王印紅，渠蒙蒙

(中國海洋大學(xué)　法政學(xué)院　山東　青島　266100)

海洋治理中的“強政府”模式探析

王印紅，渠蒙蒙

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院山東青島266100)

摘要：在建設(shè)海洋強國的背景下，藍色國土的國家海洋利益觀以及目前海洋領(lǐng)域諸多管理困局決定了海洋治理中的“強政府”模式。此外，無論是從海洋的自然屬性、海洋經(jīng)濟資源的產(chǎn)權(quán)界定進行分析，還是從海洋公共物品的供給、其他海洋強國的治理經(jīng)驗進行考察，采取“強政府”模式都是現(xiàn)實的必需?！皬娬被螂y以指標定量化界定，但是含義清楚，它是以謀求我國基本的海洋權(quán)益，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌之良性治理為價值目標，以增強政府海洋行為的積極性、主動性、創(chuàng)造性為衡量標準的新型海洋政府管理形態(tài)或者管理模式，概括為“維權(quán)有力、協(xié)調(diào)有序、管放得當(dāng)，結(jié)果向好”。

關(guān)鍵詞：海洋治理；海洋權(quán)益；“強政府”模式

一、問題的提出

中華民族無疑正在處于全面復(fù)興的過程中。特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，中國走出了令世界各國側(cè)目的獨特發(fā)展道路，我們稱之為“中國特色的社會主義市場經(jīng)濟”，一些西方學(xué)者稱之為“威權(quán)式市場經(jīng)濟”。不管稱謂如何，它是成功的，必定為其他發(fā)展中國家所借鑒。但在海洋領(lǐng)域，這個與世界聯(lián)系最為密切和復(fù)雜的領(lǐng)域，它的治理可以說經(jīng)過了“失去的十年”：近海海洋開發(fā)、利用和海洋環(huán)境保護矛盾突出；中日釣魚島爭端和南中國海島嶼主權(quán)、領(lǐng)海主權(quán)爭議升溫，海洋權(quán)益的維護形勢日益嚴峻；海洋行政管理“群龍鬧?！?、“雙龍戲珠”以及協(xié)調(diào)不暢。鑒于海洋治理問題的重要性和復(fù)雜性，黨的十八大提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國[1]”，并繼續(xù)深化行政體制改革。在這樣的背景下，中央決定重新組建國家海洋局。海洋強國戰(zhàn)略呼之欲出，海洋行政管理改革持續(xù)推進。但依然不容樂觀的事實是，中國海警局整合進展緩慢，改革舉步維艱；海洋戰(zhàn)略尚未清晰定位，海洋治理難以形成認知共同體；在歷朝歷代的海洋治理中，我們?nèi)狈少Y的經(jīng)驗；在清晰政府與市場邊界的改革中，我們在下放政府的權(quán)力，調(diào)整政府與市場的邊界。

在這樣的背景下，中國秉持一個什么樣的國家海洋觀和海洋利益觀，決定著我們需要一個什么樣的海洋治理模式。對于海洋利益觀，英國的沃特·拉雷爵士這樣表述:“誰統(tǒng)治了海洋，誰就控制了貿(mào)易；誰控制了貿(mào)易，誰就控制了財富，進而最終統(tǒng)治世界[2]?！卑柛トR德·馬漢在19世紀末對海洋以及海權(quán)*海權(quán)是一個復(fù)合的概念，本文認為有兩層含義：一個是海洋權(quán)益，一個是維護海洋權(quán)益所依靠的海洋力量(sea power)。顯然，海洋力量就是海洋實力，就是海洋軟實力與海洋硬實力。在約瑟夫·奈未提出軟實力之前，人們普遍強調(diào)海洋權(quán)益的維護依靠硬實力，既海上軍事力量，但在當(dāng)時也認識到了，海洋意識、政府制度對于維護海洋權(quán)益有重要作用。的意義進行了闡述:“……海外貿(mào)易可以成就一國經(jīng)濟的富裕，這從歷史上的荷蘭、西班牙、葡萄牙，以及后來的英國、美國可以看到海上貿(mào)易對國家財富和實力的深遠影響。因此，海權(quán)的歷史從其廣義來說，涉及了有益于使一個民族依靠海洋或利用海洋強大起來的所有事情[3]。”我國是一個海洋大國，主張管轄海域面積約300萬平方公里。但海洋實力的缺乏造成了近代延續(xù)到當(dāng)今的國家海洋利益無法得到根本保證的局面。特別是在鴉片戰(zhàn)爭之后，中國持續(xù)遭受列強的海上威脅，甲午戰(zhàn)敗更堪稱中國最慘痛的海洋敗局，中國的廣袤陸地直接裸露在列強軍艦的槍炮之下，近代中國不得不面對從半殖民化到幾乎亡國滅種的危機。國際海權(quán)的歷史和近代中國海洋敗局揭示，海洋是國家的核心利益，是藍色國土。要保護領(lǐng)土完整，中國必須具有強大的海洋實力，也必須構(gòu)建與國家海洋觀、海洋利益觀相一致的海洋治理模式，它是立足于國家海洋利益的頂層設(shè)計，而不是在海洋治理的微觀層次中修修補補。

