本刊記者/馮潔 陳越

放權(quán)僅是起點(diǎn)
——訪嘉興市行政審批中心主任吳燕

本刊記者/馮潔 陳越

簡(jiǎn)政放權(quán)既是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的核心，也是推進(jìn)新一輪市場(chǎng)化改革的突破口。作為全國(guó)首創(chuàng)、全省率先開展的“一體化改革”試點(diǎn)，嘉興市自2013年推行行政審批層級(jí)一體化改革以來，從根本上實(shí)現(xiàn)了全面下放市級(jí)審批權(quán)，減少了審批層級(jí)，最大限度地縮短了審批鏈，真正體現(xiàn)了放權(quán)的“徹底”二字。深入嘉興行政審批層級(jí)一體化改革的第一線，才了解到，放權(quán)僅僅是第一步，在扁平化改革基礎(chǔ)上推進(jìn)更深層次的集成化改革、立體化改革，才是嘉興審改試點(diǎn)的真正要義。針對(duì)嘉興行政審批層級(jí)一體化改革的推行情況，本刊日前采訪了嘉興市行政審批中心主任吳燕。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：2013年以來，嘉興在全省率先開展了行政審批層級(jí)一體化改革。嘉興市從籌劃這一改革到最終付諸實(shí)施，是基于怎樣的現(xiàn)實(shí)考慮？

吳燕：近十年來，中央和地方政府開展過多次行政審批制度改革，取得了一定成效。但在歷次簡(jiǎn)政放權(quán)中，縣（市、區(qū)）仍存在明放實(shí)不放、明減實(shí)不減，含金量低、實(shí)效性差、針對(duì)性不強(qiáng)、協(xié)同性不夠、落實(shí)不到位等問題，基層更多需要的權(quán)仍未下放，行政審批效率不高、企業(yè)和群眾滿意度較低的狀況沒有得到根本改變。以投資項(xiàng)目為例，一個(gè)企業(yè)要落地投產(chǎn)除需要取得土地外，還涉及工商注冊(cè)、項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)工程報(bào)批等多個(gè)階段的數(shù)十個(gè)審批事項(xiàng)。由于部分政府機(jī)構(gòu)的職能存在重疊和交叉，有的審批環(huán)節(jié)在市級(jí)部門，有的環(huán)節(jié)在縣級(jí)部門，有的環(huán)節(jié)需要縣級(jí)部門初審?fù)夂笤賵?bào)市級(jí)部門，還有的根據(jù)項(xiàng)目的不同情況可能在市級(jí)部門也可能在縣級(jí)部門。

2013年初，浙江啟動(dòng)新一輪行政審批改革，力度之大前所未有，嘉興行政審批改革迎來全新機(jī)遇。為了打破行政審批層級(jí)壁壘和部門壁壘，進(jìn)一步增強(qiáng)行政審批制度改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、減少審批層級(jí)、提高審批效能，最大程度地釋放市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，嘉興市從2013年上半年開始籌備開展行政審批層級(jí)一體化改革，并于同年10月出臺(tái)行政審批層級(jí)一體化改革“1+x”方案，確定了“市縣一體，全面放權(quán)；轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)監(jiān)管；優(yōu)化流程，高效審批”三項(xiàng)改革任務(wù)，改革由此正式開始。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：嘉興市這一輪行政審批改革以“一體化”命名，“一體化”三個(gè)字在改革中是如何體現(xiàn)的？

吳燕：行政審批層級(jí)一體化改革的內(nèi)涵是以打造服務(wù)型政府為目標(biāo)，全面下放市級(jí)審批權(quán)，減少審批層級(jí)，縮短審批鏈，建立市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)扁平化、一體化的新型審批制度。

所謂的“一體化”就是把市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府及其審批職能部門置于同一個(gè)體系內(nèi)來謀劃、設(shè)計(jì)、推動(dòng)、完善審批制度改革，它包含了設(shè)計(jì)一體化、實(shí)施一體化、持續(xù)改進(jìn)一體化三個(gè)環(huán)節(jié)?！霸O(shè)計(jì)一體化”就是由嘉興市政府進(jìn)行整體頂層設(shè)計(jì)，條塊結(jié)合統(tǒng)籌制定審批制度改革的實(shí)施方案；“實(shí)施一體化”就是市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府及其審批職能部門整體推動(dòng)、共同改革；“持續(xù)改進(jìn)一體化”就是通過對(duì)改革的評(píng)估、總結(jié)提煉，提出進(jìn)一步深化改革的措施，使改革向縱深推進(jìn)。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：目前全省范圍內(nèi)正在推開一場(chǎng)持續(xù)而深入的行政審批改革。與其他地區(qū)的審批改革相比，嘉興市行政審批層級(jí)一體化改革有哪些特色做法？

