劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京 100035）

土地制度改革視角下的家庭農(nóng)場發(fā)展研究

劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京 100035）

家庭農(nóng)場是國際上較為通行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織經(jīng)營模式，土地制度是支持其形成和發(fā)展的基礎制度，特別是產(chǎn)權制度、流轉制度、整治制度和管制制度在其中發(fā)揮了重要作用。近年來，在國家政策鼓勵支持下，各地在發(fā)展家庭農(nóng)場方面做了積極探索，總體呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢，但也暴露出土地制度改革滯后問題，如產(chǎn)權不明晰、流轉不規(guī)范、整治不合理，以及用途管制未完全落實等，已經(jīng)并將繼續(xù)影響家庭農(nóng)場持續(xù)發(fā)展。我國應著重從明晰產(chǎn)權制度、完善流轉制度、創(chuàng)新整治制度、堅持節(jié)地制度和強化監(jiān)管制度等方面推動土地制度改革。

家庭農(nóng)場；土地制度；改革；國內；國外

早在19世紀中期家庭農(nóng)場就已成為世界范圍內農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位[1]，雖然目前各國在家庭農(nóng)場的概念界定和條件認定上存在差異，但有關家庭農(nóng)場的核心定義要素和關鍵認定條件仍基本一致[2]。相對而言，家庭農(nóng)場在中國尚屬新生事物，是在農(nóng)村土地集體所有制框架下，通過流轉土地并向種田能手和經(jīng)營型人才集中而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化經(jīng)濟實體[3]。2013年中央一號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》首次強調支持家庭農(nóng)場發(fā)展，并將其提到保障國家糧食安全、保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的高度[4]。本文將基于剖析中外家庭農(nóng)場發(fā)展中的土地制度因素，嘗試提出新形勢下促進我國家庭農(nóng)場持續(xù)發(fā)展的土地制度改革建議。

1 國外家庭農(nóng)場發(fā)展中的土地制度分析

各國家庭農(nóng)場在經(jīng)歷多年發(fā)展后，呈現(xiàn)出以美國為代表的大型家庭農(nóng)場、以法國為代表的中型家庭農(nóng)場和以日本為代表的小型家庭農(nóng)場三種類型[5]。實踐表明[6]，土地制度作為基礎制度決定了家庭農(nóng)場發(fā)展的難易程度和方向走勢。

1.1 典型國家概況

美國早在19世紀20年代就初步建立了家庭農(nóng)場制度。隨著1862年《宅地法》頒布實施，以及隨后相繼頒布的《木材種植法》（1873年）、《沙漠土地法》（1877年）、《林地法》（1878年）、《沙地法》（1878年）和《畜牧業(yè)宅地法》（1916年）等付諸實施，家庭農(nóng)場可以低價甚至免費得到土地[1]，家庭農(nóng)場制度逐步廣泛建立并不斷鞏固。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部2010年發(fā)布的家庭農(nóng)場報告，2007年全美共有家庭農(nóng)場215.19萬家，平均每家經(jīng)營土地169.16公頃[7]。在法國大革命之前，為數(shù)眾多的農(nóng)民只擁有數(shù)量極少的土地。1789年法國大革命時期，國民公會將逃亡貴族的土地分成小塊出售，并將沒收的教會土地當作公有土地按人口進行分配，使得家庭農(nóng)場普遍出現(xiàn)成為可能。為了改變農(nóng)地分散經(jīng)營狀況，法國政府從20世紀50年代中期開始出臺促進農(nóng)村土地集中和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策措施。在政府大力推動下，法國家庭農(nóng)場數(shù)量逐步減少，農(nóng)場土地規(guī)模不斷擴大。目前，法國家庭農(nóng)場經(jīng)營著全國76%的土地[8]。日本明治維新后，農(nóng)業(yè)領域內封建生產(chǎn)關系普遍存在，廣大無地或少地農(nóng)民成為佃農(nóng)。有鑒于此，日本開始推進土地制度改革，廢除封建半封建土地所有制，實行“耕者有其田”的小規(guī)模家庭占有經(jīng)營體制。1946-1950年通過強制購買地主土地并轉賣給無地、少地農(nóng)戶，使自耕農(nóng)占總農(nóng)戶比重達88%、占有全國90%耕地[9]。雖然此后放松了農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)?？刂疲蚤L期堅持只能使用本家庭勞動力的前提[5]。