我國在海洋 “十二五” 規(guī)劃中業(yè)已提出，“著力提升海洋開發(fā)、控制和綜合管理能力”明示了未來政府在海洋治理中“控制有力、管理有為、協(xié)調(diào)有序”的方向，高層也已經(jīng)意識到“經(jīng)略海洋”的重要性。十八大之后，國務(wù)院推動了海洋局職能的調(diào)整，“加強海上維權(quán)執(zhí)法，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理和指揮中國海警隊伍”，從中也可以看出海洋“強政府”模式建設(shè)的端倪。

二、海洋治理中提出“強政府”模式的必然性

隨著新公共管理運動的興起，“小政府，大社會”的管理模式日益成為社會治理模式的共識，建立協(xié)同合作的政府與社會、政府與企業(yè)管理模式，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，已然成為中國社會轉(zhuǎn)型時期政府改革的必然趨勢。但是，基于我國海洋治理的現(xiàn)實，本文認為海洋治理中需要實踐“強政府”模式，有其自身不可回避的理由。

(一)當(dāng)前的治理模式未能有效地解決海洋治理中的問題

1964年國家海洋局正式成立。1998年國務(wù)院實施大部制改革，機構(gòu)調(diào)整中，國家海洋局改為國土資源部管理的國家局?？陀^地說，國家海洋局在維護海洋權(quán)益、保護海洋環(huán)境、可持續(xù)地開發(fā)和利用海洋資源開發(fā)、開展海洋科技研究等方面發(fā)揮了重要作用。但是作為代表國家主管海洋事務(wù)的行政職能部門，國家海洋局在海洋管理實踐中并沒有有效地履行“綜合或協(xié)調(diào)管理海洋”的職能[4]，海洋治理問題突出，并飽受公眾詬病。目前海洋治理模式是，在中央層面，海洋行政管理是分部門、分行業(yè)管理與集中管理相結(jié)合，海洋行政管理的主體是國家海洋局。在地方層面，可以分為四種治理模式：(1)海洋與漁業(yè)管理相結(jié)合模式。沿海7個省份和2計劃單列市是此類型的海洋治理模式，如遼寧、福建和青島等。(2)與國土資源管理部門合署辦公模式。目前采用此模式的只有河北一省。(3)與水務(wù)局合署辦公模式，目前也只有上海一市采用此模式管理海洋事務(wù)。(4)獨立成立省級海洋局模式。目前天津市和廣西壯族自治區(qū)采用此種模式[5]?！吧鲜鰺o論哪種地方海洋治理體制，都或多或少地與國家海洋局和其他涉海部委形成多線互聯(lián)，職能交叉、體制不順的弊端顯露無遺[6]”?；诖?，學(xué)者們紛紛提出建立更高層的協(xié)調(diào)機制來解決以上的問題。

