柯堅

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072)

全球氣候變化背景下我國可再生能源發(fā)展的法律推進(jìn)*
——以《可再生能源法》為中心的立法檢視

柯堅

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072)

可再生能源發(fā)展是應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，在全球氣候變化的背景下，各國、各地區(qū)的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)歷了從能源供給安全到能源環(huán)境安全的能源安全觀的演進(jìn)。我國作為最大的發(fā)展中國家，面臨著減少和控制溫室氣體的巨大國內(nèi)、國際壓力?！犊稍偕茉捶ā肥俏覈稍偕茉窗l(fā)展的基本法律依據(jù)，它規(guī)定了我國可再生能源發(fā)展的總體目標(biāo)、基本政策和法律框架，以及一些具體的政策扶持、激勵措施和法律保障制度。在將該法的法律功能定位于政府主導(dǎo)下的可再生能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的基礎(chǔ)上，以《可再生能源法》為中心，對我國可再生能源立法進(jìn)行了分析和檢視，提出了完善《可再生能源法》立法，制定和完善相關(guān)配套性法律與政策，制定和完善分類立法與政策，制定地方立法，建立可再生能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和檢測、認(rèn)證體系等具體的政策與法律對策和建議。

氣候變化 可再生能源 可再生能源法 立法

伴隨著工業(yè)革命以來人類社會的生產(chǎn)方式、生活方式的變革，人類對煤炭、石油等化石燃料的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；拈_發(fā)利用，造成了二氧化碳等溫室氣體的排放及其在大氣層中的累積，并最終導(dǎo)致了現(xiàn)如今人類社會面臨的以氣候變暖為根本威脅的一系列環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。面對當(dāng)今全球性的氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，發(fā)展可再生能源不僅成為各國、各地區(qū)改善能源供給與消費(fèi)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施，而且成為國際社會減排溫室氣體、應(yīng)對氣候變化的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略選擇和一個關(guān)鍵的政策領(lǐng)域。龐大的經(jīng)濟(jì)總量、快速的經(jīng)濟(jì)增幅以及對煤炭、石油等化石能源的高度依賴，使得我國在全球氣候變化背景下面臨著溫室氣體減排的巨大國際壓力和嚴(yán)峻的國內(nèi)形勢。在全球氣候變化背景下，有效開發(fā)利用可再生能源已經(jīng)成為一項(xiàng)國際社會共同應(yīng)對氣候變化及各個國家、地區(qū)間合作與博弈的一項(xiàng)重大議題。

能源既是一種涉及國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性自然資源，又是一種關(guān)涉人民群眾日常社會、經(jīng)濟(jì)生活需求的基本消費(fèi)品。能源的開發(fā)利用關(guān)系到一個國家或者地區(qū)的國計民生和社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為了推動我國可再生能源發(fā)展，2005年全國人大常委會通過了《可再生能源法》，并于2009年進(jìn)行了首次修訂。同時，以《可再生能源法》為基礎(chǔ)，國家頒布并實(shí)施了一些配套性的政策與法規(guī)。實(shí)踐中，在可再生能源政策和法律的規(guī)范和引導(dǎo)下，我國可再生能源開發(fā)利用呈現(xiàn)出超常規(guī)的發(fā)展態(tài)勢，尤其在風(fēng)能、太陽能等方面的開發(fā)利用及其產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展方面，取得了令人矚目的長足進(jìn)步。這些政策與法律在推動我國可再生能源快速發(fā)展的同時，也暴露出了一些需要我們進(jìn)行分析和思考的立法問題。當(dāng)前，需要以《可再生能源法》為中心，對我國可再生能源立法及其相關(guān)政策進(jìn)行理性的檢視和評價，使其適應(yīng)全球氣候變化國際合作與博弈新形勢下我國可再生能源發(fā)展的實(shí)踐需要。

一、氣候變化背景下的可再生能源發(fā)展:從能源供給安全到能源環(huán)境安全的演進(jìn)

為了應(yīng)對全球氣候變化的挑戰(zhàn)，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，要求各個國家和地區(qū)采取積極的措施，控制和減少二氧化碳等溫室氣體的排放，減緩全球氣候變暖的趨勢?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》是國際社會應(yīng)對氣候變化合作與博弈的基本法律框架，在其后的1997年《京都議定書》中，本著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，首先確立了發(fā)達(dá)國家至2012年《京都議定書》履約期的二氧化碳減排的法律義務(wù)，發(fā)展中國家則暫時未承擔(dān)減排的國際法律義務(wù)。為了確立《京都議定書》履約期后的全球溫室氣體減排體制以及各國、各地區(qū)減排責(zé)任，在2009年底哥本哈根召開的第十五次《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國大會上，經(jīng)過艱難的談判，國際社會將地球溫升幅度控制在攝氏2度以下的目標(biāo)寫入《哥本哈根協(xié)議》?！毒┒甲h定書》三十九個附件一發(fā)達(dá)國家提交了至2020年的中期量化減排目標(biāo)，并表示加入《哥本哈根協(xié)議》;同時，一些發(fā)展中國家也表示加入《哥本哈根協(xié)議》，并宣布采取適當(dāng)?shù)臏厥覛怏w國家減排方案和行動。

減少對傳統(tǒng)化石能源的依賴、開發(fā)利用可再生能源，是氣候變化國際條約確立的應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。一般而言，可再生能源是指除常規(guī)能源和大型水力發(fā)電之外的風(fēng)能、太陽能、小水電、海洋能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋淠艿饶茉?。①與煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源相比，可再生能源具有低碳、清潔、可再生、可持續(xù)利用等特點(diǎn)。各國和各地區(qū)都將發(fā)展可再生能源作為減排溫室氣體和延緩氣候變化的基本戰(zhàn)略和關(guān)鍵政策領(lǐng)域之一。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(Inter－Governmental Panel on Climate Change，IPCC)的評估報告稱，可再生能源在2030年的溫室氣體減排中的貢獻(xiàn)將占10%左右的份額。

