個現(xiàn)代人所必備的基本觀念和素質(zhì)，法律制度應(yīng)該引導和強化這種觀念。從某種角度來講，體現(xiàn)以人為本的法律制度設(shè)計，就是具有進步意義的法律，否則就走向了現(xiàn)代文明的反面。

公平分配及其立法過程的根本價值取向應(yīng)是在社會財富的分配問題上堅持以人為本為核心，強調(diào)公平、正義。國家為什么有權(quán)干預社會財富的分配?盧梭從社會契約論的角度作出了回答:“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣自由?！保?］P11公共財政屬于二次分配，同按勞分配注重效率的一次分配不同，二次分配注重公平，按照公民的基本需求而不是勞動能力和貢獻分配。這是因為在一次分配領(lǐng)域，每個人的知識結(jié)構(gòu)、資本支持、勤奮程度、機遇把握、身體健康等方面存在著巨大的差異，少部分在上述方面非常欠缺的人，如殘疾人、智障者或智力低下者，勞動能力很差，單靠其勞動力無法獲得基本的收入保障其基本生活。但他們和其他人一樣是國家的公民，享有基本的生活權(quán)利，在以人為本的法治理念下，通過立法在二次分配領(lǐng)域，通過公共財政建立社會保障體系，保障低收入者基本收入和正常生活，絕不能出現(xiàn)“窮人買不起富人喂狗的牛乳”這樣的不公平現(xiàn)象，這是法治文明和社會主義共同富裕的要求。在以人為本理念指導下，通過立法保障公民的基本收入，通過基本收入保障公民的基本生活水準，也是國際法賦予每一個人的權(quán)利。聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利公約》第11條將適當生活水準權(quán)認定為一項基本人權(quán):“本公約締結(jié)各國承認人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權(quán)利。”財政稅費、公共支出、轉(zhuǎn)移支付和保險保障等保證公民基本權(quán)利實現(xiàn)的公權(quán)力介入，都是在以人為本理念指導下的立法指向。

(二)正義平等:社會體制的正義平等

社會體制的正義平等，是人類社會發(fā)展的基本要求，無論是收入分配領(lǐng)域還是其它的社會生活的方方面面，都有一個正義平等的訴求。體制的正義就是社會基本結(jié)構(gòu)正義，是指通過社會的政治、經(jīng)濟、法律等各項制度保障合理地分配社會資源。亞里士多德在他的著作中，從倫理學和政治學的不同角度多次討論了正義的問題。他認為正義的本質(zhì)都是以平等為原則的，“所謂‘公正’，它的真實意義，主要在于‘平等’。如果要說‘平等的公正’，就得以城邦整個利益以及全體公民的共同善業(yè)為依據(jù)?！保?］P153羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值。用羅爾斯自己的話來說:“正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)?；蚋鼫蚀_地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。”［7］P5在正義的多種含義里，社會體制即社會基本結(jié)構(gòu)的正義具有決定性的意義，是首要的正義。正義是構(gòu)建合法社會制度的理論基礎(chǔ)，始終不斷的在引導著法律發(fā)展和前進的方向?！罢x”是收入分配立法的價值追求和立法的基本行為準則。法律主要通過分配權(quán)利的方式來確立正義，分配正義關(guān)注的是社會成員或群體之間進行權(quán)利、義務(wù)和責任配置問題，主要是通過立法行為來實現(xiàn)分配和配置權(quán)利、權(quán)力和利益，它重視的是產(chǎn)權(quán)的初始分配和財富的最終分配的公平性。從制度上說，它既可以通過資源、權(quán)利、義務(wù)的初始安排來實現(xiàn)，也可以對生產(chǎn)的結(jié)果進行政治調(diào)節(jié)，即通過財政和社會保障等再分配機制。