鑒于海洋治理模式存在的問題，海洋行政管理體制改革勢在必行。2013年3月，國務(wù)院推動了海洋行政管理體制的重大變革。此次改革主要體現(xiàn)在三個方面：“一是重組國家海洋局；二是成立中國海警局；三是成立海洋委員會，海洋委員會的具體工作由海洋局承擔(dān)?！睉?yīng)該說海洋執(zhí)法進入海警局時代，但改革的持續(xù)推進依然艱難。首先，成立中國海警局是多年來關(guān)注海洋權(quán)益維護和海洋綜合執(zhí)法的學(xué)者和專家們廣泛呼吁的結(jié)果，也是學(xué)習(xí)日美等發(fā)達國家維護其國土安全的結(jié)果。無疑它的成立必將在維護我國海洋權(quán)益方面發(fā)揮積極的重要作用，但是在整合海監(jiān)、漁政、緝私、海警等執(zhí)法力量以及將來的運行中，也面臨諸多的難題。如中國海監(jiān)成立之初的主要職能——環(huán)境監(jiān)測，這一主要職能由海警完成，其合理性值得懷疑；漁政成立之初的主要職責(zé)是負責(zé)漁業(yè)資源繁殖保護和江河流域規(guī)劃，具體負責(zé)漁船登記、船員考核、處理漁業(yè)糾紛等，歸屬于國家海洋局的海警如何處理江河流域的漁政事務(wù)；海上救援屬于交通部海事局，此次改革并沒有整合中國海事，在海洋應(yīng)急事件的處理中，擁有先進設(shè)施的海事無動于衷？其次，中國海警局與國家海洋局、公安部的關(guān)系問題難以拿捏，目前顯示的局勢為“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”。本次改革中國海警局歸屬國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)，國家海洋局局長任中國海警局政委，公安部副部長任中國海警局局長，在我國行政首長主導(dǎo)的大背景下，中國海警局實際處于公安部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)可能成為一種形式。再者中國海警局工作人員的身份必將是具有警察身份的工作人員，在福利待遇、制服、裝備配備等與所屬公安部的警察同等對待，他們也會在工作不長時間對自己警察的身份更為認同。基于以上的幾點考慮，目前仍然是一個過渡性的方案。海警局不是改革終點。有效推行海洋執(zhí)法一體化仍然是現(xiàn)階段的主要任務(wù)，就我國海洋執(zhí)法一體化面臨的困境而言，既有海洋行政體制困境、職能困境、關(guān)系困境、認同困境，還有重組后相關(guān)機構(gòu)的人員安置及其權(quán)責(zé)如何設(shè)置問題，這些問題可能成為阻礙海洋執(zhí)法一體化的關(guān)鍵。

一些研究者認為，“海洋局表面上負責(zé)綜合性海洋事務(wù)的管理，實質(zhì)上擁有的是缺乏實權(quán)的邊緣化研究職能[7]”。 “缺乏實權(quán)的邊緣化”職能與經(jīng)濟發(fā)展、財政、稅收等這些實權(quán)職能相比，即缺乏權(quán)力運轉(zhuǎn)能力，又缺乏話語權(quán)。因此，中國海警局改革的可能結(jié)局是表面統(tǒng)一執(zhí)法，實質(zhì)融合難以推行。成立中國海警局成為共識，但是如何成立海警局，海警局如何運作，編制、人員、機構(gòu)如何重組，卻沒有一個清晰的共識。沒有清晰的目標和步驟的改革，缺乏圖景，阻力重重。追根溯源，我國海洋局成立的主要目的是海洋環(huán)境監(jiān)察，對維護海洋權(quán)益方面的職能是需求引致的結(jié)果，海洋維權(quán)以及統(tǒng)管整個海洋缺乏歷史的沿承和必要的法理依據(jù)。這也是導(dǎo)致海洋局改革難以順利推進的重要原因之一。

(二)海洋屬性和資源特點需要“強政府”統(tǒng)籌謀劃

海洋是一體的、流動性的，海洋屬性本身決定了其特殊管理需求：其一，海洋的流動性、連通性使得海洋事務(wù)相互關(guān)聯(lián)、相互影響；其二，海洋空間資源利用的復(fù)合性引致海洋事務(wù)的多行業(yè)、立體化；其三，海洋區(qū)界難以準確地劃定或分割，使得海洋的開發(fā)與利用容易產(chǎn)生較多的矛盾和紛爭。海洋的以上屬性，決定了海洋產(chǎn)業(yè)相互交疊、相互影響的復(fù)雜關(guān)系，也決定了海洋治理具有跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的系統(tǒng)性、綜合性的特征，海洋治理不能僅僅依靠海洋局目前職能的履行，而應(yīng)該上升到國家層面進行統(tǒng)籌治理。一旦流動的海洋出現(xiàn)海洋污染、臺風(fēng)、海冰等問題時，遠非單憑某一個省或部門可以解決。例如，黃海的海洋污染，隨著海水的流動，污染物可能會流動到東海，“行政區(qū)行政”模式不適應(yīng)海洋流動性和整體性的自身特點，更容易造成利益集群效應(yīng)，損失規(guī)避現(xiàn)象，增加了海洋治理的難度。

