全國老齡辦常務(wù)副主任 王建軍

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

全國老齡辦常務(wù)副主任 王建軍

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需要和精神需求的服務(wù)行業(yè)，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。面對日益嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，健全老年服務(wù)保障體系，不僅是保障和改善老年群體民生的迫切需要，也是積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略抉擇。

一、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是積極應(yīng)對人口老齡化的必然要求

受快速城鎮(zhèn)化、持續(xù)低生育水平、平均預(yù)期壽命延長，特別是新中國成立后三次人口出生高峰的綜合影響，我國人口老齡化呈現(xiàn)加速發(fā)展的態(tài)勢。2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2014年底，我國60歲以上老年人口已達2.1242億，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65歲以上老年人口1.3755億，占總?cè)丝诘?0.1%。與2013年度相比，60歲以上老年人口增加1000萬人，比重增加0.6個百分點。據(jù)國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究預(yù)測，今后20年我國60歲以上老年人口將以年均近千萬的速度快速增加，預(yù)計2025年突破3億，比重達21%；2033年突破4億，比重達27.7%；2053年達到峰值4.87億，比重達34.9%。這一史無前例的快速老齡化進程，與我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的家庭小型化、少子化以及大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化趨勢相疊加，與老年人口“長壽不健康”現(xiàn)象相交織，導(dǎo)致未來我國失能、高齡、空巢、無子女老年人等重點養(yǎng)老服務(wù)對象大幅增加。預(yù)計到本世紀(jì)中葉，我國失能老年人口將達9750萬人，80歲以上高齡老年人口達1.08億人，臨終無子女老年人口達7900萬人。我國將成為世界上養(yǎng)老服務(wù)需求壓力最大的國家，也將成為全球最大的養(yǎng)老服務(wù)市場。

從發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗看，養(yǎng)老服務(wù)問題是人口老齡化過程中出現(xiàn)的最復(fù)雜、最難解決的問題，僅依靠政府自身的力量難以實現(xiàn)老年服務(wù)的有效供給，政府、市場、社會三大力量要形成一個有機的整體。政府在履行好制定發(fā)展規(guī)劃、出臺扶持政策、提供經(jīng)費資助、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和加強市場監(jiān)管等職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)側(cè)重于引導(dǎo)市場和社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)合作共贏。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)并非純粹的消費性投資，在有效的規(guī)劃和政策引導(dǎo)下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展不僅會消除年輕人對未來養(yǎng)老的顧慮，穩(wěn)定未來預(yù)期，提高消費水平，還可以帶來大量的就業(yè)機會，形成新的經(jīng)濟增長點。

近年來，在黨和政府的高度重視下，各地、各部門密集出臺政策舉措，加大資金支持力度，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長足的進步，與我國國情相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系框架基本形成。但總體來看，受基礎(chǔ)差、起步晚等諸多因素制約，我國養(yǎng)老服務(wù)供給總量不夠、結(jié)構(gòu)不完善、市場發(fā)育不充分等問題依然存在，難以滿足老年群體日益增長的生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)需求，老年人及其家庭面臨的照料和護理問題日益突出，已經(jīng)成為社會各界日益關(guān)注的重大民生問題。

對此，我們必須立足當(dāng)前、著眼長遠，按照市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化發(fā)展的總體思路，通過簡政放權(quán)，創(chuàng)新體制機制，激發(fā)市場活力，動員社會力量，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷滿足老年群體多樣化的服務(wù)需求，努力使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為國家積極應(yīng)對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為傳承尊老敬老傳統(tǒng)美德、弘揚社會主義核心價值觀的重要載體，成為擴大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進行業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要力量。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展處于起步階段，難以滿足快速增長的養(yǎng)老服務(wù)需求