吳燕：嘉興行政審批層級(jí)一體化改革圍繞“放”“接”“管”三大核心工作，進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和突破。主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是加強(qiáng)扁平化管理，實(shí)行審批事項(xiàng)“目錄化”管理，確保“放”到位。把原來由市級(jí)部門實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，依法依規(guī)采取直接下放、委托下放、調(diào)整審批權(quán)限、延伸機(jī)構(gòu)、初審權(quán)下放等放權(quán)方式全面下放給縣（市、區(qū)）實(shí)施，同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)，確保真正放下去、放到位。

二是推進(jìn)集成化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)行政審批“高效化服務(wù)”，確保“接”得好。各縣（市、區(qū)）政府都出臺(tái)了加強(qiáng)縣（市、區(qū)）懲戒能力的實(shí)施意見，大力開展審批流程再造和審批方式創(chuàng)新，推進(jìn)市、縣（市）兩級(jí)行政審批扁平化、一體化，努力提高審批效率。以行政層級(jí)為核心，科學(xué)界定審批流程和邊界，突破了以往行政審批中以部門職能為中心、以管理方便為根本的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目辦理為中心、以方便申請(qǐng)人為根本的多部門聯(lián)辦模式，體現(xiàn)了“顧客導(dǎo)向”的公共服務(wù)理念。通過集成化改革，老百姓辦事從過去的“一門受理”、“逐窗辦理”轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹耙淮笆芾怼?，大大提升了他們的審批體驗(yàn)。

三是構(gòu)建立體化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)事中事后“常態(tài)化”監(jiān)管，確?！肮堋钡米　０凑战ㄔO(shè)服務(wù)型政府的要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，市級(jí)部門和各縣（市、區(qū)）協(xié)同構(gòu)建與簡(jiǎn)政放權(quán)要求相適應(yīng)的事中事后監(jiān)管體制機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管薄弱。制定了《嘉興市加強(qiáng)行政審批層級(jí)一體化改革事中事后監(jiān)管實(shí)施意見》，明確在全市通過建立七大工作機(jī)制來進(jìn)一步健全事中事后監(jiān)管體系，即形成權(quán)責(zé)一致工作機(jī)制，進(jìn)一步厘清各部門的監(jiān)管職責(zé)；完善協(xié)同配合監(jiān)管機(jī)制，解決不同主體之間多頭監(jiān)管、重疊交叉執(zhí)法等監(jiān)管不協(xié)調(diào)問題，進(jìn)一步形成監(jiān)管合力；統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以清單方式明確列出禁止進(jìn)入嘉興市場(chǎng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等；創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管模式，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，由被動(dòng)式監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法向主動(dòng)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變；健全行政審批監(jiān)督體制，對(duì)縣（市、區(qū)）行使行政審批權(quán)行為加強(qiáng)監(jiān)管；打造監(jiān)管信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法全過程記錄，全面體現(xiàn)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)的合法性情況；培育發(fā)展市場(chǎng)信用工作機(jī)制，充分發(fā)揮信用記錄的約束作用。

《浙江經(jīng)濟(jì)》：作為全國(guó)首創(chuàng)、全省率先開展的“一體化改革”試點(diǎn)，改革推行至今已有一年多時(shí)間。目前來看，本輪改革在哪些方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和成效？

吳燕：嘉興市行政審批層級(jí)一體化改革在打破行政審批權(quán)力的“層級(jí)壁壘”和“部門壁壘”，進(jìn)一步減少審批層級(jí)和審批環(huán)節(jié)方面探索出了一條新路徑。改革成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是簡(jiǎn)政放權(quán)力度明顯加大。全市共下放行政審批事項(xiàng)428項(xiàng)，保留市級(jí)審批部門審批的主要為跨區(qū)域?qū)徟摹⒖h市沒有承接機(jī)構(gòu)的、涉及社會(huì)重大公共安全的三大類共59項(xiàng)審批事項(xiàng)，總共減少了地市這一個(gè)審批層級(jí)的46家部門、近100個(gè)審批環(huán)節(jié)，大幅縮短了審批時(shí)間。