陸海環(huán)境問題的一體性、海洋資源的空間復(fù)合性以及利用的沖突性，要求政府必須采取有力的措施統(tǒng)籌規(guī)劃。以上的三個特點是政府對海域使用進行綜合管理所考慮的基本特征。海洋盡管是“藍色國土”，但是與傳統(tǒng)意義上的國土還是有很大區(qū)別?！昂Ｑ蟮目臻g構(gòu)成更加復(fù)雜，它由海面、水體、海床、島嶼、礁石以及生存在海水中的各種動物資源所構(gòu)成的共同體，具有高度的系統(tǒng)性、復(fù)合型[8]”。與傳統(tǒng)土地的地面利用為主不同，海洋的各個層面均可以作為不同的利用客體加以利用。就理論而言，海面航行、旅游利用，海水水體的養(yǎng)殖，海洋生物捕撈，海底海床的礦產(chǎn)開發(fā)，海底工程等用海行為均有在同一海域空間內(nèi)進行的可能性。就實踐而言，不加控制的混合利用又是不可能的。因為各種海洋資源利用方式對海洋的影響范圍、程度各不相同，一些利用行為并不相互沖突，如海底工程與海面通航；但多數(shù)利用行為則是相互具有負外部性的影響，如漁業(yè)養(yǎng)殖、捕撈與海洋礦產(chǎn)開發(fā)。在實踐上造成海洋使用管理上的諸多困難?！昂Ｑ罂臻g的這一特點決定了海洋資源利用必須未雨綢繆，依計劃進行，我國目前實施的海洋功能區(qū)劃制度正是統(tǒng)籌謀劃的重要一環(huán)[9]”。海洋功能區(qū)劃制度設(shè)置的初衷就是“依據(jù)海洋的自然屬性和社會屬性，以及自然資源和環(huán)境的特定條件，界定海洋利用的主導(dǎo)功能和使用范疇，對各種用海行為做出科學(xué)合理的安排[8]”。其中自然屬性主要是特定海域的水面、水體、海床和底土綜合構(gòu)成的系統(tǒng)性整體所體現(xiàn)的自然構(gòu)成條件，社會屬性主要是涉及權(quán)利主體以及區(qū)域經(jīng)濟水平、人口狀況、環(huán)境水平、民族風(fēng)俗等條件。海洋功能區(qū)劃制度考慮的核心問題是，突出海洋自然屬性主導(dǎo)，兼顧社會屬性需要，某海域應(yīng)然的功能怎么樣，如何安排會使得資源配置最優(yōu)？通過對海洋自然屬性和社會屬性的分析，海洋功能區(qū)劃在宏觀上劃分各種類型的功能區(qū)，從而為具體的海洋開發(fā)利用實踐活動提供科學(xué)的指導(dǎo)或是有效的約束，保證海上開發(fā)的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益。涉海事務(wù)的國際性也是海洋治理中實行“強政府”模式的另外一個重要理由。我國加入《聯(lián)合國海洋法公約》后，涉及我國有權(quán)利開發(fā)的“專屬經(jīng)濟區(qū)”的事務(wù)逐漸增多，中日釣魚島領(lǐng)土爭端、中韓漁業(yè)糾紛、中菲黃巖島爭端、中越油氣田爭議，近年來我國海洋國際糾紛頻繁不斷。與此同時，美日等國對我國進行太平洋“第一島鏈”、“第二島鏈”軍事封鎖和打擊，我國與周邊國家海洋爭端的不斷加劇等等，一系列因素使得我國的海洋治理日益復(fù)雜。