1.2 主要經(jīng)驗啟示

(1)明晰的土地產(chǎn)權制度是家庭農(nóng)場發(fā)展的基本前提。美國農(nóng)場主對自己私有的農(nóng)地具有完全產(chǎn)權，可以在分區(qū)法規(guī)定范圍內充分自主經(jīng)營和使用土地，除了按規(guī)定繳納較固定的稅費外沒有其他稅費，并在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等方面不受干擾。法國大部分土地為私人所有，土地資源配置雖然受政府調節(jié)，但主要遵從市場規(guī)律，擁有獨立土地所有權的家庭農(nóng)場主可以繼承、轉讓和買賣農(nóng)場經(jīng)營的土地。日本的農(nóng)地屬于私人所有，私有土地經(jīng)過登記可以自由買賣、交換、租佃，并且得到法律的承認和保護。

(2)健全的土地流轉制度是家庭農(nóng)場發(fā)展的關鍵因素。美國土地流轉市場發(fā)達，私有土地的買賣和租佃只需雙方自愿簽訂協(xié)議，并且繳足規(guī)定稅金和完成注冊登記即可，流轉價格經(jīng)由雙方合理估價確定。法國從20世紀50年代中期開始，通過運用經(jīng)濟政策激發(fā)家庭農(nóng)場主擴大經(jīng)營規(guī)模意愿、通過立法和設置機構促進農(nóng)民流轉土地，以及通過健全失地農(nóng)民社會保障和發(fā)放“離土終身補貼”等推動家庭農(nóng)場合并[10]。日本的農(nóng)地長期以來主要由農(nóng)戶自有自耕，租佃經(jīng)營極少。但戰(zhàn)后一直努力推動土地流轉和租佃經(jīng)營，特別是1970年以后的農(nóng)地制度建設始終圍繞農(nóng)地集中和規(guī)模擴大展開。

(3)有效的土地整治制度是家庭農(nóng)場發(fā)展的重要動力。在美國，家庭農(nóng)場主通常在政府引導和規(guī)劃控制下調整置換土地產(chǎn)權、配套建設基礎設施等，改變農(nóng)場土地利用不合理、土地功能不齊全狀況。法國在20世紀50年代成立“鄉(xiāng)村設施和農(nóng)業(yè)治理協(xié)會”，在國家支持下收購農(nóng)民零碎土地并整治后出售給農(nóng)場主[6]；在20世紀60年代設立“土地整治和農(nóng)村設備公司”，通過政府資助和銀行低息貸款，優(yōu)先購買“沒有生命力的農(nóng)場土地”并整治后低價售給“有生命力的農(nóng)場主”[10]。日本早在19世紀90年代就頒布《耕地整理法》等推進耕地整理，1949年制定并多次修訂的《土地改良法》更是促進了家庭農(nóng)場土地高效利用。

(4)嚴格的農(nóng)地管制制度是家庭農(nóng)場發(fā)展的根本保障。美國通過土地分區(qū)法規(guī)定每個地區(qū)的土地使用類型、范圍及其規(guī)則等，政府可以通過農(nóng)業(yè)支持項目吸引家庭農(nóng)場主進行投資或開發(fā)，但不能強迫和指令家庭農(nóng)場執(zhí)行某個種植計劃或者調整農(nóng)業(yè)結構。法國的法律規(guī)定，私有農(nóng)地一定用于農(nóng)業(yè)，不得棄耕、劣耕和搞建筑，國家有權征購棄耕和劣耕土地，而且規(guī)定土地流轉不可分割，只準整體繼承或出讓，很大程度上保證了家庭農(nóng)場做到農(nóng)地農(nóng)用和規(guī)模經(jīng)營。日本在加強農(nóng)地管制方面做得更加精細，不僅明確劃定農(nóng)業(yè)地域并加強農(nóng)地保護，并實行農(nóng)地轉用審批和土地用途分區(qū)管制，嚴控家庭農(nóng)場土地轉為他用。

2 國內家庭農(nóng)場發(fā)展中的土地制度瓶頸

截至2012年底，全國除西藏外30個省份共有家庭農(nóng)場87.7萬個，經(jīng)營耕地1173.3萬公頃，占全國承包耕地的13.4%，平均經(jīng)營規(guī)模13.4公頃，是承包農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積的近27倍[11]。近年來，各地還不斷涌現(xiàn)各種類型家庭農(nóng)場，并形成寧波模式、松江模式、延邊模式、武漢模式和郎溪模式五大樣本[5]。家庭農(nóng)場已經(jīng)成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要模式選擇，并在一些地區(qū)發(fā)展勢頭良好，但土地制度改革滯后的瓶頸效應日益凸顯，嚴重影響了家庭農(nóng)場持續(xù)健康發(fā)展。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權制度亟需明晰

