李路曲

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 徐匯 200234)

新加坡是一個高度法治化的國家，也是在第二次世界大戰(zhàn)后獨立的后發(fā)展國家中最早建成法治國家的。由于這一時期新興的后發(fā)展國家在發(fā)展歷程和發(fā)展環(huán)境尤其是政治發(fā)展模式上有諸多的相似之處，因此，其法治建設(shè)的經(jīng)驗為很多后發(fā)展國家所重視；同時，它還是一個一黨長期執(zhí)政和具有儒家文化傳統(tǒng)的國家[1]，因此它的經(jīng)驗更值得我國重視和學(xué)習(xí)。我們知道，借鑒和批判都是一種潛在的比較，而比較需要對相關(guān)變量進行系統(tǒng)的比較及證實與證偽，而這正是比較的困難所在，但如果對像新加坡與中國這樣有著諸多衡定變量或干預(yù)變量的相似案例進行比較分析，就會增加我們從中離析出相異變化的可能性，進而得出我們可以借鑒、如何借鑒以及借鑒程度或不能借鑒的內(nèi)容。簡言之，就是為什么新加坡已經(jīng)建成了法治社會而很多后發(fā)展國家還正在建設(shè)之中？

一、現(xiàn)代性、政治秩序與法治建設(shè)

一般來說，由于經(jīng)歷了長期的革命斗爭或民族主義斗爭，革命或民族主義力量對革命的敵人或殖民主義者會產(chǎn)生濃重的敵對情緒，因而在獨立后通常會全面廢除舊的政治制度和法律制度，不但在政治層面以革命或民族主義政權(quán)取而代之，而且在行政層面和法律層面也會取而代之，即以革命或民族主義運動成員取代舊政府的行政系統(tǒng)及公務(wù)人員和舊的法律系統(tǒng)及從業(yè)人員。這一做法是特定時期的產(chǎn)物，有一定的歷史必然性，但并不盡合理，從很多后發(fā)展國家的情況來看，它在不同程度上削弱了政治和法律現(xiàn)代化的進程。

我們知道，推翻封建的或半封建的舊政權(quán)或殖民主義政權(quán)，建立新的民族國家，是政治發(fā)展的必經(jīng)階段，也是現(xiàn)代化發(fā)展的必要條件，無論是舊政權(quán)還是新政權(quán)誰擁有更多的現(xiàn)代性，都不會削弱民族國家建立的這一時代意義。但是，現(xiàn)代國家的構(gòu)建，包括法治社會的建設(shè)，是一個長期的過程，新興政權(quán)不可能在短時間內(nèi)建立起一個完全超越傳統(tǒng)政權(quán)的現(xiàn)代政治法律體系，這也不符合政治變遷的規(guī)律。它只能在已有的現(xiàn)代化水平上，或者說在傳統(tǒng)社會內(nèi)部已經(jīng)發(fā)展起的現(xiàn)代性的基礎(chǔ)上，進一步培育和發(fā)展這種現(xiàn)代性。在這一過程中珍惜原有的現(xiàn)代性因素非常重要，否則可能會發(fā)生現(xiàn)代化的中斷。

馬克思曾經(jīng)指出，盡管殖民統(tǒng)治是殘酷的，但是它把殖民地卷入了現(xiàn)代化進程，啟動了殖民地的現(xiàn)代化[2]。我們看到，19世紀以后英國在殖民地建立的殖民政權(quán)相較于當?shù)氐耐林?quán)來說，有更多的現(xiàn)代性①英國于1865年宣布在新加坡不允許雇傭奴隸[3]。，尤其是在專業(yè)層面例如行政和法律方面的現(xiàn)代性因素要多于剛剛獨立的民族國家一些主要的政治參與群體。實際上，這意味著殖民的和外國的統(tǒng)治或因素，與現(xiàn)代性是不同的，不能把殖民者所做的一切都看成是殖民因素，盡管它們都是為殖民統(tǒng)治服務(wù)的，但是它們中有一些具有普遍價值的現(xiàn)代性因素，這不是殖民者所獨有的，而是所有國家在現(xiàn)代化過程中所必須具備的因素?？茖W(xué)技術(shù)自不必說，一些制度性的像市場體制、專業(yè)化的政治、法律和社會制度也是如此。然而，不幸的是，大多數(shù)國家在獨立后由于革命斗爭或民族斗爭的慣性都完全摒棄了過去政治和法治中的這種現(xiàn)代性，即在推翻了殖民政權(quán)或舊的政權(quán)時，連同它們的市場體制和專業(yè)化的制度因素也摧毀了，建立了“全新”的體制。問題是，革命或民族主義力量由于長期從事革命斗爭，沒有培養(yǎng)起自己的專業(yè)系統(tǒng)和專業(yè)人員，已經(jīng)培養(yǎng)起的專業(yè)人員的現(xiàn)代性和規(guī)模還遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)代國家建設(shè)的需要，更根本的是，這些國家的現(xiàn)代化水平還較低，整個社會中還缺乏現(xiàn)代性因素，因而這種取代實際上是在這一領(lǐng)域削弱了現(xiàn)代化進程。這一點，很多革命領(lǐng)袖也有所認識，毛澤東在新中國成立前夕就指出，要大膽使用舊政府中的專業(yè)人士，他們具有專業(yè)知識，以彌補城市建設(shè)之不足，這是新政權(quán)所需要的[4]②例如，北京市舊政府人員4890人，留用3155人，占61.54%[5]；重慶市舊政府人員6279人，留用5588人，占88.7%[6]。。但可惜的是，由于新中國成立后革命斗爭的慣性以及頻繁的政治運動，這些人很快就被邊緣化了。在很多國家都發(fā)生了類似的現(xiàn)代化過程的中斷。