與使用中大量排放二氧化碳等溫室氣體的化石能源相比，可再生能源不僅是可持續(xù)利用的清潔、低碳能源，而且是滿足人類社會可持續(xù)發(fā)展需要的最終能源利用形式。西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代發(fā)生的兩次石油危機(jī)，使其開始認(rèn)識到發(fā)展可再生能源的重要性，并以保障能源供給安全為其發(fā)展可再生能源的最初動因和目標(biāo)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，伴隨著全球氣候變化問題的凸顯，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對可再生能源給予了新的關(guān)注，應(yīng)對氣候變化的國家需要和國際法律義務(wù)為可再生能源發(fā)展注入了新的驅(qū)動力。概括說來，西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)發(fā)展可再生能源的驅(qū)動力來源于三個方面:其一，應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)以及承擔(dān)國際減排二氧化碳的國際義務(wù)或者國際承諾;其二，改變過度依賴于化石能源的國內(nèi)能源供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國家長久性的能源供給安全;其三，促進(jìn)國內(nèi)可再生能源產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和設(shè)備的發(fā)展，促進(jìn)國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和獲得可再生能源新技術(shù)、新設(shè)備的國際市場競爭力。

作為控制和減緩氣候變化的主要倡導(dǎo)者，歐盟在20世紀(jì)90年代較早時期就提出了明確的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，即要求到2020年二氧化碳減排比1990年降低20%、能耗水平降低20%的同時，可再生能源消費(fèi)達(dá)到能源總消費(fèi)份額的20%的目標(biāo)。歐盟更為宏偉的遠(yuǎn)期目標(biāo)是可再生能源到2050年達(dá)到能源消費(fèi)份額的50%。為了實(shí)現(xiàn)其在《京都議定書》中2008－2012年間二氧化碳排放量比1990年降低8%的承諾，歐盟于2001年頒布了《可再生能源發(fā)電的指令》(RES Directive 2001/77/EC)，并要求成員國在2003年10月27日前將該指令轉(zhuǎn)變?yōu)楦鲊膰鴥?nèi)法。該指令要求提高成員國可再生能源在電力消費(fèi)總量中的比例，同時，確立了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策與法律框架，包括促進(jìn)可再生能源發(fā)電的機(jī)制、組建電站的法定程序、并網(wǎng)規(guī)定、國家報告制度等方面的內(nèi)容。

盡管美國在布什政府執(zhí)政時期拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》，奧巴馬總統(tǒng)上臺不久就推出了其政府的新能源戰(zhàn)略，確定了以開發(fā)新能源、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為應(yīng)對危機(jī)、重振美國經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。2009年美國國會通過《復(fù)蘇與再投資法案》，計劃投資總額達(dá)到7870億美元，其中用于新能源和提升能源利用效率的投資達(dá)468億美元。該法案要求，到2012年，所用電能的10%來自可再生能源;到2025年，這個比率達(dá)到25%;到2025年，聯(lián)邦政府將投資900億美元提高能源使用效率并推動可再生能源發(fā)展。美國國會同年通過的《清潔能源和安全法案》首次提出國家減排的一攬子方案，要求二氧化碳排放量至2020年比2005年減少17%，至2050年減少83%。該法案還提出了美國國家層面的可再生能源目標(biāo)，規(guī)定在2020年以可再生能源和能效改進(jìn)的方式滿足其電力需求的20%，這其中15%由發(fā)展風(fēng)能、太陽能等可再生能源來實(shí)現(xiàn)，另外5%來自能效提高。

與歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)面臨的能源資源狀況不同，澳大利亞煤炭資源異常豐富，保障能源供給安全并不是其發(fā)展可再生能源的主要驅(qū)動力，其更多的考慮是基于國內(nèi)環(huán)境保護(hù)的政治壓力和減少溫室氣體排放、減緩全球氣候變化的民主呼聲。從其國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)形勢分析，澳大利亞民選政府試圖通過減少對煤炭等化石能源的依賴，提高可再生能源在整個能源供給與消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例，并使其成為國家的重要目標(biāo)。澳大利亞國會在2009年通過立法規(guī)定，自2010年執(zhí)行新的可再生能源目標(biāo)計劃(Renewable Energy Target，RET)，要求到2020年20%的電力供應(yīng)來自可再生資源。［1］P11

能源供給安全是國家能源安全的基本目標(biāo)，是在國家的特定政治時空下的“量”的概念;能源環(huán)境安全則是國家能源安全的更高目標(biāo)，是在國內(nèi)、國際特定政治時空下的“質(zhì)”的概念，其實(shí)質(zhì)涉及人類社會的可持續(xù)發(fā)展問題。［2］P5通過以上分析可以看出，當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)追求的能源安全是廣義的、復(fù)合的能源安全，即其追求的能源安全不僅局限于能源的有效供給、持續(xù)供給安全，而且，越來越多地關(guān)注到能源開發(fā)利用活動中的生態(tài)環(huán)境安全問題，特別是全球氣候安全問題。顯然，與傳統(tǒng)意義上單一的能源供給安全觀不同，氣候變化背景下的復(fù)合能源安全觀要求，人類對于能源的開發(fā)利用能夠保障和促進(jìn)人類與地球自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡與協(xié)調(diào)，能源的開發(fā)利用既不會對地球生態(tài)系統(tǒng)的安全性構(gòu)成災(zāi)難性的影響，也不得危及未來世代滿足其資源、環(huán)境需求的能力。

