張繼元

農(nóng)村居家養(yǎng)老該怎么養(yǎng)？

張繼元

一、“居家養(yǎng)老”問題的實(shí)質(zhì)

在討論“居家養(yǎng)老要怎么養(yǎng)”這一命題前，首先要對“居家養(yǎng)老”這一概念進(jìn)行梳理?！熬蛹茵B(yǎng)老”不等同于“家庭養(yǎng)老”，論述的是一個地點(diǎn)選擇的問題，其實(shí)質(zhì)是“建立在個人、家庭、社區(qū)和國家基礎(chǔ)之上的”，“以居家養(yǎng)老為形式，以社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以國家制度政策法律管理為保證，家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老想結(jié)合的養(yǎng)老體系”1。由此定義，我們可以看出，“居家養(yǎng)老”并不像機(jī)構(gòu)養(yǎng)老概念那樣強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老主體，而是強(qiáng)調(diào)在家中就可以接受養(yǎng)老所需的各種服務(wù)。因此，居家養(yǎng)老這一概念不僅可以理解為是一種養(yǎng)老模式，還可以理解為是一種目標(biāo)。

居家養(yǎng)老需要從三個基本概念考慮，即養(yǎng)老需求、養(yǎng)老資源和養(yǎng)老福利供給主體。養(yǎng)老需求指經(jīng)濟(jì)保障的需求、醫(yī)療保健的需求、照料及護(hù)理的需求、精神慰藉的需求等。養(yǎng)老資源則對應(yīng)家庭、社區(qū)、政府的經(jīng)濟(jì)資源、醫(yī)療保健資源、照料護(hù)理資源、精神慰藉資源等。養(yǎng)老福利供給主體一般指國家、市場、社區(qū)、家庭。而供給主體在分配資源時又基于三大基本原理，即再分配（國家）、交換（市場）、互惠（社區(qū)、家庭）。

“居家養(yǎng)老如何養(yǎng)”問題的實(shí)質(zhì)是“如何建立綜合的養(yǎng)老體系，讓老年人在家中享受到所需的養(yǎng)老服務(wù)”。而其答案也很明確，利用以上概念可以論述為：“充分發(fā)揮國家、市場、社區(qū)、家庭的力量，充分利用再分配、交換、互惠原理，合理有效地分配養(yǎng)老資源”。

二、居家養(yǎng)老之城鄉(xiāng)差距

2013年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）作為我國養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)里程碑的重要文件，已經(jīng)對“居家養(yǎng)老該怎么養(yǎng)”給出了更具體的回答，即要建立“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的”養(yǎng)老服務(wù)體系。文件還明確了主要任務(wù)：⑴ 統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；⑵ 大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；⑶ 大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)；⑷ 切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；⑸ 繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場；⑹ 積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。為了支持任務(wù)的完成，制訂了完善投融資政策、土地供應(yīng)政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼支持政策、人才培養(yǎng)和就業(yè)政策、鼓勵公益慈善組織支持養(yǎng)老服務(wù)等政策。

但就主要任務(wù)和政策措施，我們可以看出，這一政策主要面向的是城市，而且政策措施側(cè)重培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)市場的形成。對于農(nóng)村，政府則區(qū)別強(qiáng)調(diào)了五保供養(yǎng)、敬老院改革以及鄰里互助。并不是這一中央級文件“偏向”城市，而是由于養(yǎng)老需求、養(yǎng)老資源、供給主體的城鄉(xiāng)差距非常懸殊。

首先在養(yǎng)老需求方面，農(nóng)村的養(yǎng)老需求要高于城市。2010年全國人口普查顯示全國1.78億老年人口中，農(nóng)村老年人口超過1億，老齡化程度達(dá)到14.98%，高于城鎮(zhèn)的11.68%。另據(jù)《2010年我國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查情況》（以下簡稱《追蹤調(diào)查》），農(nóng)村的失能老年人口比例為7.8%（775萬），部分失能人口18.6%（1847萬），分別高于城市2.2和6.2個百分點(diǎn)。