在這方面，新加坡具有自己的特色。一方面，李光耀和人民行動黨堅定地領(lǐng)導(dǎo)了推翻英國殖民當局統(tǒng)治的民族主義運動，懂得建立獨立的民族國家是歷史的必然選擇。我們可以從兩個角度來分析新加坡的非殖民化過程。一是它的政治國家的建設(shè)，即新興的民族政權(quán)的建設(shè)。民族運動勝利后，領(lǐng)導(dǎo)民族運動的新加坡人民行動黨上臺執(zhí)政，由此，在國家政治層面上完成了領(lǐng)導(dǎo)集團的更替，即由民族主義領(lǐng)導(dǎo)者取代了殖民主義領(lǐng)導(dǎo)者。二是對所有高級公務(wù)員進行政治培訓(xùn)，改變他們的殖民心態(tài)，從忠于殖民政府轉(zhuǎn)向忠于民族國家[7]。

另一方面李光耀和人民行動黨政府也認識到，推翻英國的殖民統(tǒng)治并不意味著要全盤否定英國的治理方式，尤其是其行政和法律制度。李光耀在上臺執(zhí)政之初就說，英國人給我們留下了很好的民事服務(wù)系統(tǒng)和法律體系，它們是長期實踐和不斷修成的正果，已經(jīng)扎根于新加坡社會，有很大的優(yōu)越性，新加坡可以把它拿來。當然，也要根據(jù)國情進行必要的修改，民事機構(gòu)和法律從業(yè)人員要從忠于殖民當局轉(zhuǎn)而忠誠于新的民族國家[8-1]。因此，人民行動黨政府一方面在政治上保留了殖民時期已經(jīng)實行的多黨競爭體制，保留了行政和法律系統(tǒng)的人員和體制，同時又對多黨體制進行了限制，實行一黨為主的政治體制，對行政和法律系統(tǒng)的官員進行了民族化的改造。

我們知道，英國是最早現(xiàn)代化的國家，英國在新加坡建立的法律制度一開始就具有現(xiàn)代性。民族政權(quán)建立后，它之所以能在新加坡部分地保留下來，不僅由于英國建立的政治生態(tài)和法律制度具有一定的現(xiàn)代性，而且還由于現(xiàn)代法治精神已經(jīng)注入了新加坡的民族運動和政治生活之中。這表現(xiàn)在，作為民族主義運動領(lǐng)袖的李光耀就是劍橋大學(xué)法學(xué)院的優(yōu)等畢業(yè)生，回國后一直從事律師工作，并且他是以工會的法律顧問身份領(lǐng)導(dǎo)民族運動的，這說明新加坡社會已經(jīng)培育起了初步的法治意識，認同李光耀這個律師來領(lǐng)導(dǎo)民族運動，有律師或法治生存的政治生態(tài)。

李光耀和人民行動黨懂得只有在合適的政治生態(tài)中才能進行法治建設(shè)，因此，他總是隨著政治生態(tài)的變化而適時調(diào)整政策和法律。例如，早在民族運動方興未艾之時的1955年底，李光耀考慮到當時人民群眾高漲的民族主義情緒，為了爭取群眾，表示如果人民行動黨執(zhí)政，將撤銷殖民當局制定的“有違人權(quán)”的“緊急法令”[9-1]。這一方面說明當時李光耀懂得利用群眾的民族主義情緒來反對殖民當局，另一方面也說明他當時還是一個理想的民主社會主義者，主張法律制度要充分地保護人民群眾的自由。然而在三年之后，新加坡的形勢發(fā)生了一些變化，面對國內(nèi)民族主義運動的發(fā)展尤其是左翼激進勢力的擴展和英國殖民當局的退讓，李光耀看到可以通過與殖民當局進行有限的妥協(xié)來打擊左翼力量并取得政權(quán)，因而調(diào)整了自己的政治態(tài)度，于1958年10月8日做出承諾，如果人民行動黨在普選中獲勝，他會保留“緊急法令”。他指出，人民行動黨對“緊急法令”的立場，是在全盤考慮形勢和預(yù)料將有政治危機的情況下形成的①1959年10月14日，李光耀在新加坡議會發(fā)表講話，此時他已就任總理數(shù)月，他說，人民已授予他繼續(xù)使用“緊急法令”的權(quán)力[9-2]。。同時，他也指出，實行“緊急法令”并不是解決危機的根本辦法，根本的辦法是發(fā)展經(jīng)濟和民主力量，否則會出現(xiàn)極權(quán)。這說明李光耀把奪取政權(quán)放在第一位，把保證秩序看成是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，同時沒有忘記其政治建設(shè)的長遠目標是進行現(xiàn)代法治建設(shè)。我們注意到，很多后發(fā)展國家的革命的或民族主義政黨在取得政權(quán)之前主張民主自由，但在取得政權(quán)之后推行集權(quán)統(tǒng)治，新加坡的變化也遵循著這一趨勢，但不同的是，新加坡人民行動黨執(zhí)政后并沒有建立起絕對的威權(quán)主義統(tǒng)治，而是把實行集權(quán)或秩序看成是進行現(xiàn)代法治建設(shè)的前提。

