尹曉敏

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼方式的轉(zhuǎn)型之道

尹曉敏

自上海自貿(mào)區(qū)成立一年多來，以負(fù)面清單為代表的公共管理價值理念及其運行模式正在成為我國新一輪政府改革的突破口。負(fù)面清單管理理念的實質(zhì)是要求政府基于對自身有限理性的認(rèn)知，重新定位其與市場之間的關(guān)系，大幅削減政府對公共資源的直接配置，并將工作重心置于對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重點領(lǐng)域的過程性監(jiān)管及公平競爭環(huán)境的營造方面。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展?jié)摿薮?，對?jīng)濟(jì)社會具有全局帶動和重大引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)，較之于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出準(zhǔn)公共性、強(qiáng)外部性、高風(fēng)險性等鮮明特征，并由此決定了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府發(fā)揮積極的作用，給予有力的支持。政府補(bǔ)貼是一種通過影響相對價格結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變資源配置結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的政府無償支出，是各國政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)突破、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要政策手段。然而應(yīng)當(dāng)看到的是，近年來，以政府補(bǔ)貼為重要內(nèi)容的我國鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策在實踐中存在不可忽視的低效化現(xiàn)象，未能充分發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)有的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。有鑒于此，本文嘗試以負(fù)面清單的管理理念審視當(dāng)前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的既存問題，以提升補(bǔ)貼政策的有效性為旨?xì)w，提出新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)型之道，以期進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)貼項目申報、評審程序，加強(qiáng)過程管理和績效評估，限縮政府自由裁量空間，力避補(bǔ)貼項目審批中的權(quán)力尋租和灰色交易，提升政府補(bǔ)貼資金的使用效益。

政府補(bǔ)貼的問題審視

未能有效構(gòu)建以創(chuàng)新產(chǎn)出為導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼模式。當(dāng)前，政府作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定者和執(zhí)行者，其所施行的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策還未能充分彰顯信號效應(yīng)，發(fā)揮引導(dǎo)資金優(yōu)先投向產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的作用，補(bǔ)貼政策的設(shè)計及實踐對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展總量擴(kuò)張的作用有余而質(zhì)量提升的功效卻明顯不足，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚未跑出“質(zhì)量加速度”并成為引領(lǐng)“中國制造”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵著力點。造成這一現(xiàn)象的原因很大程度是緣于我國主要采取事前直接無償補(bǔ)貼生產(chǎn)者的做法對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，高額產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的存在，使得企業(yè)即使在研發(fā)水平和生產(chǎn)效率較低的情況下依然可以盈利，如此一來，便極易引發(fā)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高端產(chǎn)業(yè)低端化的發(fā)展態(tài)勢，并導(dǎo)致部分行業(yè)整體性的產(chǎn)能過剩與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力的不足。

因信息不對稱而產(chǎn)生的企業(yè)“騙補(bǔ)”行為屢有發(fā)生。作為一個正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大背景下的發(fā)展中國家，由于相關(guān)政策體制、制度設(shè)計及實施運作等方面的缺陷，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的技術(shù)評價體系與信息披露機(jī)制還相當(dāng)不完善，有關(guān)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力與創(chuàng)新實踐的信息透明度低，政府和企業(yè)之間的信息不對稱問題突出。由于項目投資及技術(shù)可行性的真實狀況只有企業(yè)了然于心而無法為政府所有效獲悉，加之當(dāng)前我國對新興產(chǎn)業(yè)的政府補(bǔ)貼以事前補(bǔ)貼方式為主，如此一來，企業(yè)通過虛報技術(shù)可行性以騙取補(bǔ)貼資金的動機(jī)大大增強(qiáng)，企業(yè)所釋放的虛假信號很可能達(dá)到欺騙政策制定者的目的，從而嚴(yán)重削弱政府補(bǔ)貼的激勵效應(yīng)，并最終導(dǎo)致國家研發(fā)資源的浪費和技術(shù)機(jī)會的喪失。

