於一明

強化城市土地儲備風險管理

於一明

一個時期以來，各級政府的土地儲備管理工作，一直是國土資源管理的熱點和難點，備受社會及相關部門的關注。在市場經(jīng)濟條件下，充分利用市場和計劃的調(diào)控手段使城市土地在取得經(jīng)濟效益的同時，防范潛在的風險成為各地土地儲備機構工作的重點。

所謂土地儲備制度是指城市土地儲備機構通過對土地征收、置換、收購、收回等方式，把分散在土地使用者手中的地集中起來，再進行拆遷、安置、土地平整等工作，然后將土地儲備起來。按照城市規(guī)劃要求，根據(jù)土地出讓年度計劃，再把土地投入市場。土地儲備制度是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是國家土地管理制度的創(chuàng)新。實施土地儲備制度，有利于發(fā)揮市場對土地資源的基礎配置作用，提高土地利用效率，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值。

概念及類別

城市土地儲備風險，是指城市土地儲備過程中由于存在各種事先無法預料的不確定性因素，使土地儲備的實際收益與預期收益發(fā)生偏差，從而使土地儲備部門蒙受損失，并造成相應的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等問題的可能性。

城市土地儲備本質(zhì)上是一種公共投資活動，但具有商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)投資經(jīng)營的特征，城市土地儲備過程中存在多種風險。實踐中，城市土地儲備風險可以從宏觀和微觀兩個層面加以區(qū)分：

（一）宏觀風險

宏觀風險也是廣義風險，包括參與城市土地儲備的各相關主體，包括各級政府、金融機構、各投資者甚至社會公眾在城市土地儲備過程中所面臨的可能導致未來經(jīng)濟收益不確定性的因素，這是由城市土地儲備內(nèi)在的廣泛公眾參與性所決定的。

社會風險。隨著土地儲備制度的不斷建立和完善，土地儲備已經(jīng)成為城市發(fā)展和建設中一個有力的綜合平臺，影響到社會發(fā)展的方方面面。土地儲備的社會風險主要是公眾風險和城市發(fā)展規(guī)模風險：公眾風險。社會公眾在土地儲備過程中扮演著最終獲益者和風險承受者的雙重角色，特別是因為土地儲備的實施導致切身利益受到損害或者產(chǎn)生嚴重威脅的社會弱勢群體，即失地農(nóng)民、被收購企事業(yè)單位職工和城市的拆遷戶，他們能夠使土地儲備不能順利實施。城市發(fā)展規(guī)模風險。土地儲備機構成立之初是為了加大閑置土地和其他存量土地利用和管理，把利用存量土地作為保障城市土地供應的主要出路，但在實踐中，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的顯著加快，土地儲備機構越來越側重于通過農(nóng)用地轉用、土地征收方式取得儲備土地，而忽視閑置、低效土地的利用，盲目拓展城市規(guī)模，城市建設區(qū)域不斷向規(guī)劃的有條件建設區(qū)擴張，透支城市發(fā)展?jié)摿?，一些地區(qū)城市新城建設遠大于現(xiàn)有城市可承載規(guī)模，出現(xiàn)大量“鬼城”、“空城”。

制度風險。城市土地儲備產(chǎn)生和發(fā)展的歷史已近20年，但與之相應的法律法規(guī)等政策體系尚不健全，實施過程中的具體問題缺乏明確的政策依據(jù)，并且政策的不穩(wěn)定性和不確定性對城市土地儲備決策的影響巨大，風險由此產(chǎn)生。

市場風險。市場風險對土地儲備部門而言就是由市場波動引起的土地儲備部門未來損失的可能性，或者源于信息不對稱和外部性市場自身缺陷導致的市場失靈。在市場經(jīng)濟中，經(jīng)營者的經(jīng)營行為受市場環(huán)境影響，其經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)周期等均反映出不同時期的市場供需狀況、價格波動等方面，對市場經(jīng)營者造成一定影響。城市土地儲備機構是經(jīng)營土地資產(chǎn)的主體，隨著市場體系的不斷發(fā)育與完善，也會面臨市場風險。

（二）微觀風險

微觀風險也是狹義的城市土地儲備風險，是指在土地收購、開發(fā)整理、存儲、出讓等階段存在一些不確定因素，引起運作成本的非預期波動，帶來運營成本的不確定性。

收購風險。城市土地儲備收購風險首先表現(xiàn)在土地收購價格問題，由于土地出讓所產(chǎn)生的增值效益，在土地收購過程中，城市土地儲備部門與被收購方對土地收購價格的認識上存在很大差異，部分被征購方認為土地征用、收購、收回補償標準不合理，于是在心理和行為上對土地儲備產(chǎn)生抵觸，使得土地收購儲備的價格談判難度增加，土地收購時間延長，土地儲備周期被迫延長，增加了儲備的成本，導致收益的不確定性增加。其次，收購風險還表現(xiàn)在土地收購過程中，由于收購土地的產(chǎn)權歸屬復雜、地下設施、土地周邊環(huán)境和地理結構不明，致使所收購的土地和地面建筑有可能出現(xiàn)已抵押、查封的風險，或存在復雜的歷史遺留問題。第三，被收購土地的土壤環(huán)境、地質(zhì)條件、復雜的地理結構、不合理的地下結構和大規(guī)模的動遷等因素也會增加開發(fā)成本，使土地儲備部門面臨未來經(jīng)濟效益的不確定性增大。

開發(fā)整理風險。土地儲備開發(fā)整理是使生地變?yōu)槭斓兀雇恋貎r值增值的過程，在此過程中，存在開發(fā)風險。開發(fā)風險是指土地儲備機構將收購的生地開發(fā)為熟地的開發(fā)成本過高，造成資產(chǎn)的流失。

