● 徐旭洲

（作者系泰興市編辦主任）

江蘇省泰興市現(xiàn)有事業(yè)單位523家，為進(jìn)一步增強事業(yè)單位活力，滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，近年來，泰興市以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新體制機制為核心，積極推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。

一、泰興市事業(yè)單位分類改革的實踐

按照事業(yè)單位承擔(dān)的社會功能進(jìn)行分類是有效實施改革的第一步。泰興市523家事業(yè)單位中，除上級明確要求不納入分類范圍和暫緩分類的7家外，其它516家參加分類，參與分類的事業(yè)單位占全市事業(yè)單位總數(shù)的98.7%。其中，暫劃入公益一類的53家，確定為公益一類的379家、公益二類的84家。

（一）健全分工協(xié)調(diào)工作機制，實現(xiàn)“總體謀劃”。泰興市成立了市及各部門兩級事業(yè)單位分類改革領(lǐng)導(dǎo)小組。市一級領(lǐng)導(dǎo)小組對全市事業(yè)單位分類改革進(jìn)行總體謀劃，理清了工作重點，明確了各階段工作完成的時間節(jié)點。在分類過程中，市領(lǐng)導(dǎo)小組多次召集各成員部門共同討論分類難點，化解各類矛盾。

（二）深入調(diào)研摸清單位實情，實現(xiàn)“上下結(jié)合”。為確保分類工作既緊扣政策又切合實際，切實做到科學(xué)公平，泰興市重點做好了摸實情、熟政策、抓審核、求平衡四項工作。一是結(jié)合前期事業(yè)單位清理規(guī)范和機構(gòu)編制核查掌握的情況，對全市523家事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé)、業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行系統(tǒng)的分析研究和初步歸類。二是組織人員對相關(guān)政策口徑進(jìn)行專題學(xué)習(xí)，把握政策實質(zhì)，有針對性地設(shè)計各種表格，以書面調(diào)查和實地調(diào)研相結(jié)合的方式，詳細(xì)了解事業(yè)單位的社會功能、職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象、資源配置方式及目前的運行情況，做到各單位職責(zé)清、法律法規(guī)依據(jù)清。三是多層審核、多層商討，各主管部門對所屬事業(yè)單位填報的材料把關(guān)；市編辦對各主管部門報送的材料進(jìn)行初審，發(fā)現(xiàn)問題及時與主管部門溝通磋商。四是多次與各部門、上級編辦和兄弟縣市溝通對接，對共性化的事業(yè)單位，基本保持分類一致，對地域特點較強的單位，因地制宜確定類別，嚴(yán)格按照實際承擔(dān)的社會功能界定，盡量做到上下一致、左右平衡。

（三）先易后難掌握工作節(jié)奏，實現(xiàn)“梯次推進(jìn)”。泰興市始終堅持因地制宜、先易后難、梯次推進(jìn)。一是對職能單一型事業(yè)單位對照政策口徑先行分類。江蘇省、泰州市下發(fā)實施意見和分類通知的同時，整理下發(fā)了政策口徑、《分類參考目錄》、《具有法定依據(jù)事業(yè)單位職能任務(wù)分類說明》等，這部分文件適用標(biāo)準(zhǔn)明確，指導(dǎo)性、可操作性強，泰興市70%以上的事業(yè)單位依據(jù)職責(zé)任務(wù)順利“對號入座”，實行了先行分類，降低難度。二是對近似行政類、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位及復(fù)合型事業(yè)單位進(jìn)行重點研究，綜合考慮單位現(xiàn)狀、分類改革中可能出現(xiàn)的問題等因素，多方協(xié)商，科學(xué)分類。三是加強與事業(yè)單位主管部門的溝通，充分聽取意見，做好宣傳解釋工作。