補(bǔ)貼資金的后續(xù)監(jiān)管和使用績效評價滯后。當(dāng)前我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的政策執(zhí)行偏重于激勵而缺乏監(jiān)督，補(bǔ)貼資金的后續(xù)監(jiān)管和使用績效評價滯后。政府基本只注重企業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、創(chuàng)新投入、申請補(bǔ)貼項目可行性等方面的現(xiàn)狀評價，關(guān)注的重點集中于補(bǔ)貼決策的前期，即是否補(bǔ)貼與補(bǔ)貼多少，而缺乏創(chuàng)新產(chǎn)出考核、補(bǔ)貼資金使用績效評估及由此構(gòu)建的政府與獲補(bǔ)企業(yè)之間的動態(tài)重復(fù)博弈機(jī)制。由于企業(yè)天然的逐利性，在監(jiān)督機(jī)制缺位的情況下部分企業(yè)在獲補(bǔ)后，沒有將資金用于契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的研發(fā)創(chuàng)新等領(lǐng)域，而是將其投向當(dāng)下收益率較高的其他產(chǎn)業(yè)，未能恪守補(bǔ)貼資金的專項專用，致使大量政府補(bǔ)貼沒有發(fā)揮促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的應(yīng)有功效。

政府補(bǔ)貼資金投放中自由裁量權(quán)的尋租之門難以封堵。由于我國國家部委層面出臺的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策大多屬于綱領(lǐng)性文件，相關(guān)規(guī)定較為原則抽象，在政府補(bǔ)貼對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼資金的支持范圍與方式、資金的申報審核與撥付、政府補(bǔ)貼信息披露等方面缺乏具體細(xì)致的規(guī)定，這為相關(guān)政府部門及官員遴選資助企業(yè)預(yù)設(shè)了較大的自由裁量權(quán)，也為企業(yè)通過社會資本投資、非生產(chǎn)性尋租俘獲政府決策者以獲取補(bǔ)貼創(chuàng)造了可能性空間。

補(bǔ)貼方式的轉(zhuǎn)型之道

聚焦新興產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)投放補(bǔ)貼。負(fù)面清單的管理理念要求進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界，按照制度明晰、程序規(guī)范、公開透明的原則，加強(qiáng)公共資源配置管理，深刻認(rèn)識和充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，限縮和規(guī)制政府資源配置權(quán)的運行。為破除缺乏關(guān)鍵核心技術(shù)這一制約我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，政府應(yīng)該改變新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式，完善企業(yè)研發(fā)投入激勵機(jī)制，逐步將政府補(bǔ)貼與企業(yè)的研發(fā)投入強(qiáng)度、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出相掛鉤。圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)先采用貸款貼息方式支持企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)項目，并通過“以獎代補(bǔ)”的方式，對產(chǎn)業(yè)化研發(fā)成果得到市場認(rèn)可的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，以此引導(dǎo)企業(yè)資源從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向研發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，推動企業(yè)通過創(chuàng)新能力的提升以獲得核心競爭力，并借助知識溢出效應(yīng)實現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的進(jìn)步，力避我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)因大而不強(qiáng)、陷入新一輪“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的低附加值陷阱”而在全球價值鏈中被低端鎖定。

推行企業(yè)“信用負(fù)面清單”管理。對于待哺的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)來說，政府補(bǔ)貼無疑是助力企業(yè)成長的一劑營養(yǎng)針。然而由于信息不對稱等因素而致企業(yè)“騙補(bǔ)”等不端行為的存在，使得政府所期待的通過財政補(bǔ)貼為新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)“扶上馬送一程”的政策效果大打折扣。那么，在新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的投放過程中，面對政企博弈中復(fù)雜的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，能否設(shè)計出力促企業(yè)講真話的有效機(jī)制呢？在此問題上，山東等省份的做法頗具借鑒意義。自2014年7月1日起，山東省財政廳建立財政專項資金信用負(fù)面清單管理臺賬，及時錄入省級及以上審計、財政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)認(rèn)定的失信、失范行為，省財政廳將最終處理意見一并記入信用負(fù)面清單管理臺賬，并根據(jù)管理需要與相關(guān)專項資金主管部門實現(xiàn)信息共享。信用負(fù)面清單管理臺賬建立后，將與省財政項目庫管理系統(tǒng)緊密結(jié)合，實現(xiàn)新項目申報與臺賬的實時、無縫比對，讓違規(guī)企業(yè)單位無所遁形，保證制度得到有效落實。浙江麗水市蓮都區(qū)也于2015年3月出臺《關(guān)于在財政專項資金管理領(lǐng)域?qū)嵭行庞秘?fù)面清單制度》，明確了九類失信失范行為的懲戒措施，對于在政府補(bǔ)貼等專項資金管理領(lǐng)域中存在弄虛作假、虛報冒領(lǐng)、騙取套取、截留挪用等行為的企業(yè)將被一律“拉黑”。實行企業(yè)信用負(fù)面清單管理能有效促使企業(yè)慎重權(quán)衡釋放虛假信號以獲取短期收益與釋放真實信號建立聲譽(yù)并獲取長期收益兩種選擇的利弊得失，進(jìn)而減少逆向選擇行為。另外，為堵住新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼資金流失的“黑洞”，還可充分發(fā)揮申請補(bǔ)貼的企業(yè)之間的監(jiān)督與制衡作用，即利用企業(yè)之間存在的天然競爭性和彼此信息相對完全的特點，鼓勵企業(yè)在良性競爭的基礎(chǔ)上互相監(jiān)督。