我國屬于后發(fā)工業(yè)化國家，迫切的現(xiàn)代化發(fā)展愿望、強(qiáng)烈的工業(yè)化需求，使得國家面臨著能源供給安全與能源環(huán)境安全的雙重挑戰(zhàn)。近幾十年來迅速的工業(yè)化擴(kuò)張和外延型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不僅造成了我國能源需求的急劇膨脹，也帶來了以霧霾污染為代表的各種環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題的蔓延。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，2003年我國有關(guān)機(jī)構(gòu)對2020年一次能源消費(fèi)總量的預(yù)測值為28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而實(shí)際上，2008年我國實(shí)際消費(fèi)量已達(dá)到28．5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比預(yù)測時間提前了12年。［3］P156無論是從自身的能源供給安全和能源環(huán)境安全角度的需要，還是從承擔(dān)溫室氣體減排國際責(zé)任角度的考量，發(fā)展可再生能源在我國既具有戰(zhàn)略性，又具有緊迫性。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，我國需要大力提高可再生能源在整個能源供給和消費(fèi)中的比例，在提高可再生能源供給能力、改善能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)能源多樣化供給、切實(shí)保障能源供應(yīng)安全的同時，不斷地通過發(fā)展可再生能源提高能源環(huán)境安全，以及國家應(yīng)對氣候變化的能力。

二、《可再生能源法》的功能定位:政府主導(dǎo)下的可再生能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)

改革開放以前，我國可再生能源開發(fā)利用的主要目的在于解決農(nóng)村部分地區(qū)能源供給短缺的實(shí)際問題，并集中于農(nóng)村地區(qū)小水電的發(fā)展、沼氣等農(nóng)村生物質(zhì)能利用的提高等方面。其時，既沒有可再生能源發(fā)展的國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，也沒有確立國家可再生能源開發(fā)利用的具體政策目標(biāo)，更談不上對可再生能源開發(fā)利用活動的法治化要求與規(guī)范化管理。20世紀(jì)80年代，工業(yè)化、城市化發(fā)展使得經(jīng)濟(jì)活動、社會生活對能源需求不斷加速，能源開發(fā)利用過程帶來的生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題也日益顯現(xiàn)。在不斷建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會、經(jīng)濟(jì)變革背景下，國家開始重視制定有利于可再生能源發(fā)展的指導(dǎo)性政策，并運(yùn)用了一些財政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵政策工具，如通過政府撥款支持可再生能源項(xiàng)目的科技攻關(guān)。

20世紀(jì)90年代以后，為了貫徹實(shí)施國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，政府開始制定可再生能源發(fā)展政策目標(biāo)、可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并通過財政撥款、項(xiàng)目補(bǔ)貼等方式資助可再生能源的研發(fā)，通過低息貸款、減免稅收等經(jīng)濟(jì)刺激方式促進(jìn)可再生能源發(fā)展。同時，在《電力法》(1995年)、《煤炭法》(1996年)、《節(jié)約能源法》(1997年)、《建筑法》(1997年)、《大氣污染法》(2000年)等法律中，零星地出現(xiàn)一些關(guān)于促進(jìn)可再生能源發(fā)展的鼓勵性、倡導(dǎo)性的法律條款。然而，在總體上，受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場、科技技術(shù)條件、觀念、體制等方面的限制，直至2005年《可再生能源法》出臺之前，我國缺乏專門性、綜合性的可再生能源發(fā)展的政策與法律規(guī)定，且可再生能源開發(fā)利用的速度和規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，甚至落后于一些發(fā)展中國家。

類似于很多國家和地區(qū)可再生能源立法的開啟過程，應(yīng)對全球氣候變化的國際壓力與國內(nèi)政策變化，直接催生了我國可再生能源發(fā)展的專門性立法。2005年，考慮到應(yīng)對氣候變化的國際形勢，結(jié)合我國可再生能源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，全國人大常委會審議通過了《可再生能源法》(2006年1月1日正式實(shí)施，2009年首次修訂)。作為我國可再生能源發(fā)展的專門性立法，《可再生能源法》確立了可再生能源發(fā)展的目的、基本原則以及一些基本的法律制度和措施等，明確了政府、企業(yè)和社會公眾等各類法律主體在促進(jìn)可再生能源發(fā)展中的法律責(zé)任和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立了總量目標(biāo)與規(guī)劃、強(qiáng)制上網(wǎng)、全額收購、分類上網(wǎng)電價、費(fèi)用分?jǐn)偟却龠M(jìn)可再生能源市場形成和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、強(qiáng)制性的法律保障制度，并規(guī)定了一些涉及政府政策扶持、經(jīng)濟(jì)刺激等政策工具運(yùn)用的法律條款。

《可再生能源法》是引領(lǐng)我國可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)性、保障性立法，因而，它必須關(guān)注、把握和解決影響可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵問題和核心議題?！犊稍偕茉捶ā返?條規(guī)定的立法目的是“為了促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”?？梢?，《可再生能源法》包含的立法目的包括直接目的、間接目的兩個方面:直接目的是“為了促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用”，間接目的包含保障能源供給安全和能源環(huán)境安全的兩個指向。毋庸置疑，作為保障能源安全、應(yīng)對氣候變化的重要戰(zhàn)略性選擇，以促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用為前提，它能夠產(chǎn)生廣泛的、綜合的、長遠(yuǎn)的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。盡管如此，檢驗(yàn)和判別可再生能源開發(fā)利用成效的根本的標(biāo)準(zhǔn)和可度量的指標(biāo)卻是可再生能源的產(chǎn)出能力和產(chǎn)出效率。由于決定可再生能源開發(fā)利用效果的關(guān)鍵在于可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展水平，因此，促進(jìn)可再生能源的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展是提高可再生能源產(chǎn)出能力、產(chǎn)出效率的最為關(guān)鍵的措施和方法。換言之，可再生能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)效率及其能源產(chǎn)品在能源供給和需求方面的市場占有率、市場競爭力是檢驗(yàn)和判別可再生能源政策與立法成效的根本標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)用指標(biāo)。

準(zhǔn)確地對《可再生能源法》的法律功能予以定位，是一個值得關(guān)注的立法實(shí)踐問題。如果說《可再生能源法》確立的立法目的是國家可再生能源發(fā)展之“根”，那么，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展，則是我國可再生能源發(fā)展之“本”。在這個意義上，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展理應(yīng)成為我國可再生能源立法的“龍頭”，它既是引領(lǐng)可再生能源開發(fā)利用的關(guān)鍵因素，也是建立可再生能源發(fā)展的政策與法律調(diào)整機(jī)制的核心議題。