然而，農(nóng)村的養(yǎng)老資源卻大大落后于城市?！蹲粉櫿{(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，2010年城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保障覆蓋率為84.7%，月平均退休金為1527元，而農(nóng)村的覆蓋率為34.6%，月平均養(yǎng)老金為74元，是城鎮(zhèn)平均水平的二十分之一，并且低于國家農(nóng)民年人均純收入2300元的最新扶貧標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)另一數(shù)據(jù)顯示2，2011年農(nóng)村老年活動室、老年大學(xué)、老年活動中心、托老所和運(yùn)動場在農(nóng)村的覆蓋率分別只有28.6%、7.5%、18.8%、18.6%、33.3%，經(jīng)常參與率分別只有3.1%、0、0.4%、0.4%、5.9%。社會化的居家養(yǎng)老服務(wù)幾乎空白，知曉率僅為5.0%。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各項內(nèi)容的需求量均高達(dá)90%，但覆蓋率均不及15%。

在供給主體方面，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，老年人消費(fèi)能力高，所以老年人的需求成為未充分挖掘的朝陽產(chǎn)業(yè)。《中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2014》預(yù)測“銀發(fā)市場”規(guī)模將從2014年的4萬億增加到2050年的106萬億，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，醫(yī)療、護(hù)理、金融、房地產(chǎn)等行業(yè)紛紛涌進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。然而，面對消費(fèi)能力有限的農(nóng)村，市場這一供給主體卻很少參與。在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)市場幾乎空白。但在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，由于年輕勞動力外出打工，農(nóng)村家庭的贍養(yǎng)能力不斷衰弱，出現(xiàn)了很多老人村，從而連鎖性導(dǎo)致社區(qū)資源的衰竭。

綜上所述，對于“居家養(yǎng)老要怎么養(yǎng)”這個命題，城市已經(jīng)達(dá)成了戰(zhàn)略性共識，只需要解決技術(shù)性問題。但農(nóng)村的居家養(yǎng)老，目前還面臨著戰(zhàn)略性問題，沒有找到共識的答案。

三、農(nóng)村居家養(yǎng)老該怎么養(yǎng)

針對目前農(nóng)村養(yǎng)老面臨的問題，筆者建議通過下述七個方面的努力，建立一個全方位的農(nóng)村養(yǎng)老協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。通過這個群眾參與、以點(diǎn)帶面、多方協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，讓農(nóng)村的老年人也能實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老。

（一）逐步提高農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障水平，扶持社會力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老市場

要建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，市場的力量不可放棄。扶持建立農(nóng)村養(yǎng)老市場，要從兩方面著手。一是要通過提高經(jīng)濟(jì)保障水平來提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老消費(fèi)水平，另一個是進(jìn)一步降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立門檻，加大對農(nóng)村民間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼力度，鼓勵社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

這源于諸多原因，而主要原因是商用多端口交換機(jī)常用的存儲轉(zhuǎn)發(fā)策略和不可能預(yù)留帶寬的事實(shí)。存儲轉(zhuǎn)發(fā)意味著交換機(jī)在轉(zhuǎn)發(fā)之前要收到完整的數(shù)據(jù)報文。這在交換機(jī)處理方面具有優(yōu)勢，但也帶來了潛在問題，會對延遲和可靠性產(chǎn)生負(fù)面影響，第一，當(dāng)數(shù)據(jù)報文經(jīng)過交換機(jī)時，會按照其長度生成一定的延遲，如果多個交換機(jī)級聯(lián)，延遲影響會被放大。第二，由于交換機(jī)的存儲容量不是無限的，如果網(wǎng)絡(luò)使用過度（流量過多），它可能拒絕數(shù)據(jù)報文，這意味著可能會丟失數(shù)據(jù)報文（甚至那些優(yōu)先級較高的數(shù)據(jù)報文）。第三，長數(shù)據(jù)報文會長時間堵塞端口。

在提高農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障水平方面，適度提高養(yǎng)老金水平的同時，推廣正在試點(diǎn)的高齡津貼非常重要。隨著年齡的增加，老年人的各方面身體機(jī)能弱化，患病幾率增加，養(yǎng)老服務(wù)需求隨之越來越高。發(fā)放高齡津貼可以在一定程度上提高高齡老人的經(jīng)濟(jì)保障水平，購買更多所需的養(yǎng)老服務(wù)。目前，各地都在試點(diǎn)高齡津貼，但沒有在國家層面統(tǒng)一相關(guān)政策，甚至缺少統(tǒng)一該政策的規(guī)范性文件。需要從國家層面出臺規(guī)范性的高齡津貼相關(guān)政策，面向所有高齡老人提供普惠型高齡津貼。