綜上所述，海洋治理由傳統(tǒng)的管理、開發(fā)、使用轉(zhuǎn)向經(jīng)略、保護、博弈的新格局，海洋事務(wù)變得更加國際化、專業(yè)化、整體化。因此，海洋治理需要強有力的政府行政力量來保證日趨復(fù)雜化的海洋事務(wù)能夠?qū)I(yè)、及時、權(quán)威地得到解決，以保障我國海洋可持續(xù)開發(fā)和利用的需求，當(dāng)然也包括我國海洋領(lǐng)土主權(quán)的完整。

(三)海洋資源配置需要更清晰的、更權(quán)威的產(chǎn)權(quán)制度安排

盡管我國已經(jīng)在2002年頒布了《海域使用管理法》，但是基本的內(nèi)容有限，簡單地概括為兩個基本內(nèi)容：其一，海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。其二，任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以非法形式轉(zhuǎn)讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。海域使用權(quán)屬管理制度承載著確認、保護海域物權(quán)與保障海洋行政部門依法行政的雙重功能。海洋資源所有權(quán)的發(fā)育和成長都相當(dāng)?shù)木徛词购茉缫院樯拿褡?，海洋資源也沒有得到民法或物權(quán)法的眷顧。海洋的最直觀的特點是廣闊性和流動性。廣闊性，使其難以勾起個人的占有欲；流動性，使海洋即使在局部上也無法被具體的所有者所控制。在相當(dāng)長的歷史時期里，人類利用海域的方式主要是航行、捕撈，并沒有建立所有權(quán)制度。

隨著陸地資源的枯竭、現(xiàn)代的海洋農(nóng)牧化等因素，人們尋找商機、開發(fā)資源的注意力投向海洋，特別是近岸海域成為經(jīng)濟活動的新戰(zhàn)場。這也徹底改變了海洋原有“取之不盡，用之不竭”的地位。海域逐漸成了人們爭奪的對象，成了多種利用形式之間，多個利用主體之間矛盾的焦點。海域所有權(quán)就是在這個時候產(chǎn)生的，是為解決海域利用中的矛盾而由國家創(chuàng)設(shè)的。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。從本質(zhì)上表現(xiàn)為因為物的存在人與人之間的關(guān)系。一旦通過法律形式的界定，那么產(chǎn)權(quán)就具有強制的約束力。意為，不遵守產(chǎn)權(quán)制度安排的的一方要承擔(dān)不守產(chǎn)權(quán)安排的后果。從國家的層面而言，海洋的國土主權(quán)也表現(xiàn)為一種產(chǎn)權(quán)安排，但是并沒有國際法強制周邊國家不承認或者破壞我國海洋產(chǎn)權(quán)的安排后果。一個公民破壞產(chǎn)權(quán)安排，國家可以通過國家機器強制其承擔(dān)違法行為的后果，但是國家之間，產(chǎn)權(quán)安排要想得到其他國家的認可，沒有強大的軍事和行政執(zhí)行力難以保證海洋資源產(chǎn)權(quán)的清晰化，也就難以實現(xiàn)海洋資源的市場化和有效配置。

從國內(nèi)法的角度，《海域使用管理法》規(guī)定的“海域國家所有”中的國家是個虛化的集合概念，而在具體的使用中，海域使用者必定是具體市場經(jīng)濟的主體，如何一一對應(yīng)，還有待于進一步的清晰。海洋的整體性和海洋資源使用的復(fù)合性要求必須為一個強大的、同時又能為社會全體服務(wù)的主體所管理，因此，政府是海洋治理的當(dāng)然主體。制度經(jīng)濟學(xué)基本理論以及中國、西方各國市場經(jīng)濟的實證告訴我們，產(chǎn)權(quán)清晰的界定、有序的轉(zhuǎn)讓、合理的使用，是海域資源有效率使用的基礎(chǔ)。與陸域上的資源有幾千年的產(chǎn)權(quán)摸索相比，海洋資源的資產(chǎn)化、產(chǎn)權(quán)化仍然有很長的路要走。