與傳統(tǒng)的化石能源不同，可再生能源開發(fā)利用成本很高、市場需求拉動力有限、技術(shù)水平滯后，缺乏必要的市場競爭力。因此，從可再生能源開發(fā)利用的公共性、整體性、長遠(yuǎn)性的利益需求出發(fā)，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過立法建立系統(tǒng)的、長效的促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律機(jī)制，促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體而言，政府以可再生能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為核心，超越常態(tài)能源市場對于資源配置的自發(fā)機(jī)制，利用政策與法律手段和方法，對可再生能源發(fā)展進(jìn)行必要而有效的規(guī)劃、扶持、激勵、保障、調(diào)控和干預(yù)，以促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。無疑，在目前情況下，采取政府主導(dǎo)下的可再生能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的政策與法律調(diào)控模式和機(jī)制，是推動我國可再生能源發(fā)展的最有效率的選擇。

基于上文分析，可以將《可再生能源法》的法律功能定位于政府主導(dǎo)下的可再生能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)。在可再生能源專門性立法中，確立可再生能源在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略中的優(yōu)先地位及其政策目標(biāo)、明確政府在促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的主導(dǎo)責(zé)任及其所需運(yùn)用的政策與法律調(diào)整手段、方法和機(jī)制，既是可再生能源立法的內(nèi)在邏輯要求，也是檢驗(yàn)和判斷可再生能源立法成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，作為2005年頒布、2009年修訂的《可再生能源法》核心法律制度，其創(chuàng)設(shè)的可再生能源總量目標(biāo)與規(guī)劃制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、全額保障性收購制度、分類上網(wǎng)電價制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫鹊然A(chǔ)性的法律保障制度，都是圍繞著促進(jìn)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，為可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展塑造政策性市場以及市場需求，以形成對投資者和企業(yè)進(jìn)入可再生能源產(chǎn)業(yè)的有效市場刺激和市場引導(dǎo)。需要指出的是，將《可再生能源法》的法律功能定位于政府主導(dǎo)下的可再生能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)，并不是意味著可再生能源發(fā)展由政府來包辦代替，而是在政策引導(dǎo)與法律規(guī)范之下，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，調(diào)動各種社會經(jīng)濟(jì)主體的積極性，動員社會公眾的廣泛參與，形成圍繞著可再生能源發(fā)展目標(biāo)，政府、企業(yè)與社會公眾之間的合理規(guī)制、相互合作、有效監(jiān)督的關(guān)系。

三、可再生能源發(fā)展的法律推進(jìn):以《可再生能源法》為中心的立法檢視

2005年《可再生能源法》的頒布和實(shí)施，已經(jīng)對我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了直接的促進(jìn)作用，特別是促進(jìn)了風(fēng)能、太陽能等可再生能源行業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。目前，我國風(fēng)能、太陽能等可再生能源在能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)所占比例逐年增大，并推動了電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)的根本性改變。根據(jù)國家可再生能源中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年底，可再生能源消費(fèi)總量達(dá)到3．3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占一次能源消費(fèi)總量的9．0%;全國可再生能源發(fā)電量達(dá)10065億千瓦時，約占當(dāng)年電力總供應(yīng)量的20．1%。其中，并網(wǎng)風(fēng)電發(fā)電量超越核電成為我國第三大電力來源，大型并網(wǎng)風(fēng)電總裝機(jī)容量從2000年的35萬千瓦增長到了2011年的2090萬千瓦，累計風(fēng)電總裝機(jī)容量達(dá)到了4784萬千瓦。同時，在可再生能源設(shè)備制造方面，我國太陽能光伏電池產(chǎn)品的生產(chǎn)能力顯著提高，并已經(jīng)成為世界第一大太陽能光伏電池生產(chǎn)國。［4］P3

與此同時，隨著我國可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些限制和制約可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的體制、機(jī)制、制度方面的深層次問題逐步顯現(xiàn)。而我國現(xiàn)有的可再生能源立法體系不健全、立法供給不足，以及立法位階與法律效力層次低、配套法規(guī)不健全、立法操作性差等問題仍然突出。因此，為了推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，有必要針對可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其政策、法律實(shí)施過程中所暴露出的一些實(shí)際問題，以《可再生能源法》為中心，對現(xiàn)有的可再生能源立法及其體系進(jìn)行及時審視，并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整、修改與補(bǔ)充。

(一)《可再生能源法》的立法完善

《可再生能源法》是我國可再生能源發(fā)展的基本法律依據(jù)，它規(guī)定了我國可再生能源發(fā)展的總體目標(biāo)、基本政策與法律框架，以及具體的政策扶持、激勵措施和法律保障制度。針對其實(shí)踐中所暴露出的一些立法問題，需要從以下幾方面予以修改和完善。

其一，國家可再生能源發(fā)展總體目標(biāo)、基本政策與法律框架是可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，有必要在《可再生能源法》中予以進(jìn)一步的明確和完善，從而為我國可再生能源發(fā)展提供更為有效的法律依據(jù)和法治保障。

可再生能源的市場啟動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展都需要明確的可再生能源發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向?，F(xiàn)行《可再生能源法》規(guī)定，根據(jù)全國能源需求與可再生能源資源實(shí)際狀況，由國家能源行政主管部門制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)。②可見，《可再生能源法》只是確定了授權(quán)國家能源行政主管部門制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)，并未規(guī)定國家可再生能源開發(fā)利用的絕對量和相對量。雖然2007年國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》將我國可再生能源中長期發(fā)展目標(biāo)確立為:力爭到2010年使可再生能源需求量達(dá)到能源需求總量的10%，到2020年達(dá)到15%，在2050年實(shí)現(xiàn)30%－40%的戰(zhàn)略目標(biāo)，但是，“力爭”的模糊性表述，本身體現(xiàn)了政策的不確定性，其規(guī)范效力和約束力也難免大打折扣。為此，《可再生能源法》應(yīng)著眼于我國可再生能源發(fā)展的實(shí)踐需要，在通過立法明確總量目標(biāo)的基礎(chǔ)上，形成有效的總量目標(biāo)引導(dǎo)的政策與法律機(jī)制。