黨的十八大報告明確提出要“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，以此為轉(zhuǎn)折點，我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展開始進入一個全新的時期。當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的總體形勢是好的，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展所需的外部經(jīng)濟、政策、市場和產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境正在不斷優(yōu)化，社會各界對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的信心和熱情普遍高漲，特別是市場主體對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由以往的觀望、關(guān)注逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極介入，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由一般理論探討轉(zhuǎn)化為具體的市場行為。近幾年來，國家將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為積極應(yīng)對人口老齡化、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要著力點，頒布了新修訂的《老年人權(quán)益保障法》，對養(yǎng)老服務(wù)做出專門規(guī)定。國務(wù)院先后專門印發(fā)了關(guān)于促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)、保險服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見，明確提出要將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)打造成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要力量，相關(guān)配套政策也密集出臺，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀政策環(huán)境不斷優(yōu)化，市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定作用日漸增強，市場供給總量不斷擴大，已呈現(xiàn)出新興朝陽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢頭。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是老齡產(chǎn)業(yè)中需求旺盛、發(fā)展較快的行業(yè)，最初由社會福利事業(yè)發(fā)展演化而來，帶有濃重的計劃經(jīng)濟和福利色彩，總的來看，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展仍處于起步階段，與老年人日益增長的多樣化、多層次的服務(wù)需求相比，還有較大差距。突出表現(xiàn)在以下六個方面：

一是從產(chǎn)業(yè)政策看，政府主導(dǎo)的資源配置機制和市場化要求之間的矛盾突出，資源配置的機制不順，條塊分割、部門封閉、行業(yè)壁壘等，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策還存在一系列問題。如，頂層設(shè)計不健全，一些政策措施不配套，全國統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)布局政策不完整；行業(yè)之間、區(qū)域之間缺乏協(xié)同指導(dǎo)，存在碎片化現(xiàn)象；支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貿(mào)易政策、技術(shù)政策、組織政策等還需進一步健全；政策保護和扶持力度偏弱，政府直接投資扶持、稅收扶持、財政補貼、信貸扶持、獎勵扶持等優(yōu)惠政策一時難以跟上，“融資難、用地難、用工難”等問題在實踐中依然突出。

二是從產(chǎn)業(yè)供給看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)容廣泛，包括老年健康、金融、用品、服務(wù)、房地產(chǎn)等多個行業(yè)和領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)集中度不高。目前發(fā)展較快的主要在家政、保健等少數(shù)行業(yè)，老年人剛性需求較為旺盛的照料護理、康復(fù)服務(wù)等發(fā)展相對滯后，行業(yè)之間發(fā)展差異較大；高端養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展較快，絕大多數(shù)普通老年人需要的中低端養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展緩慢，供養(yǎng)型養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展較快，護理型養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展較慢，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部發(fā)展無序，市場集中度差；東部和城市地區(qū)發(fā)展較快，中西部和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較慢，導(dǎo)致地區(qū)、城鄉(xiāng)之間差異明顯；一些市場份額較大的龍頭企業(yè)和品牌企業(yè)少，經(jīng)營主體分散，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的上、下游鏈接不完整，距離一個成熟產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的規(guī)模經(jīng)濟、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展、適度競爭格局的目標(biāo)還存在較大差距。

三是從產(chǎn)業(yè)需求看，隨著新中國第一次人口出生高峰的人逐步進入老年，快速發(fā)展的人口老齡化、高齡化、失能化，常常伴隨家庭結(jié)構(gòu)的小型化、空巢化趨勢，老年人對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的需求越來越迫切，特別對養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)護理、精神文化等方面需求更為突出，老年群體不僅總量增加，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著顯著改變。未來進入老年期的新一代老年群體保障水平較高，經(jīng)濟實力也較強。他們的消費觀念較新，服務(wù)和保健的需求較高，“重積蓄、輕消費”“重子女、輕自己”的觀念正在轉(zhuǎn)變。這都將為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來巨大的商機和市場潛力。與這一旺盛需求相比，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新與研發(fā)明顯滯后，一些企業(yè)生搬硬套國外養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和運營模式，符合國情和本土化的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式發(fā)展不足；針對中國老年人的特色產(chǎn)品和用品技術(shù)落后，研發(fā)不足，“孝心”經(jīng)濟有待升溫。

四是從人力資源供給看，與老齡人口快速增長相對應(yīng)，老年人生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護理等方面的需求不斷增加，老年人由傳統(tǒng)的家庭照料逐步轉(zhuǎn)向社會化管理和服務(wù)，急需大量高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。作為勞動密集型的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)目前面臨著人才隊伍短缺、結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡的矛盾，無論是具有一定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)知識或?qū)ｉT技能、為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供創(chuàng)造性勞動的經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、技能型人才，還是一線護理服務(wù)人員的儲備，都比較匱乏，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才“入口不暢”、職業(yè)認(rèn)同度和待遇低的問題一時尚不能有效解決，難以為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的蓬勃發(fā)展提供強有力的人才支撐。隨著老齡化、高齡化、空巢化、失能化的進一步發(fā)展，破解我國養(yǎng)老服務(wù)人才資源短缺難題，還需進一步改善產(chǎn)業(yè)“虛熱”人才“實冷”的局面。