在提高農(nóng)村養(yǎng)老金水平方面，可以借鑒日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，建立由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)民年金等構(gòu)成的雙層結(jié)構(gòu)年金制度。日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的第一層是國民年金，是全國統(tǒng)一、全民強(qiáng)制性加入的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，第二層包括農(nóng)民年金、國民年金基金、共濟(jì)年金三個養(yǎng)老保險。這種雙層結(jié)構(gòu)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，雖然也存在很多問題3，但在提高農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障、養(yǎng)老消費(fèi)能力方面發(fā)揮了巨大作用。

扶持社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面，需要加大對社會力量設(shè)立、運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助力度。對有資金能力的組織和個人來說，在養(yǎng)老消費(fèi)能力低的農(nóng)村運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則面臨著巨大的困難。這就需要區(qū)別于城市的“支持”政策，政府需要更加主動地“扶持”社會力量在農(nóng)村建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加大運(yùn)營的扶持力度。也可以借鑒德、日、韓建立介護(hù)保險制度，健全養(yǎng)老服務(wù)市場，增強(qiáng)社會力量的參與力度。

（二）敬老院改革轉(zhuǎn)型—建立開放型、護(hù)理型、區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心

作為目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中覆蓋率最高的敬老院，能否充分發(fā)揮作用將關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的成敗。各級政府應(yīng)提高對敬老院的重視程度，加大政府投入。鼓勵大力開展院辦經(jīng)濟(jì)，增加敬老院自身活力。在地方政府政績審核中加入敬老院等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)要求，加強(qiáng)敬老院內(nèi)部管理，完善敬老院管理體制。加強(qiáng)在職人員培訓(xùn)，提高管理人員素質(zhì)，增配專業(yè)護(hù)理人才，增加專業(yè)化護(hù)理服務(wù)。向社會開放敬老院，服務(wù)對象由局限于“五保戶”轉(zhuǎn)向失能老人及半失能老人等有護(hù)理需求的老人，提高服務(wù)質(zhì)量，由“圈老型”向護(hù)理型轉(zhuǎn)變。增加訪問護(hù)理、日間照料等服務(wù)，由強(qiáng)調(diào)集中供養(yǎng)的敬老院向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，支撐、扶持所在地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老及居家養(yǎng)老的建立和完善，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，完善整個農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

（三）推廣建設(shè)農(nóng)村幸福院等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，完善養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)終端建設(shè)

目前社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)都處于剛剛起步階段，無論覆蓋率還是知曉率、利用率都很低。和敬老院所面臨的問題一樣，社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老也面臨著建設(shè)資金不足、缺乏專業(yè)護(hù)理人才、缺乏專業(yè)護(hù)理服務(wù)等問題。因此需要各級政府建立社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)專項資金，加快老年活動中心、托老所、日間照料中心、互助幸福院等相關(guān)設(shè)施建設(shè)；在提高社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率的基礎(chǔ)上，配置護(hù)理人才，從以往單獨(dú)強(qiáng)調(diào)互助服務(wù)轉(zhuǎn)向提供專業(yè)護(hù)理服務(wù)的多功能小規(guī)模的社區(qū)養(yǎng)老中心，并以社區(qū)養(yǎng)老中心為依托逐漸開始提供居家養(yǎng)老服務(wù)，完善養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)終端建設(shè)，構(gòu)建起覆蓋全體農(nóng)村老年人的綜合養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