與此同時，從可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略和總量目標(biāo)要求出發(fā)，《可再生能源法》還為實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提供了基本政策與法律框架。然而，在可再生能源發(fā)展涉及的國家宏觀調(diào)控政策、行政規(guī)制政策、市場政策、經(jīng)濟(jì)刺激政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、環(huán)境政策、社會政策等基本政策領(lǐng)域中，現(xiàn)行《可再生能源法》總體上體現(xiàn)為“重市場與產(chǎn)業(yè)政策、輕社會與環(huán)保政策”的傾向，即立法關(guān)注于以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為核心的多種政策工具和法律機(jī)制運(yùn)用，而忽視了對可再生能源發(fā)展的社會政策和環(huán)境政策作出有效的法律規(guī)定。

在社會政策方面，無論是從可再生能源發(fā)展的公共性、長遠(yuǎn)性的利益指向，還是從可再生能源發(fā)展資金的最終來源來看，社會公眾對于可再生能源發(fā)展公共事務(wù)的知情、參與、監(jiān)督與督促，既是可再生能源發(fā)展的社會基本和根本依托，也是可再生能源發(fā)展的政策與法律獲得正當(dāng)性、合法性的社會前提。雖然《可再生能源法》一些條款涉及到了政府可再生能源信息公開、公眾參與與可再生能源的公共教育等方面的規(guī)定，③但是，這些法律條款的規(guī)定并未真正地從法律制度上體現(xiàn)為公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，特別是立法未對社會公眾的參與、監(jiān)督與督促政府可再生能源發(fā)展公共決策和行政行為的權(quán)利作出應(yīng)有的法律規(guī)定，這不能不說是《可再生能源法》的立法缺憾。

在環(huán)境保護(hù)政策方面，盡管可再生能源發(fā)展總體上有利于環(huán)境保護(hù)，《可再生能源法》的立法目的也強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，但是，立法卻忽視了可再生能源開發(fā)利用過程中引發(fā)或者帶來的環(huán)境保護(hù)問題。實(shí)際上，可再生能源資源開發(fā)利用過程中會產(chǎn)生不同的生態(tài)環(huán)境問題。例如，太陽能電池的生產(chǎn)、使用和廢棄都難以避免地造成對水環(huán)境、土壤環(huán)境的污染。又如，風(fēng)能的開發(fā)利用及其電力的輸出都需要占用土地面積，且可能改變局部區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。再如，水電開發(fā)利用、潮汐能開發(fā)利用對河流和海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境影響較大，不僅影響和改變水流、水量，而且會對水生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性和物種保護(hù)帶來很大的不良影響。因此，在《可再生能源法》的規(guī)定中，有必要對控制和減少可再生能源開發(fā)利用活動引發(fā)或者帶來的生態(tài)環(huán)境問題予以關(guān)注。遺憾的是，《可再生能源法》并沒有關(guān)注此類生態(tài)環(huán)境問題，更缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的規(guī)范性、約束性的法律條款。

其二，《可再生能源法》創(chuàng)立的保障性法律制度是促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，針對其實(shí)施過程中暴露出的諸如制度缺失、制度安排不恰當(dāng)、制度設(shè)計欠周密等一些具體問題，需要通過立法予以解決，以增強(qiáng)法律制度的可行性、操作性。

如前所述，可再生能源總量目標(biāo)的確立，是形成促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展誘導(dǎo)機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。然而，僅靠可再生能源總量目標(biāo)本身，卻難以直接地激勵和誘導(dǎo)資本和企業(yè)投身于可再生能源產(chǎn)業(yè)，除了立法規(guī)定的強(qiáng)制性的法律保障制度之外，它還可以通過另外一個有效的強(qiáng)制性法律制度——可再生能源配額(Renewable Portfolio Standard)制度的立法創(chuàng)設(shè)予以實(shí)現(xiàn)。可再生能源配額制度是指一個國家或地區(qū)通過立法的形式對可再生能源發(fā)電在其電力供給總量中所占的具體份額進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定，它是一種強(qiáng)制要求能源生產(chǎn)企業(yè)或者電力供應(yīng)商在生產(chǎn)和供應(yīng)化石能源的過程中使其可再生能源生產(chǎn)和供應(yīng)達(dá)到能源總量一定份額的制度。作為可再生能源總量目標(biāo)的保障性法律制度，可再生能源配額制度兼具市場性、強(qiáng)制性的屬性。一方面，可再生能源配額制度建立在強(qiáng)制性立法基礎(chǔ)之上，立法確立的配額對于國家、地區(qū)或者能源生產(chǎn)企業(yè)、電力供應(yīng)商具有強(qiáng)制性;另一方面，可再生能源配額制度的電價主要由市場決定，盡管它在一定程度上仍然受到政府的干預(yù)和宏觀調(diào)控的影響。作為發(fā)展可再生能源、啟動可再生能源市場的一種強(qiáng)制性的法律制度，可再生能源配額制度對于需要達(dá)到的目標(biāo)、責(zé)任主體等方面的規(guī)定更為清晰，其法律規(guī)范性和導(dǎo)向性更為明確。