1960年代初，李光耀結(jié)合新加坡政治發(fā)展的現(xiàn)實對他的法治觀作了進一步的闡述。他說，對任何法律制度的評價，不在其理想概念的偉大或壯觀，而在于其能否在人與人之間或民眾與政府之間建立起秩序與公平；要建立起公平和正義，首先要建立起秩序，“因為沒有秩序，法律根本就不可能執(zhí)行。秩序一旦建立，在一個基礎(chǔ)穩(wěn)固的社會中，法令也就有了強制性，唯有在這種情形下，依照既定的法律處理人民與人民及國家與人民之間的關(guān)系，才能成為可能。同時，當一個國家內(nèi)部日益混亂，當局不能藉現(xiàn)行法令有效控制之時，為了維持秩序，往往就必須制定新的、有時候且是激烈的法令，以使法律能繼續(xù)處理人際關(guān)系。而另一種選擇是放棄秩序，任其進入混亂及無政府狀態(tài)?！盵9-2]顯然，李光耀在這里所說的“秩序”，就是不為西方國家所認可的一種政府集權(quán)，是支持政府通過強力手段取得社會穩(wěn)定的一種“緊急法令”式的法律制度，也是這一時期在新興國家中紛紛建立起來的威權(quán)主義體制。也就是說，在他看來，要建立法治社會，首先必須有鐵的手腕，采取一些“不合法”的所謂“人治”的專斷措施來打擊那些破壞秩序的力量，然后才談得上進行法治社會的建設(shè)。

盡管新加坡建立法治社會的先決條件是利用強力手段建立政治秩序，但對李光耀來說這只是其依法治國的前提，而不是其依法治國的最終目標。這表現(xiàn)在兩個方面：一是它也與當時的很多新興國家有所不同，即在其威權(quán)主義體制內(nèi)盡可能建立完備的法律制度，盡可能地依法行事，而減少使用政治權(quán)力或革命法規(guī)。例如，在1960年代—1970年代人民行動黨政府可以依據(jù)“緊急法令”對左翼反對派進行抓捕，這實際上是運用“革命法規(guī)”或政治權(quán)力而非現(xiàn)代法律制度打擊反對派，但是我們要看到，這種“革命法規(guī)”具有一定的現(xiàn)代法律的內(nèi)涵，這表現(xiàn)在政府也不能完全不顧法律的約束，它必須在法庭上進行審訊和辯論，對媒體公布審判的過程和結(jié)果[10]。

二是新加坡領(lǐng)導(dǎo)人具有明確的法治建設(shè)目標和法律意識，這一點對于那一時期后發(fā)展國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說或許更為重要。雖然他們運用政治手段建立國家秩序，但其目的是為日后的依法治國創(chuàng)造條件，而不是謀一己或一黨之利，因而在政治斗爭或競爭時越來越多地運用法律而不是政治手段。到1980年代人民行動黨與重新崛起的反對黨及其領(lǐng)袖進行競爭，這時盡管存在著利用政治權(quán)力進行打壓的質(zhì)疑，但它已經(jīng)更為嚴格地按照法律程序辦事了。這時李光耀、吳作棟等最高領(lǐng)導(dǎo)人都要到法庭上去控告反對黨領(lǐng)袖，親自出席法庭辯論，通過法院的審判來制裁反對黨領(lǐng)導(dǎo)人[11]。21世紀以來，執(zhí)政黨與反對黨的競爭都是嚴格按照法律尤其是選舉法進行的，再沒有對反對黨進行直接打壓的情況。

由此看來，新加坡法治建設(shè)的前提是靠強勢政黨和領(lǐng)導(dǎo)人使用政治權(quán)力及強力部門來建立穩(wěn)定的政治秩序，在沒有法律可依或法律沒有得到有效執(zhí)行的情況下，敢于運用國家權(quán)力來打擊和消除破壞和抑制法律建設(shè)的力量，使法治建設(shè)具有穩(wěn)定的政治生態(tài)。同時，在優(yōu)先建構(gòu)國家的穩(wěn)定和秩序并使其有效運作的前提下盡可能地依法行事，進而隨著政治生態(tài)的變化逐步推進法治建設(shè)。換言之，其動用國家權(quán)力的目標是進行法治建設(shè)，而不是擴張國家權(quán)力。