我國實行農(nóng)村土地集體所有制，土地所有權歸屬農(nóng)民集體，農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權。雖然無論從立法上還是實踐上，中國的農(nóng)地產(chǎn)權界定并無有意制度模糊[12]，改革開放以來承包土地流轉也一直存在，但農(nóng)地產(chǎn)權歸屬主體混亂不明、權益界定模糊不清，以及農(nóng)地承包經(jīng)營權的物權屬性和農(nóng)地使用權轉讓合約的債權屬性沒有明確規(guī)定等，仍在多數(shù)地區(qū)客觀存在[13]。而且，一些地方的農(nóng)民至今認識不清土地所有權、承包權、經(jīng)營權權屬，甚至不知經(jīng)營權為何物[14]。農(nóng)村土地產(chǎn)權不明，既不利于農(nóng)民集體在土地流轉中發(fā)揮組織、協(xié)調作用，也不利于交易雙方形成土地流轉的穩(wěn)定預期，成為制約家庭農(nóng)場持續(xù)發(fā)展的重要障礙。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧油作物生產(chǎn)的收益較慢，資本積累的過程較長，家庭農(nóng)場擴大生產(chǎn)規(guī)?；蛘咴黾右赝度氤３Ｃ媾R資金籌集難題。囿于農(nóng)地產(chǎn)權不明特別是權益界定不清，家庭農(nóng)場主無法寄望于通過抵押土地經(jīng)營權進行貸款融資。

2.2 土地流轉制度有待健全

當前不規(guī)范的土地流轉不僅影響家庭農(nóng)場提升經(jīng)濟效益，更影響了家庭農(nóng)場持續(xù)發(fā)展。從形式上看，流轉多是家庭農(nóng)場主與農(nóng)戶間自發(fā)行為，一些流轉僅是口頭協(xié)議，即便簽訂書面合同，合同條款也不齊備，遠未形成規(guī)范程序，雙方利益無法保障。從期限上看，雖然不乏簽約幾十年的案例，但多數(shù)合同僅為3～5年，甚至只有1年，極大影響了家庭農(nóng)場主追加投資和調整結構積極性。從價格上看，農(nóng)地流轉租金缺乏合理價格調整機制，2009年以來全國土地流轉費用年均增幅接近20%，租金上漲過快加大了家庭農(nóng)場經(jīng)營成本，同時容易產(chǎn)生農(nóng)地糾紛，影響家庭農(nóng)場正常生產(chǎn)。從服務上看，各地普遍缺乏土地流轉中介服務組織，土地流轉供求信息不能及時匯總和發(fā)布，導致土地流轉速度低、規(guī)模小和效益差[13]。從監(jiān)管上看，農(nóng)地流轉監(jiān)管機構尚不健全，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏完善的農(nóng)地流轉合同檔案管理制度，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有土地承包管理的專門負責人員。

2.3 土地整治管理制度需要創(chuàng)新

當前，我國農(nóng)業(yè)戶均土地不足0.5公頃，農(nóng)田地塊形態(tài)破碎，耕地中田坎、溝渠、道路占比高達13%，農(nóng)田有效灌溉面積不足全部耕地的50%[15]。農(nóng)業(yè)資源稟賦欠佳和農(nóng)田設施薄弱，給家庭農(nóng)場的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營帶來極大不便，亟需因地制宜開展土地整治，規(guī)整田塊形狀，提高平整程度，健全田間道路，優(yōu)化防護林網(wǎng)體系，完善灌溉排水設施，為培育和發(fā)展家庭農(nóng)場創(chuàng)造條件。但在現(xiàn)行實施模式中，土地整治項目往往自上而下確定，并由政府全額出資建設，導致土地整治常常不能圍繞家庭農(nóng)場需要開展，家庭農(nóng)場也很少直接參與土地整治。筆者調研中發(fā)現(xiàn)，一些家庭農(nóng)場流轉所得土地多是土壤相對貧瘠、基礎設施較差耕地，而且多數(shù)分布零散、形狀不整，不利于連片經(jīng)營和機械化生產(chǎn)。目前，一些地方出現(xiàn)了先對農(nóng)地進行適當整治再進行流轉的做法，但這樣的案例尚不多見，家庭農(nóng)場仍然多被排除在土地整治項目決策和建設之外。