我國2007年《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出了非水電可再生能源發(fā)電的強(qiáng)制性市場份額目標(biāo)，規(guī)定了大型發(fā)電企業(yè)發(fā)電結(jié)構(gòu)中可再生能源發(fā)電所占的比例，即到2020年權(quán)益發(fā)電裝機(jī)超過500萬千瓦的投資者，所擁有的非水電可再生能源發(fā)電權(quán)益裝機(jī)總?cè)萘繎?yīng)達(dá)到其權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?%以上。但是，可再生能源配額制度是現(xiàn)行《可再生能源法》立法中所缺失的一個重要法律制度。由于《可再生能源法》未在立法上規(guī)定可再生能源配額制度及其法律監(jiān)管措施，該規(guī)劃中規(guī)定的配額措施并未真正實(shí)施。此外，2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》原則要求，以新能源配額制來落實(shí)新能源發(fā)電全額保障性收購制度，但該決定并未規(guī)定具體的配額目標(biāo)。比較而言，一些發(fā)達(dá)國家的可再生能源配額制度的立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如2001年澳大利亞的《可再生能源(電力)法》明確提出了確立強(qiáng)制性可再生能源配額制度，要求所有州和地區(qū)的裝機(jī)容量在100兆瓦以上的全部電力供應(yīng)商都要為完成國家的目標(biāo)承擔(dān)一定比例的可再生能源開發(fā)義務(wù)。［3］P115在未來的法律修訂中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家可再生能源開發(fā)中長期總量目標(biāo)、市場發(fā)展水平、技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r等方面的考慮，分步驟、分階段逐步確立并實(shí)施我國不同規(guī)模的發(fā)電企業(yè)的可再生能源配額制度，并在《可再生能源法》中予以確認(rèn)。

另外，對一些已經(jīng)在《可再生能源法》中規(guī)定的法律制度，針對其在實(shí)踐中暴露出一些具體問題，也需要予以修正或者細(xì)化。2005年頒布的《可再生能源法》規(guī)定的基本法律制度，主要包括對符合法律規(guī)定的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電的強(qiáng)制上網(wǎng)制度、全額收購制度和分類上網(wǎng)電價制度，這些制度是啟動可再生能源市場、誘導(dǎo)投資者和企業(yè)進(jìn)入可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域的根本性保障。實(shí)踐中，強(qiáng)制上網(wǎng)法律制度暴露出的問題是，由于在立法上對電網(wǎng)建設(shè)和并網(wǎng)的責(zé)任劃分并不十分清楚，電網(wǎng)建設(shè)與可再生能源發(fā)電并網(wǎng)成為制約可再生能源發(fā)展的瓶頸。特別是在風(fēng)能、太陽能資源豐富而電網(wǎng)基本建設(shè)落后的地區(qū)，仍然是一個十分突出的問題。為此，未來法律修訂應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確電網(wǎng)建設(shè)和并網(wǎng)的法律義務(wù)，使得國有電力公司能夠承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和社會責(zé)任。

2009年修訂的《可再生能源法》在原有立法規(guī)定的可再生能源發(fā)電的全額收購、分類上網(wǎng)電價的強(qiáng)制性法律制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了更為明確的全額保障性收購和分類上網(wǎng)電價制度。對于按照規(guī)劃建設(shè)并通過許可或者備案的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目所發(fā)電量，要求通過電網(wǎng)企業(yè)與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議的強(qiáng)制性合同方式，全額收購可再生能源發(fā)電項(xiàng)目所發(fā)電量，并規(guī)定了保護(hù)性、擔(dān)保性的上網(wǎng)電價，以使可再生能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益能夠得到切實(shí)的法律保障。全額保障性收購與分類上網(wǎng)電價制度是保護(hù)風(fēng)能發(fā)電、太陽能光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益的一種法律強(qiáng)制措施，但是，從長遠(yuǎn)來看，其存在的抑制企業(yè)競爭力、影響市場機(jī)制對于資源的競爭性配置等弊端也是存在的。因此，未來法律修訂需要考慮和解決的關(guān)鍵問題包括:如何形成既有利于調(diào)動可再生能源企業(yè)積極性，又保證可再生能源企業(yè)之間形成必要競爭關(guān)系的定價機(jī)制;如何協(xié)調(diào)全額保障性收購的保護(hù)性價格與可再生能源配額制度的市場價格的關(guān)系;如何在引入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的招投標(biāo)機(jī)制后，對上網(wǎng)電價進(jìn)行合理的調(diào)控和保障等。解決這些問題，都需要國家根據(jù)可再生能源技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r、市場發(fā)展程度等因素建立合理的可再生能源項(xiàng)目發(fā)電上網(wǎng)電價定價機(jī)制，并在法律修訂中對該機(jī)制的依據(jù)、主體、程序、監(jiān)督等方面予以明確。

其三，對于《可再生能源法》規(guī)定的一些鼓勵性、倡導(dǎo)性的法律條款，在條件具備、時機(jī)成熟時，應(yīng)當(dāng)盡量在法律修訂時作出制度化的規(guī)定，以提高相關(guān)法律條款的執(zhí)行力度和實(shí)施效果。

《可再生能源法》規(guī)定的一些鼓勵性、倡導(dǎo)性的法律條款，因未明確規(guī)定具體的實(shí)施條件、執(zhí)行方法、保障措施和相應(yīng)的法律責(zé)任，在實(shí)踐中往往缺乏可操作性，從而淪為一種立法“美化條款”。無疑，這些法律規(guī)定難以使可再生能源開發(fā)利用者、投資者對其經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生確定性的法律預(yù)期，從而無法真正地產(chǎn)生法律意義上的行為激勵效應(yīng)。不可否認(rèn)，《可再生能源法》在重視風(fēng)能、太陽能等具備產(chǎn)業(yè)化、市場化條件開發(fā)利用的可再生能源的政策與法律保障的同時，對尚不具備產(chǎn)業(yè)化、市場化條件開發(fā)利用的可再生能源，大多規(guī)定的是鼓勵性、倡導(dǎo)性的法律條款，這實(shí)際上是立法中的一種誤區(qū)。以生物質(zhì)能中秸稈的利用為例，由于其來源缺乏穩(wěn)定性、投資回報率不高，其開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展受到很大的限制。而《可再生能源》立法基本也未涉及秸稈的利用問題，僅僅是在該法的第18條中作出了“國家鼓勵和支持農(nóng)村地區(qū)的可再生能源開發(fā)利用”的原則性規(guī)定。實(shí)際上，秸稈的利用不能僅僅用經(jīng)濟(jì)效益來衡量，其利用具有明顯的環(huán)境保護(hù)效益。如果能夠很好地加以利用而不是簡單地一燒了之，確實(shí)能夠達(dá)到化害為利、變廢為寶的社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的多重效益。針對秸稈的利用，雖然原國家環(huán)境保護(hù)總局在2003年頒布了《秸稈燃燒和綜合利用管理辦法》，但作為部門行政規(guī)章，它缺乏應(yīng)有的法律效力以及具有可操作性的法律制度支持。同時，秸稈綜合利用的行政主管部門并非是環(huán)境行政主管部門，而是國家發(fā)展與改革委員會。