二、推進法治建設(shè)的路徑及其特色

回顧第二次世界大戰(zhàn)后獨立的后發(fā)展國家政治和法治建設(shè)的歷史，可以看到，執(zhí)政黨盡快完成從革命導(dǎo)向向執(zhí)政導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變是法治建設(shè)從革命法規(guī)向現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)變的前提，是構(gòu)建法治國家的邏輯起點；不割斷法治建設(shè)的歷史，不受各種意識形態(tài)因素的干擾，持之以恒地進行法治建設(shè)，是有效推進法治建設(shè)的基本保障；堅持實行法律面前人人平等的原則，是法治建設(shè)成功的根本保障。真正地做到這一點并不容易，多數(shù)國家沿著這一路徑發(fā)展的過程都是緩慢和曲折的。而新加坡有效地貫徹了這些原則，按照這一路徑較快地完成了法治國家的建設(shè)。

我們可以從以下幾個方面來分析其法治建設(shè)的路徑和特征：

第一，正如前述，保留和修改而不是摒棄具有一定現(xiàn)代性的法律體系。這樣做使得新加坡在建國之初就可以做到法律完備和有法可依。盡管我們說過去的法律并不能完全適應(yīng)新的形勢，但是如果出現(xiàn)法律的空白或造成無法可依的局面，或者說革命法規(guī)缺乏現(xiàn)代性，那么要比適度地延用過去的法律更不利于進行現(xiàn)代法治建設(shè)，只有在保證法制系統(tǒng)一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上才有利于根據(jù)變化的形勢及時地依法行事和進行立法。如果廢除了原有的法律體系，以革命法規(guī)取而代之，不僅不能保證法治建設(shè)的現(xiàn)代性和連續(xù)性，出現(xiàn)法治建設(shè)的空白或革命法規(guī)與現(xiàn)代化建設(shè)不相符合的情況，而且立法工作浩繁，會在很多問題上無法可依。對于新加坡來說，由于其領(lǐng)導(dǎo)人認識到了原有的法律制度有較多的現(xiàn)代性，因而其法治建設(shè)較少受到傳統(tǒng)的革命法規(guī)的影響，立法者很少受到意識形態(tài)的束縛，一旦發(fā)現(xiàn)某些行為無法可循或需要修正法律，就會很快做出反應(yīng)并進行立法，或者對法律進行修改。

第二，法治建設(shè)的連續(xù)性不僅僅表現(xiàn)在對獨立前的法律的揚棄，還表現(xiàn)在獨立后能夠持續(xù)不斷地推進現(xiàn)代法治建設(shè)，結(jié)合國情和政治發(fā)展的水平漸進而實在地推進現(xiàn)代法治建設(shè)，貫徹法律面前人人平等的原則?！叭巳似降取弊鳛橐环N理想和目標是美好的，但人們經(jīng)常要面對的是現(xiàn)實的選擇而不是理想的美好，因此，如何選擇實現(xiàn)這一目標的路徑，或者說在社會和政治發(fā)展的不同階段選擇什么樣的政治和法律平等是更為現(xiàn)實和重要的。例如，從政治和法律上來說，人民行動黨政府在1960年代—1980年代動用國家強力手段分別對左翼反對派和右翼反對派進行過打壓，在這一過程中這些反對派認為自己沒有享受到法律上平等的權(quán)利，但在人民行動黨政府看來這是當時建立國家秩序和穩(wěn)定所必需的，也為日后的法治建設(shè)和“人人平等”創(chuàng)造了條件。

從分配原則和政策上來看，人民行動黨政府也是根據(jù)發(fā)展和國情來調(diào)整它的“公平正義”。很多后發(fā)展國家在長期的革命或民族主義運動中孕育出了強烈的平等主義，致使獨立后平均主義主導(dǎo)著這些國家的分配制度，那一時期，艱苦樸素和“平均分配”是較為普遍的分配制度。但是，隨著國家的主要任務(wù)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟發(fā)展上來，尤其是市場經(jīng)濟的發(fā)展，這一分配原則已經(jīng)不再適用，它難以激勵人們工作的積極性。因此，能否改變這一分配原則以及在多大程度上改變較為合適，就是制度建設(shè)也即法律建設(shè)的一項重要內(nèi)容。解決不好這一問題，從許多后發(fā)展國家的情況來看，可能出現(xiàn)兩種情況，一種是腐敗叢生，一些官員通過腐敗手段來彌補自己收入的不足；另一種情況是抑制了官員的積極性，這時，如果存在著流動的可能的話，則會出現(xiàn)官僚系統(tǒng)的人才流失。