平等主要是指人們在參與社會經(jīng)濟活動中的權(quán)利、標準、規(guī)則等制度上的公平或公平的制度，是指每一個社會主體都擁有獨立、全面、平等的權(quán)利，是指一種自由、平等、統(tǒng)一、開放的社會環(huán)境。平等不僅是當今中國人民群眾的迫切要求，也是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。平等的實現(xiàn)，既需要平等理念的弘揚，也需要社會改革的促進。平等的實現(xiàn)，首先，需要生產(chǎn)力的發(fā)展來保證。只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，才能夯實共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。如同馬克思所說，如果沒有以生產(chǎn)力的發(fā)展為前提，就只會造成“貧窮、極端貧困的普遍化，而在極端貧困的情況下，必須重新開始爭取必需品的斗爭，全部陳腐污濁的東西又要死灰復燃?！保?］P86其次，縮小收入差距是實現(xiàn)平等的關(guān)鍵。須根據(jù)十八大提出的“兩個同步”、“兩個比重”、“兩個公平”，逐步建立公平合理的分配制度。再次，推進教育平等。教育不僅在很大程度上決定著一個人未來的收入水平和生活前景，而且決定著一個人的眼界和情懷，是人們實現(xiàn)美好生活的重要基石。只有使每個公民，無論其家庭收入、地域、民族、身份、性別，都能平等地擁有受教育的機會，平等地使用教育資源，才能實實在在地促進人與人之間平等。

(三)公平效率兼顧:差別對待

獲得公平是人類共同追求的理想。效率是社會的重要品質(zhì)，體現(xiàn)著社會成員的美好道德。所謂公平，就是社會各主體之間政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的利益關(guān)系得以合理分配、協(xié)調(diào)發(fā)展，人民內(nèi)部矛盾得以妥善處理，使社會各成員能夠有機會共同享有改革發(fā)展帶來的成果。效率在經(jīng)濟學上是以價值最大化的方式配置和使用資源，它強調(diào)的是對資源配置和使用的投入與產(chǎn)出比例。

所謂“效率原則”，也就是轉(zhuǎn)用于社會基本結(jié)構(gòu)的“帕累托最佳原則”。這一最佳原則應(yīng)用于經(jīng)濟體系的特殊結(jié)構(gòu)(如分配或生產(chǎn))，它的含義是:一種結(jié)構(gòu)，當改變它以使一些人狀況變好的同時不使任何其他人狀況變壞，這種結(jié)構(gòu)就是有效率的。［9］差別原則的基本含義就是要超越效率原則(當然是以與它相容的方式超越)，不再停留在一種含糊的、效率優(yōu)先的“對所有人有利”觀點上，而是挑選出一種較不利的階層，從這一不利階層的利益為標準來確定分配。羅爾斯正義原則的關(guān)鍵就在于他的差別原則。它要求分配制度和主要的社會、經(jīng)濟安排必須保證有利者與不利者階層間在收入和財富分配上的差別具有雙向遞增式關(guān)系。

由此可見，差別原則是效率與公平的結(jié)合，它強調(diào)效率是公平的效率，公平又是注重效率的公平，它否定不同階層間利益分配上的等級差序關(guān)系，確定了不同階層的利益都有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性無論以何種名義都不能逾越。收入和財富分配上的差別必須基于效率與公平原則內(nèi)在結(jié)合的基礎(chǔ)上，強調(diào)各階層利益的協(xié)調(diào)與公正結(jié)合，而不是無條件地規(guī)定誰更優(yōu)先，誰服從誰的問題。

法學上的效率主要指通過社會資源的利用和配置使更多的人受益而沒有人受損。［10］P191立法追求效率，是希望立法活動中有關(guān)立法資源的投入能夠獲得最大化的產(chǎn)出，或者以最少的立法資源投入產(chǎn)出同樣的立法效果。同時也是對收入分配不公的一種積極應(yīng)對。收入公平分配立法應(yīng)能夠及時反映社會收入分配不公的狀況且能迅速、高效的作出相應(yīng)的調(diào)整。因此，收入公平分配立法應(yīng)以效率來決定權(quán)利、義務(wù)、責任等法律資源的配置。

公平是建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在之義。在很多情況下，人們往往把公平看做是法律的同義詞，公平是法律所應(yīng)當始終奉行的價值觀。［11］P2就法律公平而言，自然應(yīng)當涵攝法律制定、執(zhí)行和適用的全部過程，然而其中立法公平對于社會公平的實現(xiàn)有著特殊的意義，正如馬克思所說，如果認為立法者偏私的情況下有公正的法官，那簡直是愚蠢而不切實際的幻想!既然法律是自私自利的，那么大公無私的判決還有什么意義呢?在這種情況下，公正是判決的形式，但絕不是它的內(nèi)容，內(nèi)容已被法律所規(guī)定。［8］P128因此，建設(shè)社會主義法治國家，必須特別重視立法公平。強調(diào)立法公平，就等于從分配正義的源頭上掐緊社會公正的命脈。收入分配立法應(yīng)能夠及時反映社會收入分配不公的狀況且能迅速、高效的作出調(diào)整。