(二)相關(guān)立法、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善

《可再生能源法》是我國可再生能源法律體系的引領(lǐng)性、綱領(lǐng)性立法，其貫徹落實(shí)不僅需要有配套性的行政法規(guī)、規(guī)章乃至政策，而且，還需要通過可再生能源的分類立法、地方立法，以及可再生能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系予以補(bǔ)充和完善。

其一，以《可再生能源法》的相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，通過配套性立法與政策的制定和完善，實(shí)現(xiàn)《可再生能源法》從政策性、原則性立法向規(guī)制性、操作性立法的轉(zhuǎn)變。

2005年《可再生能源法》頒布以后，根據(jù)該法的立法授權(quán)以及相關(guān)部門的職能，有關(guān)立法、行政部門計劃制定和頒布的涉及可再生能源發(fā)展的配套性的法規(guī)、規(guī)章與政策有十余項(xiàng)，其內(nèi)容涵蓋到可再生能源發(fā)展的總量目標(biāo)、可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、可再生能源配額、可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾?、可再生能源發(fā)展基金制度、財政貼息和稅收優(yōu)惠、農(nóng)村地區(qū)可再生能源財政支持等方方面面。其中，《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(2006年)、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》(2006年)、《可再生能源專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(2006年)、《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》(2007年)、《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(2011年)等政策與法律文件已經(jīng)頒布，并為保障《可再生能源法》的實(shí)施發(fā)揮了應(yīng)有的作用?？傮w上，已經(jīng)頒布的配套性政策與法律文件中，政策性文件和政府行政規(guī)章居多，法規(guī)數(shù)量極其有限。這種狀況一定程度上影響和制約了我國可再生能源法制的權(quán)威性、有效性，這是今后立法中需要關(guān)注和解決的問題。

其二，不同類別可再生能源的自然特征迥異，其開發(fā)利用成本、技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)化和市場化程度等方面也存在著很大的差別。有必要把握不同類別可再生能源的市場、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的節(jié)點(diǎn)，突出重點(diǎn)、加強(qiáng)針對性，通過進(jìn)行合理的分類立法，分領(lǐng)域、分步驟地推動可再生能源的開發(fā)利用，并從提高我國可再生能源供給的多元化和多樣性。

在風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、水能、潮汐能等諸多可供人類開發(fā)利用的可再生能源中，目前，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)利用的主要是風(fēng)能、太陽能、水能。這些可再生能源開發(fā)利用的特點(diǎn)是技術(shù)相對成熟、產(chǎn)業(yè)化與市場化程度較高、投資回報率相對較高。相比而言，生物質(zhì)能、地?zé)崮?、潮汐能的產(chǎn)業(yè)化、市場化開發(fā)利用的程度較低，技術(shù)條件和成本等方面的限制都構(gòu)成了其開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)障礙。同時，在電力、熱力、燃料等可再生能源行業(yè)終端利用方面，發(fā)展非常不均衡，電力發(fā)展受到了特別的重視。相應(yīng)地，《可再生能源法》關(guān)注的重點(diǎn)在于風(fēng)能、太陽能等產(chǎn)業(yè)化、市場化的可再生能源，而對可再生能源發(fā)電的重視程度也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他能源終端利用方式。④

為此，有必要針對不同可再生能源類別的特點(diǎn)及其市場、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，做出合理的政策與法律制度安排，特別是根據(jù)國家的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略、總量目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，以及不同可再生能源類別的技術(shù)特征、市場特點(diǎn)、應(yīng)用前景等方面進(jìn)行綜合考慮，分門別類地研究和制定金融、財稅、價格等方面的優(yōu)惠政策和法律保障措施，有針對性地對不同類別的可再生能源開發(fā)利用提供支持。同時，合理地規(guī)范和引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，既要防止風(fēng)能、太陽能產(chǎn)業(yè)特別是其設(shè)備制造的盲目擴(kuò)張和產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，又要推進(jìn)其他可再生能源開發(fā)利用的多元化、多樣性發(fā)展。

其三，《可再生能源法》是國家層面的立法，其立法目的的實(shí)現(xiàn)及其政策措施、法律制度目標(biāo)的達(dá)成，不僅需要國務(wù)院及其相關(guān)行政主管部門頒布的配套性行政法規(guī)、規(guī)章和政策性文件的支持，而且需要地方立法的支撐。同時，通過國家立法與地方立法的上下銜接、相互溝通，形成我國可再生能源發(fā)展的有力法治保障。

我國可再生能源資源分布不均衡，可再生能源的自然資源稟賦、種類與結(jié)構(gòu)等區(qū)域差異大。同時，各個省份的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)、能源消耗水平、能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源市場發(fā)育程度等不盡相同。地方立法應(yīng)當(dāng)立足于各地可再生能源特色以及各方面的實(shí)際情況，因地制宜地制定促進(jìn)本地區(qū)可再生能源開發(fā)利用的地方立法。目前，我國可再生能源立法主要集中在國家層面，地方層面的立法明顯不足，只有浙江省制定了適用于本省的促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的綜合性地方立法——《浙江省可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例》。比較而言，農(nóng)村地區(qū)可再生能源立法相對受到重視，如湖南、湖北、山東、黑龍江等多個省份制定了專門性的促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展的地方性立法。