李光耀通過弘揚精英主義文化和實行高薪政策來應(yīng)對這一變化。在1970年代，新加坡先后有多名政府的部長和高官因為收入過低而提出辭職，這促使時任總理李光耀深入地思考當時的分配制度，并進而闡述了他的精英主義的治國理念和高薪攬才的政策。他指出，這些高官才華橫溢，如果經(jīng)商可以獲得很高的收入，政府應(yīng)該通過提高他們的收入而把他們留住，這樣才能保證政府高效而廉潔[8-2]。他指出，新加坡是靠精英來管理國家的，如果實行平均主義的分配政策，那政府只能招聘到平庸之輩，這會使政府的效率低下，還可能出現(xiàn)腐敗。只有給高級官員提供優(yōu)厚的待遇，才有利于激勵他們努力工作和奉公守法。具體來說，就是要用“接近市場價格的辦法”來解決高級官員的待遇問題，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的狀況來決定高官的年薪數(shù)量[12]，這就大大地提高了高級公務(wù)員的收入。與此同時，它的一般公務(wù)員的收入并不高，甚至低于一些國家例如美國普通公務(wù)員的收入，因此，新加坡的收入差距是明顯的。

然而改革分配制度并不是一個簡單的問題，因為制度與文化密切相關(guān)，因而一項制度設(shè)計要考量其社會文化的適應(yīng)度，同時對后發(fā)展國家來說，也要有現(xiàn)代性的培育，這是制度設(shè)計與國情相結(jié)合的兩個方面，缺一不可。具體來說，在不同的發(fā)展階段和不同的文化中，人們對“合法”與“合理”的看法是有差異的。例如，英國傳統(tǒng)文化對平等的評價要比美國文化對平等的評價更低一些，而對精英和等級更為看重。新加坡曾經(jīng)是英國的殖民地，吸收了英國的傳統(tǒng)文化，又有儒家的文化傳統(tǒng)，這使新加坡社會有著較厚重的精英主義的文化土壤。在此基礎(chǔ)上，新加坡注重按照市場原則培育具有現(xiàn)代性的精英主義精神并實行與此相適應(yīng)的高薪攬才的分配制度，就有深厚的社會基礎(chǔ)。

進一步來說，精英治國的理念和高薪攬才的政策，雖然用當代西方的平等主義文化或馬克思主義的平等價值觀來看是不合理的，但在新加坡的現(xiàn)實中，它從自己的精英主義文化氛圍中取得了合理性和合法性。也就是說，在一定的文化氛圍中，合法性與合理性在相當程度上取決于社會的認同，“公平正義”是與一定的文化或社會認同相聯(lián)系的。只要公眾認可這種分配體系，那么不管它在其他文化的評價中是否具有“合理”性，或者在未來的發(fā)展階段中是否被看作是“合理的”，它都在當下獲得了自己的“合理性”與“合法性”，因而也就能規(guī)范人們的行為，它要比“合理”而“非法”的分配方式更有利于增加官員的榮譽感和自律精神。由此看來，當我們設(shè)計自己的分配制度時，既要考量自己的社會文化，也要培育其現(xiàn)代性，分配制度既要與社會現(xiàn)實相適應(yīng)，又要考慮到發(fā)展的需要，要隨著社會的發(fā)展向現(xiàn)代分配制度發(fā)展。

需要指出的是，新加坡精英主義的分配政策并非不考慮“公平”的一面，而是對“公平”作出了符合自己國情的理解，以此為標準來處理公平與效率的關(guān)系。它在實行高薪攬才政策的同時，盡可能維持基本的社會公平，這可以從它的兩項基本政策來看。一是住房政策。新加坡政府自1960年代后期開始實行公共組屋計劃，到目前為止，它已經(jīng)過三次升級，使全國80%以上的人住在組屋中①“到2010年，新加坡約82.4%的人口居住在政府提供的組屋中，其中94.8%的人口擁有組屋產(chǎn)權(quán)，只有5.2%是租賃住房”[13]。。不僅組屋的品質(zhì)和面積不斷提升，而且價格也只有商品住宅的三分之一左右，因此基本解決了全國中低收入者的住房問題。二是最低生活保障政策。盡管新加坡沒有明確地劃定最低生活保障線，但政府提供各種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會及稅收減免政策，從而保證了其最低收入者的收入和生活水平較一般國家更高一些，大約與美國的最低收入者的平均水平持平。所以，新加坡的高薪攬才是在不斷提高基本社會生活保障水平的前提下推進的，或者說收入差距是在這個區(qū)間以上拉開的，目的是既要保障人們的基本生活，又要調(diào)動人們工作的積極性，這是新加坡政府對公平與效率的一種符合自己國情的理解和實施。

如果說在1970年代李光耀和人民行動黨政府是通過弘揚精英主義和實行高薪攬才政策來引導(dǎo)人民適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律及其分配制度的話，那么今天李顯龍和人民行動黨政府則是通過堅持民主理性的治國理念，不為民粹主義的社會思潮所左右，在適度改革或降低高官收入的基礎(chǔ)上堅持精英主義的高薪攬才政策。具體來說，近幾年來，伴隨著國內(nèi)民主進程的推進，民粹主義思潮有所膨脹，群眾要求平均分配的壓力有所高漲，尤其是反對黨利用這一點對人民行動黨施加壓力。面對政治生態(tài)的這一新變化，李顯龍總理表示，“治國既要有人情味，也要有理性堅持，關(guān)鍵是在情與理之間取得平衡?！薄盃幦∶裥墓倘恢匾贫ㄕ邥r卻不能只‘從感性出發(fā)，而不做‘理性權(quán)衡’”[14]。所以，人民行動黨政府既適當降低了政府高官的收入[15]，應(yīng)該說隨著人們受教育水平和工作能力的普遍提高，這一改變是合理的；同時仍堅持精英治國的基本原則，因為變化是漸進的，新加坡政治生態(tài)和社會文化的基本氛圍還沒有發(fā)生根本性的變化。這一點對處于轉(zhuǎn)型中的后發(fā)展國家，尤其是在民主和民生問題越來越成為領(lǐng)導(dǎo)人爭取民心的重要問題的時期，顯得很珍貴。因為我們看到，很多后發(fā)展國家的政黨和領(lǐng)導(dǎo)人為了爭取民心，或者實行過于民粹和民主的政策，或者實行民粹的和集權(quán)的政策，都不利于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

