楊騰原 單婷郁

略論居家養(yǎng)老服務機構的優(yōu)惠扶持政策

楊騰原 單婷郁

在養(yǎng)老壓力和財政壓力并存的背景下，養(yǎng)老的社會化成為必然選擇。在社會化養(yǎng)老服務業(yè)的戰(zhàn)略布局中，居家養(yǎng)老居于基礎性地位。居家養(yǎng)老即以家庭為核心、依托社區(qū)和專業(yè)機構為居住在家的老年人提供日常生活所需的養(yǎng)老服務形式。

“居家養(yǎng)老”旨在形成家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機構這三種養(yǎng)老力量的合力，也要求政府在其中承擔責任。前者是居家養(yǎng)老的實施者和操辦者，后者負責戰(zhàn)略設計和政策扶持。從事居家養(yǎng)老的服務機構，包括兩大組成部分：“組織”的部分是完成居家養(yǎng)老服務的平臺；“技術”的部分則是用來完成養(yǎng)老服務的知識、工具、產品等具體手段。涉及居家養(yǎng)老服務的既有政策可以從“針對組織”和“針對技術”這樣兩個角度加以梳理。前者主要包括如何在居家養(yǎng)老服務領域引入社會力量和專業(yè)機構、如何吸納和培養(yǎng)人才等；后者主要包括如何提升技術支持、豐富養(yǎng)老產品等。具體的政策內容又包括“優(yōu)惠”和“扶持”兩個方面?！皟?yōu)惠”方面涉及減免稅收、方便獲得土地和房屋的使用權、降低準入門檻和簡化進入程序、為養(yǎng)老服務專辟彩票公益金中固定比重的份額、提供接入醫(yī)保體系的便利、免費提供相關電子產品等內容；“扶持”方面涉及居家養(yǎng)老服務的人才培養(yǎng)、隊伍建設、民間資本和民間力量的引入、服務信息平臺和老年用品的開發(fā)、養(yǎng)老服務技術手段的創(chuàng)新等等。

就政策的話語表達而言，既有政策文本已經涵蓋了居家養(yǎng)老或居家養(yǎng)老機構可能遭遇的諸多問題。不過，根據全國老齡辦2014年公布的調查，高達42.6%的被訪居家養(yǎng)老機構自認為仍面臨著包括“扶持政策不到位”在內的困難。這就揭示出一種尷尬的情形：盡管政策文本對于“優(yōu)惠”和“扶持”已經做了充分關照，但在從業(yè)者那里依然覺得缺乏政策支持。

對于這種微妙的情形，人們通常會認為是政策執(zhí)行不力或執(zhí)行走樣使然。本文認為，分析政策設計方面的問題應該優(yōu)先于分析政策執(zhí)行方面的問題。既有政策尚有三種問題：

第一，政策總是傾向于給出原則性的指導意見，但缺乏將這些原則轉化成實際行動的動力條件。比如，對于居家養(yǎng)老所需的專業(yè)機構，總是原則性地講明應該加大優(yōu)惠力度、增加資金扶持。需知，“應該這樣”也就意味著“可以不這樣”。自上而下層層施力的過程其實也正是力量逐層耗散的過程。這看起來是執(zhí)行方面的問題，實際是藏在政策設計內里的病灶。

第二，既有政策精細有余而精確不足。精確的政策，能夠給每個行動者以明確的預期和準確的行動方向。精細的政策，卻總是愿意對居家養(yǎng)老現場的具體行為指手畫腳，比如“上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務”。其實，老人的實際需要未必限于這五個方面，也未必需要上門。政策過于精細，相當于給后續(xù)的執(zhí)行過早地畫好了“道道”，這看似設定了“雷池”，實則難免兩種情形：一是禁錮執(zhí)行者的能動性和創(chuàng)造性，二是誘發(fā)地方和基層的應付心理和鉆空子行為。

第三，政策文本的表述往往雷同。一種是前后政策之間的雷同——這固然是政策具有連續(xù)性的表現，但在某種程度上也反映出原則性的政策主張總是遲遲難以推開，需要高層反復喊話來給地方和基層施壓或提醒。另一種是地方對中央和部委政策的簡單照搬，比如，中央和部委的政策指明要在用地、用房、手續(xù)、經營等方面給以優(yōu)惠，在地方那里總是重復表述一遍——這固然是政策自上而下忠實傳遞、層層落實的表現，但在某種程度上也反映出地方的敷衍和應付。

上述三種問題，反映出對政策“雙重依賴”的情形。一方面，決策者依賴政策發(fā)號施令，習慣性地制定政策并套用政策話語，以為出臺了政策就是對政策問題的響應和化解，于是愿意在政策辭令上下功夫。實際上，政策文本跟化解問題之間還有相當距離。另一方面，包括基層政府在內的政策執(zhí)行者、居家養(yǎng)老的操作者乃至作為需求方的老年人也都有依賴政策的心態(tài)，指望通過政策來改變現狀，一旦現狀的改觀遲緩或者遭遇經營難題，就習慣性地認為是政策不足使然。如此，一方是習慣性地給政策，一方是習慣性地要政策、等政策，雙方一要一給，成為常態(tài)。但是，給政策的和要政策的各居其軌而非嚴密對接，于是，政策本身的有效性悄然流失，附著在政策上的公共資源也難免遭到浪費。

因此，有必要把單向度的政策思維、以為必須依賴政策才能解決問題的社會思維，變成問題導向的政策思維。更靈活、更敏銳地捕捉問題信息，讓政策跟著問題走、由問題來塑造政策，而不是反過來，把政策作為一個模子去套刻實際問題。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）