(四)與時俱進:實事求是、遵循規(guī)律、學習借鑒

立法總是時代的反映，作為立法的內(nèi)在精神品格的立法理念，總要隨時代嬗進而嬗進。每一大的歷史時代，甚至每一歷史階段的不同歷史時期，都會有相應(yīng)的立法理念。與時俱進是指立法準確把握時代特征，始終站在時代前列和實踐前沿，始終堅持解放思想、實事求是和開拓進取，在大膽探索中繼承發(fā)展。我們應(yīng)該在各個方面都堅持與時俱進的理念，具體到收入分配立法方面，首先要堅持解放思想、實事求是，立足于當前我國收入分配格局，把握縮小收入分配差距的需求，通過法律修改、立法解釋、法律編纂等多種方式，及時對現(xiàn)行有關(guān)收入分配法律規(guī)范進行補充完善，努力使收入分配法律制度適應(yīng)收入分配的現(xiàn)實情況，滿足調(diào)整收入分配不公的要求。其次，收入分配立法要遵循法律體系和立法工作自身規(guī)律，妥善處理法律規(guī)范的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性和可操作性的關(guān)系，為深化收入分配改革、促進收入公平分配創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。最后，要認真研究其他國家收入分配法律制度的立法動向，借鑒對我國收入分配立法有益的內(nèi)容，使我們的有關(guān)收入分配的法律既適應(yīng)當前調(diào)整收入分配不公的客觀要求，又順應(yīng)世界收入分配立法的發(fā)展趨勢。

三、當代中國收入分配立法理念可預見發(fā)生的幾個轉(zhuǎn)變

中國傳統(tǒng)立法理念顯然已不能適應(yīng)時代的發(fā)展，當代中國收入分配立法理念可以預見將發(fā)生以下幾個轉(zhuǎn)變:一是由一般的價值理念向立法的價值理念轉(zhuǎn)變;二是由國家至上到人以為本，由重國家向重民生轉(zhuǎn)變;三是收入分配立法主體由一元性向多主體互動轉(zhuǎn)變;四是由立法封閉化、利益化向立法辯論轉(zhuǎn)變。

(一)由一般的價值理念向立法的價值理念轉(zhuǎn)變

1．一般的價值理念

價值理念是支配和主導人們的思想和行為的價值取向、價值原則乃至價值準則。價值是客體對主體需求的滿足。同時價值也往往意味著利益的衡量，而法律本身就是對社會各種利益的確認和保護。［12］法的價值主要指實施過程中對人的需要進行滿足所起到的積極意義。立法理念是實現(xiàn)法的價值的觀念基礎(chǔ)。因此，收入分配立法活動的開展、立法體制的運行，需要有價值理念做指導，需要有價值理念做目標，需要深刻的核心價值理念作依托和支撐。

2．立法的價值理念

立法理念體現(xiàn)了人們對立法現(xiàn)象的一般看法和觀點以及價值信念，也體現(xiàn)了人們對立法現(xiàn)象及其本質(zhì)的把握。立法理念是蘊涵于立法這一環(huán)節(jié)的法律內(nèi)在精神和最高原理，［13］它體現(xiàn)了立法者對立法的本質(zhì)、原則及其運作規(guī)律的理性認識以及由此形成的一種價值取向，它是立法者為實現(xiàn)法治這一最終目標，期望通過制定完善的法律來治理國家、管理社會生活的一種最高思想境界。任何一部法律的創(chuàng)制都必然要受制于一定的立法理念。［14］立法理念是處理權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基本準則。［15］權(quán)利和權(quán)力的分配需要一定的準則或標準，尤其要實現(xiàn)二者之間的均衡更是如此，立法的本質(zhì)在于對權(quán)利和權(quán)力進行分配?？梢哉f，立法本身涉及的是利益關(guān)系，立法過程本身就是權(quán)利與權(quán)力之間的博弈，如果一項立法的實施沒有正確處理好這一關(guān)系必定是失敗的立法。立法理念則是正確處理權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系基本準則，其從觀念上突出了立法機關(guān)在立法過程中如何行為才是合法的、合理的和正當?shù)模攀潜幻癖娬J可的。