第三，從依法治國到建立法治社會，適時地推進和強化法治建設(shè)。經(jīng)過1960年代的黨內(nèi)斗爭和政治斗爭后，新加坡的政治穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展，人民生活得到了改善，李光耀看到過去那種過度使用政治權(quán)力打擊反對派和因為生活缺乏保障而難以增強律己精神的時代正在過去，進一步推進法治建設(shè)的時機到來了，因而他自1970年代開始積極和堅定地推進法治建設(shè)。

由于新加坡繼承了原有的法律體系，不需要重建法律，因而它的依法治國主要是在兩個關(guān)鍵性領(lǐng)域推進：一是進行了國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和法制化，從1970年代后期到1980年代初，開國領(lǐng)袖們和老一代領(lǐng)導(dǎo)人通過正常的退休制度退出了政治舞臺，新一代領(lǐng)導(dǎo)人則通過制度化的遴選機制進入黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)集體[16]；二是依法進行廉政建設(shè)，并從政府高層開始。新加坡通過加強反貪局的權(quán)力來打擊官員的違法行為。它通過法律規(guī)定，反貪局直接隸屬總理，不受其他領(lǐng)導(dǎo)人牽制，可以在證據(jù)還不充分的情況下先行拘押嫌疑人。當然，這時的法治建設(shè)仍然帶有一定的依靠政府權(quán)力維護政治秩序的內(nèi)容。自此，新加坡建立了非常嚴格的廉政措施。

在國家層面的法治建設(shè)不斷推進的同時，社會層面的法治建設(shè)也在不斷推進。新加坡以社會管理嚴格而聞名于世，它之所以管理得嚴格并非常有效，與政府持之以恒地向社會普及法律意識，同時依法嚴格進行管理有關(guān)。在新加坡，人們的社會生活包括文化活動、經(jīng)濟活動以及政治活動，都有法可依，尤其是法律可以得到有效的執(zhí)行。當然，憲法和法律也保護著人們的合法權(quán)益和人身自由。

三、法治建設(shè)的基本經(jīng)驗

我們可以從以下三個方面來概括新加坡法治建設(shè)成功的基本經(jīng)驗：

第一，國家獨立后能否對自己的政治發(fā)展水平即現(xiàn)代性程度作出正確的判斷，國家發(fā)展戰(zhàn)略能否盡快地完成從革命斗爭向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，對現(xiàn)代法治建設(shè)有著深刻的影響。很多后發(fā)展國家的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人在建國之后的相當長一個歷史時期中，缺乏對政治形勢和國家主要任務(wù)的正確判斷，致使國家長期陷入民族斗爭或階級斗爭的人為爭斗之中，沒有完成從革命斗爭向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，主觀地把政治和法律分為不同階級性質(zhì)的，以革命法規(guī)、民族法規(guī)甚至宗教法規(guī)替代現(xiàn)代法律原則，這就很難有效地進行現(xiàn)代法治建設(shè)。例如，一些傳統(tǒng)的社會主義國家，建國后很長一段時間里認為社會主義的法律是一種全新的法律，必須在全面廢棄資本主義法律的基礎(chǔ)上才能實行這種新型的法律體系，在沒有弄清哪些是資本主義的、哪些是人類共有的法律原則的基礎(chǔ)上刻意劃清與資本主義法律的界限，致使一些現(xiàn)代法律的精髓也被拋棄了。因而它廢除的不僅僅是資本主義的法律，更多的是廢除了現(xiàn)代的法律原則。還有很多新興的民族國家往往以民族主義的甚至是宗教的政治原則取代現(xiàn)代政治和法律原則，它們實行民族的實際是傳統(tǒng)的甚至是宗教性的政治手段而不是現(xiàn)代法律制度進行統(tǒng)治。

我們知道，政治文化的變遷是一個長期的漸進的過程，它不會隨著政權(quán)的更替而很快地變化，無論從近代西方的資產(chǎn)階級革命還是20世紀以來的民族民主革命所引發(fā)的政權(quán)更替來看，都是如此。因此，遵循文化社會化的規(guī)律，持之以恒地傳播法治意識，推進法制建設(shè)，是法治建設(shè)的主要路徑。反之，以革命或民族主義法規(guī)取而代之，不設(shè)法保留原有的法治體系中的現(xiàn)代性因素，從實踐上看，會在很大程度上造成文化傳播或現(xiàn)代性發(fā)展的“中斷”。這種文化或法治建設(shè)的“中斷”在一些國家至少有三四十年的時間，在另一些國家則可能使現(xiàn)代政治和法治建設(shè)延遲上百年的時間。