二是行政審批效率顯著提升。市、縣兩級(jí)同步深化了“兩集中、兩到位”改革，審批集中度明顯提高，全市既受理又能辦理審批事項(xiàng)比例均達(dá)到90%以上。完善了模擬制、代辦制、聯(lián)審制“三制聯(lián)動(dòng)”審批服務(wù)制度，重大審批項(xiàng)目通過模擬審批、代辦服務(wù)、聯(lián)審聯(lián)辦的平均辦理時(shí)間分別比法定時(shí)間和承諾時(shí)間提速60%和30%以上。同時(shí)，再造了審批流程，對(duì)審批環(huán)節(jié)較多、流程繁瑣的工業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行了包含政府審批、中介服務(wù)、法律公示在內(nèi)的全流程優(yōu)化，審批環(huán)節(jié)從35個(gè)減少為14個(gè)，審批時(shí)間從一年縮短為3個(gè)月左右，當(dāng)年立項(xiàng)、當(dāng)年開工比例明顯提高。2013年嘉興市行政審批效能在全省電子監(jiān)察績(jī)效考核中排名第一，2014年上半年前三個(gè)季度在全省電子監(jiān)察績(jī)效考核取得6個(gè)第一名、3個(gè)第二名。

三是同步撬動(dòng)其他各項(xiàng)改革。改革過程中，以“一體化改革”為突破口，同步實(shí)施了一系列配套改革措施，撬動(dòng)其他各項(xiàng)改革加快推進(jìn)。如行政權(quán)力運(yùn)行清單制度、負(fù)面清單管理制度、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、行政審批中介服務(wù)管理改革、核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批改革、要素市場(chǎng)化配置改革等改革舉措實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)推進(jìn)，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。如改革過程中充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積極探索建立網(wǎng)上中介超市為主、實(shí)體中介中心為輔、網(wǎng)上網(wǎng)下雙向服務(wù)模式，推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展，助推行政審批提速。如嘉興市行政審批服務(wù)中心建立了網(wǎng)上中介服務(wù)中心，通過公開信用信息來促進(jìn)服務(wù)行為的規(guī)范。秀洲區(qū)建立了中介機(jī)構(gòu)管理服務(wù)中心，從打破市場(chǎng)壟斷、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化考核管理入手，推行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)改革，服務(wù)時(shí)間平均縮減50%，收費(fèi)減少20%，有力推動(dòng)了審批效率進(jìn)一步提高。

四是進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力。通過改革，市場(chǎng)主體的活躍度進(jìn)一步顯現(xiàn)，今年3月以來市場(chǎng)主體同比增長(zhǎng)近30%，進(jìn)一步拉動(dòng)了就業(yè)。改革后，審批事項(xiàng)直接在線（市、區(qū)）辦理，避免了業(yè)主往返縣市跑審批，大幅縮短了時(shí)間跨度，節(jié)省了企業(yè)成本，節(jié)約了行政成本，投資環(huán)境得到進(jìn)一步改善，進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力。

五是進(jìn)一步規(guī)范了依法審批。改革過程中，嘉興取消了市級(jí)依據(jù)紅頭文件設(shè)立的5項(xiàng)審批事項(xiàng)，因《行政許可法》規(guī)定委托事項(xiàng)不能“再次委托”，因此在放權(quán)過程中嘉興市行政審批中心向省級(jí)部門申請(qǐng)將委托嘉興市實(shí)施的部分行政審批（管理）事項(xiàng)直接委托給嘉興市所轄各縣（市、區(qū)）實(shí)施。市級(jí)部門還制定了詳細(xì)的放權(quán)細(xì)則，對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)一步完善審批標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一審批程序，確保統(tǒng)一審批事項(xiàng)在全市范圍內(nèi)按照審批內(nèi)容、申報(bào)材料、審批要件、審批流程、審批時(shí)間、審批收費(fèi)“六統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)審批，規(guī)范了審批事項(xiàng)辦理程序。

六是進(jìn)一步促進(jìn)了依法履責(zé)。根據(jù)《行政許可法》第60條的規(guī)定，“上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為?！笔屑?jí)部門放權(quán)之后，將很大一部分政府職能和工作精力轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上，進(jìn)一步健全了行政審批監(jiān)督機(jī)制，對(duì)縣（市、區(qū)）行使行政審批權(quán)行為加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)管，建立健全了審批備案制、總量調(diào)控超量叫停、評(píng)估抽查制等制度，實(shí)行實(shí)時(shí)備案、定期抽查評(píng)估、每年考核的監(jiān)管檢查，努力避免審批不作為、亂作為。

嘉興市行政審批層級(jí)一體化改革在打破行政審批權(quán)力的“層級(jí)壁壘”和“部門壁壘”，進(jìn)一步減少審批層級(jí)和審批環(huán)節(jié)方面探索出了一條新路徑，真正體現(xiàn)了放權(quán)的“徹底”二字，但放權(quán)僅僅是第一步