2.4 土地用途管制沒有完全落實

當前，土地用途管制并未完全落到實處，深刻影響了家庭農(nóng)場進一步發(fā)展。從經(jīng)濟動因上看，一些地區(qū)土地流轉租金過高，如北京、上海周邊地區(qū)的土地流轉費高達2000元/畝·年，如果家庭農(nóng)場從事常規(guī)糧油種植往往無利或微利，因此被迫轉向種植高效經(jīng)濟作物或者從事其他非農(nóng)生產(chǎn)。從用地需求上看，家庭農(nóng)場對設施農(nóng)用地存在現(xiàn)實需求，國土資源部和農(nóng)業(yè)部也于2010年聯(lián)合發(fā)布《關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》予以規(guī)范和支持，但從新聞報道和筆者調研的情況看，一些家庭農(nóng)場存在以發(fā)展設施農(nóng)業(yè)為名，擅自將農(nóng)用地改為建設用地、擴大建設用地規(guī)模，甚至出現(xiàn)侵占基本農(nóng)田的現(xiàn)象。從用地監(jiān)管上看，有些家庭農(nóng)場主認為設施農(nóng)用地沒有改變土地用途和性質而不申請辦理審批手續(xù)，而且此類項目多數(shù)位置偏遠、建設簡易，發(fā)現(xiàn)難、處置難。

3 促進家庭農(nóng)場發(fā)展的土地制度改革建議

目前，國家層面已經(jīng)部署加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育和發(fā)展家庭農(nóng)場也被各地提到了重要議事日程，相關鼓勵和支持政策相繼出臺，土地制度改革更被寄予厚望。筆者認為，土地制度改革是家庭農(nóng)場得到長遠發(fā)展的前提和基礎，而家庭農(nóng)場發(fā)展實踐也將為推進土地制度改革提供理想的平臺和載體。

3.1 明晰土地產(chǎn)權制度，賦予相關主體權利

在農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制度不變的前提下，實現(xiàn)發(fā)展家庭農(nóng)場所必需的農(nóng)地流轉要求，創(chuàng)新土地產(chǎn)權制度。①進一步明晰農(nóng)地權益。通過修法等形式明確農(nóng)村集體土地存在所有權、承包權和經(jīng)營權三種權利，其中，所有權永久歸屬農(nóng)民集體，承包權屬于承包土地的農(nóng)民家庭，經(jīng)營權屬于家庭農(nóng)場等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體并隨著經(jīng)營主體變更而變動。②賦予權利主體應有的權利。農(nóng)民集體要指導經(jīng)營權規(guī)范流轉，并可獲得一定比例經(jīng)營權流轉收益；承包土地的農(nóng)戶依法占有、使用、收益和流轉所承包土地，享有土地流轉租金；家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體享有經(jīng)營權的使用、收益、轉讓、抵押和擔保等權利，享受規(guī)模經(jīng)營的市場利潤。通過合理設置并靈活處理土地經(jīng)營權，既可解決家庭農(nóng)場擴大生產(chǎn)的土地不足問題，也為融資貸款找到了可行方法。

3.2 完善土地流轉制度，規(guī)范有序流轉土地

家庭農(nóng)場發(fā)展過程中的土地流轉應該規(guī)范有序，而且是一個以農(nóng)民自主選擇為主的漸進過程。當前應著重做好以下幾件事情：①加強農(nóng)地流轉法制建設。完善相關法律法規(guī)，明確土地流轉的方式和范圍、參與的主體和權責、交易的規(guī)則和流程、地租的確定和調整、糾紛爭議解決渠道等。②完善農(nóng)地流轉服務體系。縣、鄉(xiāng)兩級要建立專門的土地流轉服務組織，并在條件成熟的農(nóng)村社區(qū)設立土地交易所，提供土地流轉的供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂、代理服務、價格評估、糾紛調處等服務，引導農(nóng)地依法、自愿、有償、平穩(wěn)流轉。③建立農(nóng)地流轉激勵機制。各地要結合實際制定土地經(jīng)營權流轉激勵政策，引導農(nóng)地向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉。另外，在條件成熟地區(qū)，可以嘗試對那些因為年齡、身體或其他原因而放棄承包權農(nóng)戶發(fā)放一定離農(nóng)或離地補貼。