第二，相對于成熟的民主體制的法治建設(shè)主要依賴于政治制度和公民的監(jiān)督而言，后發(fā)展國家的法治建設(shè)則要處理好領(lǐng)導(dǎo)人個人的作用、黨內(nèi)制約機制與司法制度的相對獨立性之間的關(guān)系。一般來說，后發(fā)展國家在獨立后相當一個時期內(nèi)國家領(lǐng)袖個人以及政治精英的作用很大，這是由當時的政治和社會發(fā)展水平以及政治體制特征所決定的。充分發(fā)揮領(lǐng)袖個人和領(lǐng)導(dǎo)集團的作用是否有利于現(xiàn)代法治建設(shè)，要看領(lǐng)袖個人及領(lǐng)導(dǎo)集團是否具有現(xiàn)代意識和明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向。如果具有明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向和現(xiàn)代法治意識，則他們通過強力手段建立起的國家秩序會成為現(xiàn)代法治建設(shè)的基礎(chǔ)和前提；如果他們?nèi)狈ΜF(xiàn)代化導(dǎo)向，則他們通過強力手段所建立的國家秩序會成為傳統(tǒng)的集權(quán)主義政治的基礎(chǔ)。當然，對于這一時期多數(shù)國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說，其現(xiàn)代化導(dǎo)向與傳統(tǒng)的政治觀念兼而有之，主要是強弱之間的差距，因而他們所建立的秩序中的現(xiàn)代性也主要是強弱之間的差距。同時，他們也都在或多或少的程度上培育和強化現(xiàn)代法治意識，盡管對有些國家來說這一過程是漫長和曲折的。

在法治建設(shè)的過程中，新加坡黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)尤其是李光耀本人把傳統(tǒng)與現(xiàn)代性較好地結(jié)合了起來，具體來說，就是從新加坡的社會和政治現(xiàn)實出發(fā)，利用國家權(quán)力來建立國家秩序并進而推進現(xiàn)代法治建設(shè)。在建立國家秩序的階段，國家的強力和政治領(lǐng)袖的“人治”起了重要作用。盡管李光耀有西方法學(xué)的背景和明確的法治意識，但新加坡的政治現(xiàn)實使他認識到政治手段和領(lǐng)袖的個人魅力是建立國家秩序和推進法治建設(shè)的前提條件。因此，他在進行國家政權(quán)建設(shè)和政治斗爭時，一方面運用國家政權(quán)的力量打擊反對派和社會不穩(wěn)定勢力，另一方面在這一過程中盡可能依法行事，運用媒體保持行動的一定程度的公開性和透明性，通過司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢穩(wěn)定后，則積極地進行現(xiàn)代法治建設(shè)，而不是像很多后發(fā)展國家那樣在這一時期仍然堅持革命法規(guī)。

按照西方的民主理論，如果過于依賴領(lǐng)袖個人進行法治建設(shè)，那么其偶然性很大，也就是說，如果換了一個不那么懂法和執(zhí)法不那么堅決的領(lǐng)導(dǎo)人，它的法治建設(shè)就很可能前功盡棄。這種看法不無道理，也曾是新加坡領(lǐng)導(dǎo)人指出需要解決的問題。然而這種看法也并不全面，現(xiàn)在看來，在一黨長期執(zhí)政(不是專權(quán))的體制內(nèi)可以在很大程度上解決這個問題。盡管新加坡仍是一黨執(zhí)政，但它對高層領(lǐng)導(dǎo)人的制約機制已經(jīng)建立起來，其司法的獨立性已經(jīng)越來越大。過去，除人民行動黨及其政府的最高層對法院有實際的控制權(quán)外，其他人并不能凌駕于法院之上，而在近20年來，司法部門的獨立性越來越大，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人并不能隨意對司法進行干預(yù)，加之政治透明度越來越高，反對黨、媒體和公民對政府官員的監(jiān)督越來越有力，因而其法治建設(shè)的成果不可能由于一黨長期執(zhí)政或領(lǐng)袖個人的更替而被破壞。