確立和遵循立法理念有積極的意義與價值。第一，確立正確、正當、普遍有效的立法理念可以有效地指導立法活動。良法的制定首先依賴正確的立法理念。第二，立法理念對于推進科學立法、實現(xiàn)法的價值、平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系都有著重要意義。因為立法理念是推進科學立法的思想路線，是實現(xiàn)法的價值的觀念基礎(chǔ)。第三，我國立法機關(guān)應(yīng)樹立和堅持以人為本、民主與法治、公正、公開和參與等現(xiàn)代立法理念。消除分配不公的關(guān)鍵在于，摒棄傳統(tǒng)的立法理念，即由國家本位、以經(jīng)濟建設(shè)為中心等傳統(tǒng)立法理念，轉(zhuǎn)向和確立樹立全新的立法理念。

(二)由國家至上到以人為本、由重國家向重民生轉(zhuǎn)變

為了維護社會公平正義，中央多次強調(diào)要堅持人民主體地位，以最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點、落腳點。十八屆三中全會指出:“更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富?！?，“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，”“實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，更好滿足人民需求?！保?6］十八屆四中全會也指出:要“堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉……保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕。”［17］

提高普通勞動者勞動收入，是人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是實現(xiàn)公平正義最好的體現(xiàn)。初次分配主要解決貨幣資本的所有者與人力資本的所有者的利益分配問題，其數(shù)額大且涉及面廣，如果在初次分配中實現(xiàn)了基本公平，就能夠為整個社會公平奠定堅實的基礎(chǔ)。首先，通過多種渠道著力提高城鄉(xiāng)居民收入，特別是中低收入者的收入水平，如城鎮(zhèn)居民的可支配收入和農(nóng)民的純收入;其次，著力建立正常的工資增長機制和支付保障機制，隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷地調(diào)整或提高最低工資標準，完善工資制度;再次，促進勞動者收入合理增長，提高其勞動報酬在初次分配中的比重，處理好勞方、資方和政府三方面的分配關(guān)系，建立工資、社會保險、職業(yè)福利三位一體的薪酬體系，改變勞動者工資增長落后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀。因為收入分配體制的不完善，將會對經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定帶來許多負面影響，而且我國低收入群體所占的比重較大，倘若他們的物質(zhì)利益不能得到滿足，必然會對社會產(chǎn)生許多不滿情緒，為社會的不穩(wěn)定埋下隱患。因此，在改革與發(fā)展不斷向前推進的今天，立法機關(guān)必須要摒棄傳統(tǒng)的以國家利益為本位的立法理念，轉(zhuǎn)向以人為本、重民生的現(xiàn)代立法理念。

(三)收入分配立法主體由一元性向多主體互動轉(zhuǎn)變

立法公平首先需要確立主體際的立法理念，立法是在平等主體間進行的規(guī)范各自行為、謀求合作和利益最大化的活動，是主體與主體間對話妥協(xié)的產(chǎn)物，它不應(yīng)是一部分人作為主體用來對付控制另一部分作為客體的人的工具。各方當事人的人格獨立和平等是主體際立法理念的核心，是立法公平的思想保證。公平只存在于自由、平等的人與人之間。沒有政治自由、平等、主體際理念，公平的根基就松動了。一個控制他人的人與被控制的人之間很難有什么公平可講。

主體際的立法觀念有助于改變將立法當作管理者單向度進行社會控制的手段的狀況。比如我們現(xiàn)在一些城市管理的法律并沒有把小商販、農(nóng)民工、乞丐真正看作是平等的城市一員，學生管理的規(guī)范沒有將學生看作為平等的主體，他們都只是管理和懲治的對象，立法就是將作為主體的管理者的意志法律化。在此理念下制的法律不可能是公平的。某些地方一度已經(jīng)取消的暫住證再度的恢復，也是主客體思維的結(jié)果，它是以管理的便利為目的，以損害社會公民尤其是弱勢群體的尊嚴和權(quán)利為代價的倒退?！傲⒎ㄕ呔?，守法者臣也，法與法者民也”的主客體思維的主導下，政府對立法公平的關(guān)注，遠沒有對法律的全面執(zhí)行和適用的關(guān)注度高，在一定程度上是因為我們將立法看成是執(zhí)掌國家權(quán)力的人或機構(gòu)為社會制定的不容違背的規(guī)范，具有不證自明的正當性、合理性，執(zhí)法司法就是要保障國家管理者的意圖得以實現(xiàn)。執(zhí)法司法關(guān)注的首先是管理和控制目的的實現(xiàn)，而不是他們本身的公平與否，“效率優(yōu)先，兼顧公平”口號一度在法律實務(wù)界的盛行，某種程度恰恰表明了這一控制型的意圖。因此，要實現(xiàn)立法公平，必須有主體際的立法觀念的確立。