(四)海洋技術(shù)的研發(fā)、海洋公共品的供給需要政府的巨量投資

進入海洋世紀，海洋豐富的資源和經(jīng)濟開發(fā)潛力使得海洋治理的重要性不斷加深。國家海洋局 2014 年3月《2013年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》顯示，“2013年全國海洋生產(chǎn)總值達到54313億元，比上年增長7.6%，海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%。2013年我國海洋產(chǎn)業(yè)增加值31969億元，海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值22344億元[10]”。之所有呈現(xiàn)這樣的局面，政府的海洋政策扶持和巨量基礎(chǔ)性投資作用巨大。此外，國家海洋研究“908專項”、“973計劃”、“863”計劃、海洋動力衛(wèi)星、“海洋二號”、“蛟龍”號載人潛水器[11]開發(fā)和研究計劃等都需要巨量投資和科研支持，單純依靠“利益最大化”的企業(yè)是難以達成此類目標的。這些計劃和規(guī)劃的開展，都需要從國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃和部署實施。

海洋基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的供給，具有規(guī)模大、成本高、周期長、收益低等特點，而且難以將免費搭車者排除在外。如海洋氣象信息，海浪、風(fēng)暴潮以及潮汐信息，海洋環(huán)境，公共漁業(yè)資源保護等，私人部門沒有能力或是沒有激勵來投身于公共經(jīng)濟活動，提供公共產(chǎn)品或者保護公共資源。近海海域污染日益嚴重、漁業(yè)資源日漸枯竭等海洋領(lǐng)域“公地悲劇”的產(chǎn)生是為明證。因此海洋科技投入、海洋公共產(chǎn)品的供給、海洋公有資源的保護，需要強力政府奠定基礎(chǔ)性的工作。況且政府有動員大量社會資源的能力，政府要實現(xiàn)社會福利的最大化，在海洋領(lǐng)域必須強勢而為。

(五)發(fā)達海洋國家的歷史經(jīng)驗

美國三面環(huán)海的地緣形勢決定了海洋在美國發(fā)展歷程中必然擁有重要的地位。美國的海洋發(fā)展經(jīng)歷了從陸權(quán)大國到海權(quán)大國、海權(quán)強國以及綜合性海洋強國的變遷[12]。近代100多年來，美國海洋實力全面發(fā)展，這與其強力的政府模式不可分割。如其1969年發(fā)布《我們的國家與海洋：國家行動計劃》[13]。計劃指出需要集中聯(lián)邦政府的海洋工作，倡導(dǎo)建立民用海洋和大氣機構(gòu)來承擔(dān)實現(xiàn)海洋有效利用所需要的所有活動。其次，呼吁整體性地計劃和管理國家的沿海地區(qū)，建議加大研究力量，成立海岸帶管理的聯(lián)邦-州層面的研究項目。如2010年7月19日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令》，提出正式“成立國家海洋委員會”，擁有綜合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)海洋事務(wù)專職機構(gòu)的最高地位。在體制方面，美國逐步建立了以生態(tài)保護為核心的海洋綜合管理機制[14]。在戰(zhàn)略方面，美國政府一直把海洋戰(zhàn)略作為謀求國家整體利益的“大戰(zhàn)略”而施行之。在經(jīng)濟層面，注重海洋經(jīng)濟與海洋環(huán)境保護的協(xié)調(diào)；在軍事層面，加強美國海軍和海岸警衛(wèi)隊在內(nèi)的海上力量建設(shè)；同時在海洋科技、海洋教育、海洋文化和海洋意識等方面的注重與投入，這些都為美國為作為世界上的海洋強國奠定了基礎(chǔ)。

日本作為一個典型的島國，也正在不遺余力地謀求海上霸權(quán)。進入21世紀日本開始著手國家海洋戰(zhàn)略升級，出臺一系列的白皮書。特別是2005年發(fā)布的《海洋與日本：21世紀海洋政策建議》，文中正式提出了海洋立國的目標，實現(xiàn)島國到海洋立國戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。2007年《海洋基本法》的正式實施，成功描繪了“海洋立國”的頂層設(shè)計藍圖。第一，橫向所涉領(lǐng)域涵蓋了“海洋開發(fā)利用與海洋環(huán)境保全”、“海洋安全確保”、“海洋科學(xué)知識的充實”、“海洋產(chǎn)業(yè)的健全發(fā)展”、“海洋資源、環(huán)境、交通、安全等綜合管理”、“海洋事務(wù)的國際協(xié)調(diào)”等方面，涉及政治、軍事、經(jīng)濟、文化等各個方面，堪稱齊全。第二，縱向行政管理體制建設(shè)上，建立海洋綜合政策本部，首相任本部長，內(nèi)閣官房長官和海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣任副本部長，除以上大臣外的所有國務(wù)大臣任本部成員。第三，時間上，規(guī)定了政府五年一度的《海洋基本計劃》的制定責(zé)任。第四，增加“圈?！钡膶嵙?。“日本投入巨資加強海上自衛(wèi)隊和海上保安廳的硬件建設(shè)，加速推進400多項海洋戰(zhàn)略項目，覆蓋范圍寬泛，推進次序明確，投入財力巨大[15]”。以上各項充分體現(xiàn)了日本政府為實現(xiàn)“海洋立國”所進行的系統(tǒng)化、層次化、統(tǒng)籌化設(shè)計。