二、事業(yè)單位分類改革面臨的現(xiàn)實難題和建議

（一）承擔(dān)行政職能事業(yè)單位劃分問題。對照《分類參考目錄》等文件，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位泰興市共5家，承擔(dān)行政職能的執(zhí)法機構(gòu)、派出機構(gòu)、事業(yè)局48家，泰興市目前將這部分事業(yè)單位均暫劃入了公益一類。原因是如果按照政策劃分為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，下一步改革中有一部分將調(diào)整為行政機構(gòu)或內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但泰興市機構(gòu)限額已用滿，行政編制也較緊張，要想實現(xiàn)中央在承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革中“兩個不得突破”的規(guī)定，難度非常大。但暫劃入公益一類的方式也并不完全符合事業(yè)單位分類以社會功能為唯一依據(jù)的政策。因此在政府機構(gòu)限額和行政編制總額已滿的地方，就承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的改革問題，建議出臺相關(guān)政策，一是可將行政職能劃歸機關(guān)，但不得單獨設(shè)置為行政機構(gòu)或調(diào)整為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，行政職能劃轉(zhuǎn)后機構(gòu)視剩余職能予以整合或撤銷，人員分流；二是對于確需單獨設(shè)置為行政機構(gòu)或調(diào)整為內(nèi)設(shè)機構(gòu)的，結(jié)合行政體制改革和政府機構(gòu)改革逐步消化解決。

（二）參公管理事業(yè)單位劃分問題。根據(jù)承擔(dān)的社會功能，泰興市大部分參公管理事業(yè)單位暫劃入了公益一類，也有部分直接劃入了公益一類。主要承擔(dān)行政職責(zé)、因受“兩個不得突破”限制而暫時劃入公益一類的參公管理事業(yè)單位，在下一步分類改革中仍可能以參照公務(wù)員管理的模式進(jìn)行管理，但直接劃入公益一類的參公管理事業(yè)單位，其人員的管理模式、工資結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，可能會按照事業(yè)單位的管理模式設(shè)置崗位，執(zhí)行績效工資。這容易引發(fā)部分事業(yè)單位人員攀比：同樣是經(jīng)過批準(zhǔn)的參公管理事業(yè)單位，為什么執(zhí)行兩套不同的管理模式和工資制度。因此，在參公管理事業(yè)單位的批準(zhǔn)問題上，要確保參公管理事業(yè)單位與事業(yè)單位分類改革相銜接，以減少事業(yè)單位分類改革的矛盾。

（三）事業(yè)單位分類中財政支持方式問題。分類中，部分差額和自收自支事業(yè)單位劃入了公益一類，部分全額事業(yè)單位劃入了公益二類。在接下來的改革中，按照國家政策和以事定費的原則，對不同類型事業(yè)單位將實行不同的財政支持辦法，對公益一類事業(yè)單位，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費保障，對公益二類事業(yè)單位，根據(jù)財務(wù)收支狀況等，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。這有可能出現(xiàn)以下問題：一是由于劃入公益一類的差額和自收自支人數(shù)多于劃入公益二類的全額人數(shù)，財政的投入將比現(xiàn)在多，地方財政壓力進(jìn)一步增大。二是劃入公益二類的全額事業(yè)單位經(jīng)費形式將調(diào)整為差額撥款，單位享受的財政撥款隨之減少，職工可能出現(xiàn)抵觸情緒。這些問題都可能成為今后改革中的矛盾爆發(fā)點，建議出臺財政配套政策時，充分考慮地方財政的承受能力和人員經(jīng)費形式調(diào)整中的矛盾，不搞“一刀切”，給予地方一定的時間和空間逐步調(diào)整消化；同時，適當(dāng)加大對地方財政的投入和扶持力度。

三、下一步事業(yè)單位分類改革的路徑和思考

根據(jù)事業(yè)單位分類結(jié)果，泰興市事業(yè)單位改革目前將主要集中在公益類事業(yè)單位上。下一步，將從三個方面積極探索，切實推進(jìn)改革。