(四)由立法封閉化、利益化向立法辯論轉(zhuǎn)變

要實現(xiàn)對不同利益群體的平等保護，實現(xiàn)收入分配立法公平，就必須提供平等對話、交流、博弈、妥協(xié)的平臺。利益的沖突乃至對立，并不排斥協(xié)商解決的可能，通過直接、充分、平等的對話，在博弈中妥協(xié)，在公平基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益最大化?！皺?quán)衡沖突各方的爭議，從而形成政策、制定法律的過程便是妥協(xié)的過程?！保?8］P183這樣的過程無須要求任何一方對任何人作出不可忍受的犧牲，或強加不可忍受的不公平。這樣的過程生成的法律公平性是可欲的。而在這個制度性妥協(xié)機制中公開的辯論是至為重要的一環(huán)。立法必須辯論，通過持有不同立場的立法代表對于法律表示不同意見，既提高立法質(zhì)量，更容易反映不同地區(qū)、行業(yè)人民的愿望和要求，使各種價值和利益主張得以充分表達，為不同利益的溝通和妥協(xié)創(chuàng)造條件。

同時，立法辯論，不同利益代言人的斗爭，也有利于防止收入分配立法由于聲音的單一帶來的偏激和極端。因為當相同觀點的人經(jīng)常聚在一起，又沒有遇到不同觀點，那么就更可能作出極端的舉動。漢密爾頓就認為，政府的(立法)部門中不同派系之間存在意見分歧、彼此不和……通常能促使人們進行協(xié)商、謹慎行事，并能制約多數(shù)派的過激行為?？梢?，為克服和消除群體兩極分化現(xiàn)象，必須讓不同觀點的人聚合起來辯論溝通，以“協(xié)商式民主”，避免收入分配立法的偏見和不公。從這個意義上講，結(jié)社是使相同、相近利益者得以聯(lián)合、壯大和互相支持，辯論原則則既有助于不同利益的表達和溝通，又有助于防止同質(zhì)群體的過于偏見和偏激，防止群體兩極分化帶給立法的負面影響。

立法要體現(xiàn)人民意愿或最大利益，收入分配立法亦更如此，但人民意愿不應(yīng)是由某個政黨或組織自己設(shè)定的，而應(yīng)是建立在結(jié)社、言論自由和立法辯論等制度基礎(chǔ)上的。只有經(jīng)歷了利益的充分交涉，沖突、博弈、妥協(xié)的產(chǎn)物才可能是最大多數(shù)人利益的體現(xiàn)，不能始終自詡或推定自己就是最大利益的代表者。不經(jīng)過相關(guān)各方平等的博弈過程，則既不能達成作為博弈結(jié)果的公平，更不能在博弈的過程中形成對何為公平的正確認識。十八屆四中全會指出要“健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”，［17］這樣才能廣泛凝聚共識，才能使收入分配立法體現(xiàn)最大多數(shù)人的利益。我們目前的收入分配立法，在這個方面是極為欠缺的，過于平靜與“和諧”的立法過程是難以造就公平的收入分配法律的，沒有公平的收入分配法律，收入的分配就難言公平。

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A Further Reflection on Legislative Idea of Income Distribution in Contem porary China

Li Yi-lin
(Law Department of Railway Police College，Zhengzhou Henan 450053)

Legislative idea，the essence and the soul of law，dominates law＇s formation and development．It plays a leading role in constructing legislative system of income distribution and realizing income distribution ruled by law，and itmustbe carried out in any specific lawmaking activities of income distribution，based on which the elimination of unfair income distribution and the construction of legislative system of fair income distribution can be achieved．Traditional legislative idea of income distribution in China has lagged behind，thus contemporary society has put forward new demands on legislative idea of income distribution and meanwhile injected new connotation into it．The legislative idea of income distribution in contemporary China will change a lot．

income distribution;fair distribution;legislation;legislative idea

DF01

A

1002—6274(2015)06—045—07

(責任編輯:黃春燕)

本文系作者參與的國家社會科學基金一般項目“中國傳統(tǒng)國家治理智慧的當代價值研究”(15BFX026)的階段性成果之一。

李依林(1987-)，男，河南鄢陵人，法學博士，鄭州大學法學博士后流動站博士后，鐵道警察學院法律系副教授，研究方向為分配理論與收入分配立法。