五是從監(jiān)管層面看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為關(guān)鍵內(nèi)容的老齡產(chǎn)業(yè)是隨著中國人口老齡化程度的不斷加深逐漸被提出和發(fā)展的，特別是進入新世紀(jì)后，中國正式步入老齡社會，國家也開始正式推進社會福利社會化進程，社會力量逐漸參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，無論是政府決策管理，還是產(chǎn)業(yè)實踐活動，都處于一種松散發(fā)展?fàn)顟B(tài)，再加上養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及產(chǎn)業(yè)涉及行業(yè)眾多、特殊性和外部關(guān)聯(lián)性強，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管機制有待進一步完善。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)門檻、標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，特別是在老年保健品行業(yè)、老年旅游行業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中，目前尚缺乏具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入規(guī)則，不僅不利于保障老年人的消費權(quán)益，也很難推動相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，良好的市場環(huán)境和秩序有待進一步形成。

六是從認(rèn)知層面看，目前學(xué)術(shù)理論界、政府相關(guān)部門對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識還不充分，對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的邊界把握不足，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)究竟是事業(yè)性還是產(chǎn)業(yè)性，是福利性還是盈利性，一直存在爭論，這不但涉及政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源配置中的地位和作用問題，更涉及到供給、消費和競爭，這也導(dǎo)致了一些企業(yè)對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場盈利模式認(rèn)識存在誤區(qū)，跟風(fēng)投資、圈地建房的現(xiàn)象時有發(fā)生，是今后發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)過程中迫切需要解決的一個問題。

綜上所述，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展仍處于起步階段，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)能不足，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給在相當(dāng)長時期內(nèi)仍會滯后于快速增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。今后，仍需要堅持政府引導(dǎo)、市場運作、企業(yè)經(jīng)營、社會參與的原則，形成政府、市場、社會三方合力，共同推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加速發(fā)展。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，重點在失能、高齡老年人

我國絕大部分老年人生活在家庭、在社區(qū)。家庭不僅是老年人晚年生活的棲息地，也是安頓心靈的自然家園。我國老年人的養(yǎng)老傳統(tǒng)上主要靠家庭，養(yǎng)老理念靠傳統(tǒng)孝道價值觀，運作機制是子輩承擔(dān)對父輩的贍養(yǎng)責(zé)任。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，家庭結(jié)構(gòu)小型化，家庭養(yǎng)老功能弱化，人口快速老齡化推動家庭養(yǎng)老功能弱化被進一步放大。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有親情守望、鄰里互助的特點，符合老年人的認(rèn)同歸屬心理。多數(shù)研究成果顯示，居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是大多數(shù)老年人的意愿和實際選擇，服務(wù)成本也低于機構(gòu)養(yǎng)老，是有效化解中國養(yǎng)老服務(wù)難題、實現(xiàn)低成本應(yīng)對人口老齡化的必然選擇。因此，遵循以人為本理念、堅持客戶需求導(dǎo)向的原則，無論是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，還是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展方向和重點都不在機構(gòu)，而在于居家和社區(qū)養(yǎng)老，既要通過 “輸血”協(xié)助家庭成員贍養(yǎng)老人，更要通過“造血”恢復(fù)和強化家庭成員、社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)能力。從國際視野看，最初相當(dāng)多的發(fā)達國家解決養(yǎng)老服務(wù)問題的主要手段是通過建立各類大型養(yǎng)老機構(gòu)，在專業(yè)化的機構(gòu)為老年人提供各種服務(wù)，此后發(fā)現(xiàn)專業(yè)化機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)普遍存在成本高昂、老年人脫離社會、容易忽視和削弱家庭及親友的照料責(zé)任等弊端。近年來，在“就地老化”和“居家老化”理念的影響下，相當(dāng)多發(fā)達國家引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)朝著“居家化”“社區(qū)化”的方向發(fā)展，盡可能使老年人能長期居住在熟悉的社區(qū)和家庭中獲得照護。