為了充分發(fā)揮社區(qū)的社會力量，制訂符合當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，可以參考日本地域福祉計劃制度4，建立群眾參與的社區(qū)福利規(guī)劃制度?！靶枪饫夏曛摇钡瑞B(yǎng)老模式在推廣中出現(xiàn)的“重建輕管”等問題，主要在于缺少群眾參與、監(jiān)督。傳統(tǒng)的自上而下的福利模式無法適應(yīng)各地區(qū)文化的多樣性、老年人需求的多樣性，無法調(diào)動社區(qū)群眾參與的積極性，不僅無法滿足需求、解決問題，還造成了大量的資源浪費(fèi)。建立由群眾參與的社區(qū)福利規(guī)劃制度，可以監(jiān)督村委會對自上而下的福利制度的執(zhí)行情況，也可以因地制宜地提出適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，能夠滿足當(dāng)?shù)乩先诵枨蟮纳鐓^(qū)福利規(guī)劃。在解決當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老需求的同時，也為解決中國未富先老難題提供更多符合本土特色的新模式、新可能。

（五）充分利用農(nóng)村剩余勞動力資源，培養(yǎng)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理人才

如何培養(yǎng)護(hù)理人才隊伍是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵之一，各地應(yīng)積極培訓(xùn)養(yǎng)老護(hù)理員，提高敬老院在職人員的養(yǎng)老護(hù)理技能，提高養(yǎng)老護(hù)理員的配置。由于養(yǎng)老護(hù)理人才很容易向城市集中，因此農(nóng)村應(yīng)充分利用留在村里的剩余勞動力，在基層建立養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)班，充分挖掘?qū)I(yè)人才，培養(yǎng)養(yǎng)老護(hù)理員隊伍，提高敬老院護(hù)理員配置，填補(bǔ)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老的空白，建立一個高質(zhì)量的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

（六）建立城鄉(xiāng)協(xié)作、地區(qū)協(xié)作、醫(yī)養(yǎng)協(xié)作的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作機(jī)制

在養(yǎng)老服務(wù)資源貧瘠的農(nóng)村建立上述覆蓋全體農(nóng)村老人的綜合養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)面臨著資金不足、管理經(jīng)驗不足、護(hù)理人才不足等很多課題，需要統(tǒng)籌政府、市場、社會各方面力量，需要政府各部門之間的協(xié)作，需要城鄉(xiāng)之間的協(xié)作，需要發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的協(xié)作，還需要醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。

為了保障養(yǎng)老服務(wù)體系及設(shè)施建設(shè)的資金，政府要協(xié)調(diào)建設(shè)部、民政部、衛(wèi)生部、財政部等農(nóng)村建設(shè)、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)單位，制定中長期的發(fā)展規(guī)劃，整合、集中資源，建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金，建立暢通的公共財政投入渠道。

城市的養(yǎng)老服務(wù)體系建立較早，護(hù)理技術(shù)及管理經(jīng)驗相對豐富，人才也較農(nóng)村豐富，因此城市的公立養(yǎng)老院要在設(shè)備支援、護(hù)理技術(shù)、管理經(jīng)驗、人才培養(yǎng)等多方面支持農(nóng)村敬老院。例如，農(nóng)村敬老可以定期派遣護(hù)理人才到城市公立養(yǎng)老院進(jìn)行在職培訓(xùn)，公立養(yǎng)老院也可以派專業(yè)的護(hù)理人員到敬老院進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，甚至還可以考慮建立人才流動機(jī)制，通過城鄉(xiāng)養(yǎng)老院敬老院的協(xié)作機(jī)制，為農(nóng)村敬老院培養(yǎng)護(hù)理人才、管理人才，提高提供服務(wù)的能力，進(jìn)而提高服務(wù)質(zhì)量，順利完成敬老院轉(zhuǎn)型。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅在資金、設(shè)備方面較欠發(fā)達(dá)地區(qū)豐富，護(hù)理人才也較容易集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過設(shè)備支援、人才培養(yǎng)等方面支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則自然環(huán)境普遍較好，設(shè)施面積擴(kuò)容潛力更大，因此應(yīng)用休閑養(yǎng)老、鄉(xiāng)土養(yǎng)老等商業(yè)模式，可以在摸索解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老院“一床難求”難題的同時提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的雙贏。