強(qiáng)化補(bǔ)貼資金使用的過程監(jiān)控和績效評估。負(fù)面清單管理模式的宗旨是要建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的經(jīng)濟(jì)管理體制，這就要求政府將傳統(tǒng)的主要關(guān)注市場主體準(zhǔn)入階段的監(jiān)管，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對運營階段的全程監(jiān)管。政府在新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督和管理上，須力破“以撥代管”、“重支輕管”的現(xiàn)象，在補(bǔ)貼事前做好預(yù)算決策，在事中加強(qiáng)監(jiān)管并動態(tài)跟蹤申請補(bǔ)貼項目的完成情況、資金用途及使用范圍，在事后嚴(yán)格項目審計、強(qiáng)化補(bǔ)貼資金使用的目標(biāo)考核與績效評價，形成“花錢必問效、無效必問責(zé)”的資金跟蹤問效機(jī)制，加大對違規(guī)企業(yè)的審計懲戒力度如高額罰金、強(qiáng)制退出等以增強(qiáng)威懾力，切實提高新興產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼資金的使用效益。

限縮政府裁量空間以減少權(quán)力尋租。“收緊政府的手，放開市場的腳”是負(fù)面清單管理理念的核心要旨之一。在選擇新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼受益人的問題上，為了擺脫政治游說以及企業(yè)非生產(chǎn)性尋租的影響，避免相關(guān)政府決策者被利益集團(tuán)俘獲，必須收縮政府之手，規(guī)制政府在此過程中的自由裁量權(quán)。限縮政府裁量空間的根本之道是在導(dǎo)入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金分配競爭性機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大補(bǔ)貼發(fā)放的信息披露和陽光操作力度，通過完善政府補(bǔ)貼細(xì)則，建立公開評審制度，讓補(bǔ)貼資金的申請、審核、發(fā)放等信息在不違反相關(guān)規(guī)定的前提下，通過適當(dāng)形式充分、及時地向社會公開，接受公眾監(jiān)督，以此有效消減相關(guān)政府部門及決策者權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的模糊地帶和灰色空間。

通過新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金逐步實現(xiàn)政府補(bǔ)貼從行政化向市場化的轉(zhuǎn)型。新常態(tài)下的中國經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)對政府扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式選擇提出了全新的要求。2015年1月，國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，重點支持處于“蹣跚”起步階段的創(chuàng)新型企業(yè)，以此促進(jìn)技術(shù)與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接，孵化和培育面向未來的新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)邁向中高端水平。該基金的啟幕，標(biāo)志著中國政府正逐步改革過去行政色彩濃厚的財政扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，取而代之的是市場化與專業(yè)化。新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的點晴之筆在于實行市場化運作、專業(yè)化管理，公開招標(biāo)擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負(fù)責(zé)運營、自主投資決策，其重點在于充分發(fā)揮政府資金杠桿作用，吸引有實力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會、民間資本參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此實現(xiàn)政府對新興產(chǎn)業(yè)財政扶持思路與方式的根本性轉(zhuǎn)變。

作者為浙江樹人大學(xué)教授