3.3 創(chuàng)新土地整治制度，改進實施管理模式

針對迫切的土地整治需求和家庭農(nóng)場主等較少參與土地整治的現(xiàn)狀，要加快創(chuàng)新土地整治實施管理制度。①創(chuàng)新土地整治項目管理制度?？h級國土資源部門可以根據(jù)土地整治規(guī)劃，結合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，申報立項服務于家庭農(nóng)場發(fā)展甚至適宜家庭農(nóng)場參與建設的土地整治項目，并在項目規(guī)劃設計、施工建設和竣工驗收等環(huán)節(jié)充分聽取并吸收相關家庭農(nóng)場主意見。②引導家庭農(nóng)場自主整治土地。鼓勵家庭農(nóng)場結合實際自主整治土地，如在農(nóng)民集體組織支持下，與相關農(nóng)戶協(xié)商并通過置換把分布零碎的承包土地調整連片，以及根據(jù)土地整治規(guī)劃安排和家庭農(nóng)場發(fā)展設想，按照“缺什么，建什么”原則，配套建設農(nóng)田基礎設施，地方政府酌情進行獎補。③創(chuàng)新土地整治設施管護機制。土地整治項目建設中形成的相關設施，可以委托給受益的家庭農(nóng)場進行管護。

3.4 堅持節(jié)約用地制度，科學管理設施用地

合理界定設施農(nóng)用地范圍，對于興建農(nóng)業(yè)設施占用農(nóng)用地的不需辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，而對于設施農(nóng)用地范圍之外又確需建設的非農(nóng)建設用地，要在符合規(guī)劃前提下依法辦理建設用地審批手續(xù)。家庭農(nóng)場設施用地應做到節(jié)約集約利用：①盡量規(guī)避占用耕地。家庭農(nóng)場的設施農(nóng)用地應盡可能利用存量農(nóng)村集體建設用地、村莊廢棄地，以及荒山荒坡、灘涂等非耕地資源。②創(chuàng)新農(nóng)業(yè)設施供給。統(tǒng)籌考慮區(qū)域內家庭農(nóng)場的設施農(nóng)用地需求，探索推進一村、一鄉(xiāng)規(guī)劃建設一個或數(shù)個設施農(nóng)用地共同使用，統(tǒng)一建設倉儲、晾曬場等設施，以及探索倉庫租賃或糧食銀行等模式。③靈活運用經(jīng)濟杠桿。在家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)設施建設立項審批時收取一定保證金，以及對臨建或永久性建筑物增加土地復墾方案并收取復墾保證金，對不能按時完成建設或復耕的扣除保證金。

3.5 強化用地監(jiān)管制度，保障依規(guī)合法用地

國家在土地利用管理上，既要通過增加用地指標、簡化審批程序等予以支持，也要通過加強用地監(jiān)管來保障土地合理高效利用。①加強土地流轉監(jiān)管。加強土地經(jīng)營權流轉的制度預警，建立土地流轉準入、風險評估和監(jiān)督保障制度，制約經(jīng)營權做大后對承包權和所有權的反噬。②加強土地使用監(jiān)管。相關部門要定期檢查家庭農(nóng)場土地租賃合同執(zhí)行情況，重點檢查承租土地的用途是否改變、是否轉租等，防范出現(xiàn)改變土地集體所有性質、改變土地用途和損害農(nóng)民權益的情況；主動公開設施農(nóng)用地分類與用地規(guī)模標準、相關土地規(guī)劃等有關規(guī)定，不定期組織開展家庭農(nóng)場設施農(nóng)用地專項檢查。③建立獎懲制度。對于家庭農(nóng)場而言，財政補貼是一筆可觀收入，可以結合土地利用監(jiān)管情況適當調整補貼資金。

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The Development of Household Farms under the Perspective of Land System Reform

LIU Xinwei
(Land Consolidation and Rehabilitation Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

The household farm is a common structural and operational pattern of agricultural production in the world. Land system is the basic system for its formation and development. Especially, property system, transfer system, regulation system and control system are the major institutions for this pattern, in which they have played an important role. In recent years, under the support of national policy, active exploration has been made in the development of household farms around China, and a good momentum has also presented on the whole. Yet, various problems have also begun to surface such as unclear property right, no standard land transfer system, unreasonable regulation, and incomplete implementation of use control. All of these have affected, and will continue to affect the sustainable development of household farms. Therefore, we must promote the reform of land system through laying emphasis on clarifying property rights, improving land transfer policy, innovating management system, insisting on land conservation system, and enhancing regulatory system.

household farms; land system; reform; home; abroad

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0031-04

2015-04-01；

2015-04-22

國土資源部2014年度軟科學研究項目“國土綜合整治機制創(chuàng)新研究”(201434)

劉新衛(wèi)（1977-），男，安徽省東至縣人，國土資源部土地整治中心研究員，理學博士，主要研究方向為土地整治規(guī)劃與研究。