值得指出的是，可再生能源地方立法并不是對國家《可再生能源法》的照搬照抄，也不是簡單地表現(xiàn)為國家立法的實(shí)施辦法，而是要結(jié)合我國可再生能源發(fā)展體制、機(jī)制、市場等方面的改革要求和制度創(chuàng)新需要，先行先試，大膽地進(jìn)行政策措施和法律制度的試驗(yàn)與創(chuàng)新，為國家立法和政策的制定提供有益的經(jīng)驗(yàn)。在此方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)浙江省走到了全國的前列。例如，盡管《可再生能源法》的上位立法中沒有規(guī)定可再生能源配額制度，在其頒布的綜合性地方立法《浙江省可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例》中，浙江省通過地方立法明確地創(chuàng)設(shè)了可再生能源發(fā)電量配額制度。⑤

其四，我國可再生能源開發(fā)利用及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是技術(shù)、設(shè)備與工藝的檢測和認(rèn)證，設(shè)備、裝置的生產(chǎn)和制造，都需要建立一整套既具技術(shù)權(quán)威性、又具法律規(guī)范效力的可再生能源技術(shù)成果的檢測和認(rèn)證、生產(chǎn)和制造的標(biāo)準(zhǔn)體系。

可再生能源的開發(fā)利用依賴于科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新，將科學(xué)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為具有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行性的可再生能源產(chǎn)品以及工藝、設(shè)備和裝置，是促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。目前，我國不僅缺失可再生能源產(chǎn)品、設(shè)備、裝置的生產(chǎn)和制造的標(biāo)準(zhǔn)，而且也缺乏健全的技術(shù)成果的檢測和認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)體系，難以為可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有效的技術(shù)支撐和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也無法滿足我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求?，F(xiàn)實(shí)中，可再生能源產(chǎn)品大多缺乏系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不一，質(zhì)量不等，地方各自為戰(zhàn)等問題嚴(yán)重影響了市場的健康發(fā)展。［5］P1為此，需要針對可再生能源開發(fā)利用的總體要求、不同種類可再生能源的特點(diǎn)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，不斷地推進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和技術(shù)保障能力的規(guī)范化、制度化建設(shè)，并且，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其檢測和認(rèn)證的統(tǒng)一性、規(guī)范化為基礎(chǔ)，打通可再生能源產(chǎn)品市場，創(chuàng)造一個公平、有序的市場競爭環(huán)境。

注釋:

①我國《可再生能源法》第2條對可再生能源作出的界定是，“可再生能源是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。水力發(fā)電對本法的適用由國家能源主管部門規(guī)定。”。

②《可再生能源法》第7條第1款的規(guī)定。

③《可再生能源法》第6條第3款規(guī)定了可再生能源資源的調(diào)查結(jié)果的公布，第7條規(guī)定了可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)、可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)的公布，第8條第4款規(guī)定了國家可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)規(guī)劃、省級可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的公布，第9條第2款規(guī)定了規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，第12條第2款規(guī)定了將可再生能源知識和技術(shù)納入普通教育、職業(yè)教育課程。

④有學(xué)者因此認(rèn)為，《可再生能源法》實(shí)際上是“可再生能源電力法”。杜群，王利等．能源政策與法律——國別和制度比較［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2014，第517頁．

⑤《浙江省可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例》第18條規(guī)定:“省可再生能源行政主管部門會同電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照全省可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重。在本省境內(nèi)擁有一百萬千瓦以上發(fā)電總裝機(jī)權(quán)益的電力投資者實(shí)行年度可再生能源發(fā)電量占發(fā)電總量最低配額制。電力投資者年度可再生資源發(fā)電量低于當(dāng)年最低配額標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)向省可再生能源行政主管部門購買配額，其交納的購買配額費(fèi)用納入省可再生能源發(fā)展資金統(tǒng)一管理。沒有達(dá)到最低配額標(biāo)準(zhǔn)的，在省內(nèi)不得新建化石燃料發(fā)電項(xiàng)目?！?/p>

［1］Rosemary Lyster＆Adrian Bradbrook，Energy Law and Environment［M］，Cambridge Uniersity Press，2006．

［2］David Deese＆Joseph Nye，Energy and Security［M］，Ballinger Publishing Co．，1998．

［3］任東明．可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運(yùn)行機(jī)制［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013．

［4］國家可再生能源中心．中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2013)［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2014．

［5］史際春．新能源與可再生能源市場培育的經(jīng)濟(jì)法考量［J］，甘肅社會科學(xué)，2010，2．

Legal Promotion of Renewable Energy Development in the Background of Global Climate Change:Reflecting and Reshaping Renewable Energy Law of China

Ke Jian
(Research Institute of Environmental Law of Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072)

Renewable energy development is one of the key areas to address climate change under the background of global climate change．For many countries and regions，renewable energy development strategic targets have experienced the evolution from the energy supply security to environmental security of energy exploitation and utilization．As the largest developing country，China is under the huge pressure to reduce and control of greenhouse gases in the both domestic and international context．Renewable Energy Law is the basic law of renewable energy development in China，which provides the overall goal of renewable energy development，the basic policy and legal framework，as well as some specific supportive policy measures and legal institutions．Based on the judgment that the legal function of Renewable Energy Law is to promote renewable energy industry development by means of the leading role played by the government，the renewable energy legislation is analyzed and reviewed．To improve the legislation and its legal effects，such specific suggestions as amending Renewable Energy Law，forming a complete set of law and policy，formulating classified legislation and policy，promoting local legislation，and establishing technical standards and testing systems renewable energy，are put forward．

Climate Change;Renewable Energy;Renewable Energy Law;Legislation

A【< class="emphasis_bold">文章編號】 10

1002—6274(2015)04—075—09

(責(zé)任編輯:孫培福)

本文系2015年國家社科基金項(xiàng)目《環(huán)境合作原則及其法律適用研究》(15BFX147)的階段性成果。

柯堅(1968－)，男，湖北大冶人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授、博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。