近年來，在國家一系列法規(guī)、政策和規(guī)劃的支持引導(dǎo)下，居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務(wù)探索步伐不斷加快。在城鎮(zhèn)，多數(shù)地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)正在起步，市場化、社會化運行機制得到發(fā)展，如黑龍江省哈爾濱市把市內(nèi)多家居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、小型家庭養(yǎng)老機構(gòu)歸并組建專業(yè)化老年服務(wù)股份有限公司，使老年人生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉和臨終關(guān)懷等綜合性服務(wù)得到體現(xiàn)。在農(nóng)村，河北、吉林、甘肅、河南等很多地方，嘗試建設(shè)農(nóng)村社區(qū)“老年互助幸福院”，為農(nóng)村社區(qū)老年人日常生活照料和服務(wù)提供方便。我國一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市通過積極推動居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)化建設(shè)，也取得了良好效果，如上海市探索提出的社會養(yǎng)老服務(wù)“9073”模式，以及北京市提出的“9064”模式，也都充分說明養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重心在城鄉(xiāng)社區(qū)。另外，上海、浙江、北京、天津、廣東、青島等許多地方開展了失能老年人照護服務(wù)政策試點，實施家庭干預(yù)措施，探索引入專業(yè)評估機構(gòu)進行失能老年人照護服務(wù)等級量化評估，建立中度、重度失能老年人分類照護補貼制度，為失能老年人家庭提供喘息服務(wù)，開展失能照護知識、技能講座或培訓(xùn)等，取得初步成效。有的省、市圍繞居家老人的健康管理，推行家庭責(zé)任醫(yī)生制度、推廣社區(qū)責(zé)任醫(yī)生和護士制度，開展上門服務(wù)，巡回醫(yī)療，逐步開展家庭病床、家庭護理、老年護理等家庭醫(yī)療服務(wù)。這些探索充分說明，居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)才是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要支柱。

未來一個時期，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要保持更加冷靜、理性、科學(xué)和客觀的態(tài)度，充分適應(yīng)老齡化要求，把服務(wù)重點對象放在引導(dǎo)市場主體更加注重失能、高齡老年人上，原因有四個方面：一是，無論是遵循聯(lián)合國老年人原則，還是實施中國特色的積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，客觀上都要求廣大老年人，特別是健康老年人要樹立積極有為的老齡觀，最大程度延長獨立自主生活時間，盡量減少對社會的依賴。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)貫徹這一基本理念。二是，失能、高齡老年人屬于社會脆弱群體，是“弱勢中的弱勢”，他們的服務(wù)需求是剛性需求，能否得到相應(yīng)的服務(wù)保障，直接關(guān)系到他們的基本生存質(zhì)量和人生尊嚴(yán)。三是，失能風(fēng)險是全體公民老年期面臨的重大風(fēng)險，是引致各類養(yǎng)老服務(wù)需求的原發(fā)性要素。應(yīng)對失能風(fēng)險的長期照護服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的重點。四是，失能、高齡老年人，特別是完全失能老年人的服務(wù)問題，不僅是老年人個人和家庭的迫切需要，也是一個目前亟待解決的社會問題。人口老齡化浪潮中的洪峰是失能、高齡老年人口規(guī)模的迅速增長。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所發(fā)揮的積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)、保障和改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定、解除中青年一代面臨的生活和工作雙重壓力等功能，也主要體現(xiàn)在對失能、高齡老年人的照料、護理服務(wù)過程之中。基于此，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策制定、規(guī)劃布局、人才培養(yǎng)、機構(gòu)功能定位、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、需求評估、行業(yè)準(zhǔn)入、服務(wù)對象補貼等領(lǐng)域，都應(yīng)體現(xiàn)出對居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的傾斜，對失能、高齡老年人的特殊照顧和關(guān)愛。

我國目前仍處于社會主義初級階段，面臨著實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和保障億萬老年人民生的雙重壓力?？陀^條件決定了全社會用于養(yǎng)老服務(wù)的資源投入有限。在此背景下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，需要把有限的服務(wù)資源和產(chǎn)能用于最弱勢、最需要關(guān)愛的老年群體身上，確保廣大失能、高齡老年人優(yōu)先享受到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的成果，確保他們同全國人民同步進入全面小康社會，享有更具尊嚴(yán)、更加幸福、更有體面的生活！