（一）優(yōu)化事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的根本目的，不是簡單地減人、減機構(gòu)、甩包袱，而是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展壯大。一是改革管理體制。推進(jìn)政事分開，理順政府與事業(yè)單位關(guān)系，減少政府對事業(yè)單位的微觀和直接管理，強化制定政策、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，取消事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的行政級別，改變事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的行政化與官僚化的行為習(xí)慣與思維模式，激活事業(yè)單位發(fā)展活力。二是進(jìn)一步梳理職責(zé)任務(wù)。按照“該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合”原則，進(jìn)一步梳理復(fù)合型事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)，把行政性職責(zé)回歸政府，經(jīng)營性職責(zé)回歸企業(yè)，公益性職責(zé)留在事業(yè)單位。三是優(yōu)化整合機構(gòu)設(shè)置。進(jìn)一步撤并規(guī)模過小的事業(yè)單位，整合職責(zé)相近、任務(wù)不足、社會效益不佳的事業(yè)單位，壓縮工作任務(wù)不足的事業(yè)單位編制，使事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局更趨優(yōu)化，提升公益服務(wù)能力。四是開放公共投資領(lǐng)域，制定相應(yīng)的投資政策，引導(dǎo)和鼓勵社會資金進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)公共投資體系多元化，引入市場競爭機制，增強事業(yè)單位發(fā)展活力。

（二）規(guī)范和創(chuàng)新機構(gòu)編制管理。一是全面規(guī)范從事公益服務(wù)事業(yè)單位的機構(gòu)編制事項。二是建立機構(gòu)編制督查評估常態(tài)化機制。結(jié)合事業(yè)單位法人年度報告公開工作，對全市事業(yè)單位集中開展機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估，評估事業(yè)單位的履職情況、編制人員的匹配情況、財務(wù)狀況等，并形成督查評估年度報告，提出各部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機構(gòu)編制調(diào)整意見及編制使用規(guī)劃。三是妥善處理機構(gòu)編制增長與控制的關(guān)系。以機構(gòu)編制督查評估結(jié)果為依據(jù)，對事業(yè)單位機構(gòu)編制實行動態(tài)調(diào)整，在確保不突破2012年底機構(gòu)編制總量的基礎(chǔ)上，把有限的機構(gòu)編制資源用到保民生、促發(fā)展的領(lǐng)域，建立起“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡”的動態(tài)管理長效機制。四是加強事業(yè)單位空編使用計劃管理。抓好機構(gòu)編制基礎(chǔ)信息的動態(tài)管理，根據(jù)年報資料、機構(gòu)編制核查資料、進(jìn)減編通知單及退休手續(xù)等適時更新《機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)編制臺帳》和《機構(gòu)編制實名制信息數(shù)據(jù)庫》，實時反映機關(guān)事業(yè)單位的機構(gòu)編制與實有人員情況，為機構(gòu)編制調(diào)整和空編使用計劃下達(dá)提供準(zhǔn)確資料。多渠道消化超編人員，對超編事業(yè)單位實行嚴(yán)進(jìn)寬出政策，除政策性安置外基本停止進(jìn)人，如因特殊情況要求增人須實行“出一進(jìn)一”；空編單位補充人員優(yōu)先從超編單位調(diào)劑，重點保證緊缺專業(yè)高層次人才引進(jìn)。

（三）探索建立多種形式的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。建立法人治理結(jié)構(gòu)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制機制的重要內(nèi)容和實現(xiàn)管辦分離的重要途徑。下一步，將在不同行業(yè)領(lǐng)域選擇部分涉及利益相關(guān)者較多、規(guī)模較大的事業(yè)單位先行試點，如市人醫(yī)集團(tuán)、中等專業(yè)學(xué)校、環(huán)境科學(xué)研究所、市廣播電視臺等事業(yè)單位，先行先試，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。對于現(xiàn)階段不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，即一些規(guī)模較小、編制人員較少的事業(yè)單位，將繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式，以規(guī)范有序的管理，激發(fā)內(nèi)在活力。