老年人的醫(yī)療需求和養(yǎng)老護(hù)理需求是緊密相關(guān)的，是一個連續(xù)的過程，這就要求醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。同時，從行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀看，醫(yī)療行業(yè)發(fā)展無論從設(shè)備、人才還是管理經(jīng)驗都非常成熟，因此在養(yǎng)老服務(wù)方面，公立醫(yī)院應(yīng)主動承擔(dān)起一定責(zé)任。日本在還沒有建立地域福祉體系之前，長野縣的佐久綜合醫(yī)院、諏訪中央醫(yī)院等公立醫(yī)院就積極主動的探索地區(qū)綜合護(hù)理系統(tǒng)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┥祥T的預(yù)防檢查、醫(yī)療診治、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)，不僅為滿足了當(dāng)?shù)乩夏耆酸t(yī)療養(yǎng)老需求，而且定期預(yù)防檢查及及時的康復(fù)護(hù)理服務(wù)還降低了總的醫(yī)療費(fèi)用支出，緩解了當(dāng)?shù)卣尼t(yī)療財政危機(jī)5。我國公立醫(yī)院占有國家大量的醫(yī)療資源，有責(zé)任有義務(wù)對周邊農(nóng)村提供必要的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老年人在患大病時也大多利用當(dāng)?shù)蒯t(yī)院，當(dāng)?shù)蒯t(yī)院對失能、半失能老年人的情況掌握著第一手的資料，當(dāng)?shù)毓⑨t(yī)院如果能夠主動結(jié)合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以為農(nóng)村老人提供更加立體更加綜合的醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)老服務(wù)。同時，醫(yī)院有著非常先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備、非常專業(yè)的護(hù)理技術(shù)和經(jīng)驗，醫(yī)院也應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)起當(dāng)?shù)鼐蠢显?、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老護(hù)理人才的培養(yǎng)工作。

盡快建立城鄉(xiāng)協(xié)作、地區(qū)協(xié)作、醫(yī)養(yǎng)協(xié)作的農(nóng)村養(yǎng)老協(xié)作機(jī)制，將會對農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面起到重要的推動作用，進(jìn)而加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的步伐，及時應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的挑戰(zhàn)。

（七）加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化

為了緩解我國養(yǎng)老保障存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距，推動公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是一件非常緊迫的任務(wù)。我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了很大成就，截至2011年，中國城鎮(zhèn)化率超過50%，擁有6.9億城鎮(zhèn)人口，已經(jīng)初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)體系。但目前還存在人口向行政級別高的中心城市聚集，中小城市發(fā)展緩慢、功能不完善，人口城鎮(zhèn)化速度低于土地城鎮(zhèn)化速度，享受均等公共服務(wù)的城市戶籍人口少（僅達(dá)35%）等問題6。

在日本、韓國等發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化時也發(fā)生過人口過度向大城市集中的情況，這不僅對城市的交通、住房等造成了巨大的壓力，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染，還造成了地區(qū)間發(fā)展的不均衡，養(yǎng)老服務(wù)資源向城市過度集中，日本出現(xiàn)了“過疏地”“限界集落”，這些地方成為缺乏養(yǎng)老服務(wù)的“孤島”。面對這種情況，20世紀(jì)90年代以來，日本實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和“地方時代”戰(zhàn)略，開始重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展。而德國的城鎮(zhèn)化的特色正是以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，城鎮(zhèn)分布均勻，規(guī)模不大，但基本設(shè)施完善，城鄉(xiāng)之間的社會保障體系差異不大。因此，我國應(yīng)該充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，制定合理的城鎮(zhèn)化布局，注重小城鎮(zhèn)發(fā)展，并在城鎮(zhèn)化中充分考慮養(yǎng)老服務(wù)需求，將養(yǎng)老服務(wù)體系作為整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分，積極建設(shè)敬老院、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等設(shè)施，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

同時，要更加重視人口的城鎮(zhèn)化。韓國在城鎮(zhèn)化過程中，通過“新村運(yùn)動”，使韓國農(nóng)民整體脫貧，城鄉(xiāng)差距縮小，造就了大批道德和文化素質(zhì)較高的城市居民，避免了過度集中的城鎮(zhèn)化所帶來的各種社會問題。因此，我國的城鎮(zhèn)化也要以人為本，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的城市中國7為目標(biāo)，推動養(yǎng)老保障等公共服務(wù)的均等化，讓億萬農(nóng)村老年人也能實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老，享受幸福晚年生活。

(作者單位：東京大學(xué)人文社會研究科)