很多后發(fā)展國家都在其政治發(fā)展的不同時期沒有處理好領(lǐng)袖個人、執(zhí)政黨與黨外機制之間的關(guān)系，在需要發(fā)揮執(zhí)政黨和領(lǐng)袖個人強力作用的時候，卻照搬西方民主模式，從而導(dǎo)致政局的混亂；在政治穩(wěn)定后需要進行法治建設(shè)時，卻仍然使用政治斗爭的手段推行個人強權(quán)政治，以人治代替法治；在政治發(fā)展較成熟后，又不能建立起相應(yīng)的民主制度，致使政治體制的監(jiān)督機制和現(xiàn)代法律制度無法有效地發(fā)揮作用。簡言之，領(lǐng)袖個人和制度的作用都很重要，至于哪一個要發(fā)揮更重要的作用，要依據(jù)本國的國情和發(fā)展環(huán)境來定，不能偏廢，尤其是要把兩者有機地結(jié)合起來。在一個公眾已經(jīng)對現(xiàn)代法治意識有了普遍認同的國度中，過于強調(diào)領(lǐng)袖個人的作用顯然是為違反法律者留下了活動余地。而在一個還保留著較多傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)意識、法治并不成熟的國度，如果不重視執(zhí)政黨和領(lǐng)袖個人推動法治建設(shè)的作用，那么法治建設(shè)就難以成功。當然，即使是強勢的政府推動法治建設(shè)，也要考慮到現(xiàn)有的法治環(huán)境，要盡可能地按照法律辦事，逐步而有序地推進，更重要的是其建立秩序的目標是建立法治社會而不是建立少數(shù)人的特權(quán)。

第三，從根本上看，民主政治發(fā)展和憲制建設(shè)是法治社會構(gòu)建的根本保障。盡管人民行動黨政府是在保證自己一黨長期執(zhí)政的前提下進行法治建設(shè)的，但這不意味著民主政治對法治建設(shè)沒有作用，相反，法治社會的不斷推進和最終建成與其民主政治的發(fā)展具有密不可分的相關(guān)性。

法治必須在一定的政治制度中孕育成長，而人民行動黨所設(shè)計的政治架構(gòu)和不斷推進的政治改革有利于保持執(zhí)政黨的合法性，這是其建成法治社會的重要原因。按照經(jīng)典的西方政治學(xué)理論，法治社會只有在多元民主政體下才能建成，因為這是保證有效監(jiān)督的制度前提。這并沒有錯，在一些國家的政治實踐中也得到了證實，但這不意味著它適用于所有的政治現(xiàn)實，尤其是它不應(yīng)忽視或否定人們主觀上對善的追求。從政治哲學(xué)上看，這一理論是依靠制度對人的“惡”的本性進行制約，在現(xiàn)實中視官員具有無限的權(quán)力擴張欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素質(zhì)提高和政治發(fā)展的今天，道德自律已經(jīng)越來越強。這表現(xiàn)在當今的政治發(fā)展中，一些一黨長期執(zhí)政的一元體制力圖在政治體制中建立起完善的監(jiān)督機制和法律制度，在一黨長期執(zhí)政的體制中發(fā)展出越來越高的多元性或民主，因此，在這些體制中不但非制度化的主體自覺的監(jiān)督越來越有效，而且制度化的監(jiān)督也被建立起來。尤其重要的是，執(zhí)政者的改革意識和民主意識也越來越強烈，他們會主動地推進民主和法治建設(shè)，這與過去有很大的不同[17]。

與此相對，多元民主體制則在考慮如何提高政府的效率以及有效地維持社會和政治秩序。實際上，絕對意義上的權(quán)力制衡是不存在的，它只是人們對權(quán)力制約的一種理想，即使是在西方多元體制中，權(quán)力制衡也不能過于嚴密，因為權(quán)力制衡與效率經(jīng)常表現(xiàn)出矛盾的一面，過度的權(quán)力制衡會損害執(zhí)政效率包括法律運作的效率。由此看來，要想保證政府運作的效率，就要給政府一定的自由裁量權(quán)。正是由于這種趨勢，西方學(xué)者例如福山已經(jīng)越來越把秩序、效率和民主聯(lián)系起來考慮，而不是僅僅強調(diào)民主的多元性。福山從分析西方殖民主義之后非西方國家國家能力低下的原因入手，提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責(zé)三個基本要素，缺一不可。在福山看來，政治發(fā)展順序非常重要，在進入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之后，應(yīng)先建立強勢政府而不是民主制度，尚未建立有效統(tǒng)治能力就進行民主化的政府無一例外地會遭受失敗。在此之后才能有民主問責(zé)[18]。

四、結(jié) 論

從后發(fā)展國家的實踐來看，在民族獨立后是否能夠盡快地實現(xiàn)從革命斗爭向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，從而推進現(xiàn)代國家建設(shè)，是推進現(xiàn)代法治建設(shè)的最基本的前提條件，這主要取決于國家領(lǐng)導(dǎo)層是否樹立起明確的現(xiàn)代化意識。在基本完成了由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型或民主政治有所發(fā)展的時期，能否進一步推進法治建設(shè)已經(jīng)主要不再是理論的說教，而是一個實踐問題了，這時要看國家領(lǐng)導(dǎo)層是否樹立起明確的法治意識并持之以恒地強力推動法治建設(shè)，尤其是讓民眾參與法治建設(shè)，換言之，即使是在一黨長期執(zhí)政的體制中，民主監(jiān)督在法治建設(shè)的過程中仍是不可或缺的。同時要處理好政治秩序、法治建設(shè)、政府效率與民主發(fā)展之間的關(guān)系，既要保持社會和政治的穩(wěn)定，又要使社會和政治具有活力并向前發(fā)展，過于多元化和過于穩(wěn)定的制度都不能保證高效的運轉(zhuǎn)。