儲存風險。儲存風險是指已經(jīng)進入儲備庫的土地由于不能及時盤活、推向市場而引起的一系列風險。儲存風險的高低與儲備量和儲備期存在密切關系。土地儲備太少，不能滿足市場的需要，需求者就會在土地儲備部門外部尋求土地資源，從而弱化土地一級市場；土地儲備太多，一方面造成土地和資金的雙重積壓，土地儲備成本增加，另一方面超額的土地儲備需要巨額的資金支撐，帶來巨大的籌資風險。

出讓風險。出讓風險是指儲備的土地出讓困難，或者出讓未能實現(xiàn)預期的收益。出讓風險是由于儲備土地的變現(xiàn)性較差所致的。土地為非貨幣資產(chǎn)，其變現(xiàn)能力比貨幣性資產(chǎn)的變現(xiàn)能力要差，此外還有以下原因：首先，土地為不動產(chǎn)，不能隨著需求的變化，由需求低的地方搬往需求高的地方；其次，土地儲備周期長，一般需要6個月到3年左右，且影響儲備期的不確定因素多；第三，土地資產(chǎn)的價值量大，占用資金較多，交易所需時間長且受限制條件也較多。

資金管理風險。土地儲備開發(fā)整理資金需求量大，存在的風險也大。一是土地儲備機構自有資金不足，且來源單一。而土地儲備資金規(guī)模需求大，周轉周期長，若遇市場需求不旺，極易出現(xiàn)違約情況，風險很大。二是土地儲備資金周轉周期滯后于貸款期限造成高額的財務費用。三是土地儲備計劃和土地儲備資金收支預算與土地儲備工作實施過程中出現(xiàn)的諸如權屬爭議、拆遷糾紛、環(huán)境影響等不確定因素影響，導致資金管理有效性受到影響。四是宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整影響對土地儲備資金管理帶來一定風險。

風險防范措施

建立健全法律體系。土地儲備制度是一個系統(tǒng)工程，不僅需要從法律層面明確土地儲備范圍、土地儲備機構法律地位、土地儲備程序等方面，還需要對開展土地儲備工作各個環(huán)節(jié)進行嚴格的規(guī)定，為開展土地儲備工作提供法律保障。完善土地儲備制度的第一步就是要建立健全土地儲備制度的法律體系，應加快制定相關法律、法規(guī)和規(guī)章，使地方政府、土地儲備機構和相關利益主體能夠在完善的法律框架內(nèi)依法開展土地儲備工作。

加強系統(tǒng)性風險研判。土地儲備機構應該密切關注宏觀經(jīng)濟和政策法規(guī)的變化，并據(jù)此建立有效地預警應急機制，以應對各種突發(fā)情況。土地儲備機構可以自行建立，也可以委托具有一定資質(zhì)的機構對城市土地的規(guī)模、需求、結構進行全面調(diào)研，獲取準確的市場信息，分析市場發(fā)展方向，制定一定時期內(nèi)土地儲備的發(fā)展規(guī)劃，對于可能出現(xiàn)的風險，制定一定應急機制，盡可能的將風險降低到最低。

優(yōu)化資金運作。首先要優(yōu)化籌資渠道。創(chuàng)新和拓展儲備資金的籌資渠道，增加土地儲備資金的規(guī)模，改善土地儲備的結構，擺脫對商業(yè)銀行貸款的依賴，不僅降低了土地儲備資金的風險，也提高了土地儲備資金的使用效率。其次要加強資金管理。加強土地儲備資金收支預算的編制準確性、確保土地資金撥付的及時、完整。合理確定信貸規(guī)模，努力降低財務成本。在項目前期進行成本測算時，應對項目在不同階段的資金投入量有科學的測算，針對不同融資渠道制定出合理的融資計劃，確保項目的正常實施。通過土地置換等土地收儲方式，降低財務成本。

深化土地儲備行為。一是建立項目風險評估機制。儲備項目實施前要充分調(diào)查地塊基本情況，包括土地權屬、土壤、地下水、地下管網(wǎng)、考古、現(xiàn)狀配套等情況。二是強化土地儲備計劃管理。要科學合理制定土地儲備計劃，建立土地儲備計劃的制定、落實、考核體系，保障土地儲備行為的規(guī)范有序。三是加強內(nèi)部管控。從戰(zhàn)略上、組織機構、人員配置、人力資源管理等方面進行綜合管理。四是做優(yōu)地塊配套。通過優(yōu)化地塊規(guī)劃，加大周邊配套投入力度，即提升周邊居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，又充分挖掘地塊價值，提高地塊競爭力。

建立完善的監(jiān)督機制。一是規(guī)范制度建設，積極推行土地儲備工作的信息公開制度，賦予土地關系人應有的權利，使之擁有充分的知情權和參與權；完善相關法律法規(guī)，建立公開、公正的征地程序、規(guī)范土地儲備進程中的拆遷行為，禁止暴力拆遷。二是強化監(jiān)督職能，加強對征地批準事項、越權批地、盲目圈占，以及暴力拆占土地等行為的督查；重視傳播媒介的輿論監(jiān)督，使土地儲備行為始終置于全社會的關注之下，以促進土地儲備制度功能的充分發(fā)揮。三是設立司法救濟，通過國家司法機關按照司法程序解決土地儲備拆遷進程中出現(xiàn)的征地不合法、補償不合理、安置不落實等問題。對政府征地強拆等違法行為，土地權利人可以尋求司法救濟，申請國家賠償，以減少不必要的社會糾紛，維護社會穩(wěn)定。

作者單位：杭州市土地儲備中心