鑒于以上的幾個原因，為逆轉(zhuǎn)我國海洋治理的不利局面，消除民眾對于海洋權(quán)益維護不力的焦慮，實行“強政府”模式理由是充分的。在海洋列強普遍對海洋戰(zhàn)略空前提升，各沿海國家加快海洋開發(fā)與利用進程的背景下，海洋必成為新一輪藍色圈地運動的焦點，此種國際格局是我國推行“強政府”模式的外在動因。我國經(jīng)過30多年快速的經(jīng)濟發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，我們有能力建造航空母艦、必要的海洋軍事設(shè)施和海洋科技裝備，也有能力為世界各國提供更多的基礎(chǔ)海洋公共物品，此為我國推行“強政府”模式的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在國內(nèi)我們需要實質(zhì)性地解決“多龍治海”，推進統(tǒng)一執(zhí)法，改善近海海域環(huán)境質(zhì)量，有效防范海洋災(zāi)害，可持續(xù)地開發(fā)海岸帶和海島資源，此為中國國情。在這樣的背景下，施行以海洋強國為目標的“強政府”模式是現(xiàn)實所需，形勢所迫。

三、海洋治理中“強政府”的內(nèi)涵

所謂的“強政府”模式是一個相對的概念。其一，是相對于原來在海洋治理中的“弱政府”模式而言?！叭跽蹦Ｊ绞紫润w現(xiàn)在海洋綜合管理的主要主體為副部級的國家海洋局，在中國特別重視行政級別的文化傳統(tǒng)中，在一定程度上體現(xiàn)了海洋治理的弱勢地位。其次，體現(xiàn)在我國海洋權(quán)益維護的被動性、防御性上，在我們宣稱的九段線內(nèi)“越南占領(lǐng)29個島嶼和珊瑚礁，菲律賓占領(lǐng)8個島嶼，馬來西亞占領(lǐng)3個島嶼，文萊占領(lǐng)1個島嶼[16]”。這自然有歷史的原因，但是也凸顯了政府海洋行為的策略性和主動性不夠，海洋權(quán)益維護不力。再次，體現(xiàn)在海洋立法的滯后性上。例如，我國關(guān)于海域漁業(yè)資源管理與保護的法律法規(guī)的出臺就比美國晚了近半個世紀。如“海洋基本法”，被海洋學(xué)者呼吁多年，但是至今尚未提上議事日程，也沒有立法規(guī)劃，出臺的日子遙遙無期。與《聯(lián)合國海洋法公約》相配套的、令我們在海洋權(quán)益維護占法理優(yōu)勢地位的法律缺乏。最后，在海域資源管理和近海海洋環(huán)境的治理上，結(jié)果不令人滿意。特別是漁業(yè)資源枯竭，近海環(huán)境惡化，政府行為結(jié)果不是向好，而是向劣。

其二，我們目前是不是一個“強政府”模式？表面上看，世界上很少有幾個國家像中國這樣，擁有龐大的政府規(guī)模和公務(wù)員隊伍，尤其是行政審批權(quán)力那么大，管的事情那么多，參與經(jīng)濟的程度那么深。種種外在現(xiàn)象，似乎都在說明政府強勢特征非常明顯。特別是中國快速的30年經(jīng)濟增長的令世界矚目的同時，也令世界各國的學(xué)者們好奇，好奇之余是研究和學(xué)習(xí)。他們普遍認為，中國采取強有力的政府行為，一方面讓大多數(shù)物品的供給由市場機制決定，而在另一方面，一些關(guān)鍵領(lǐng)域由國有企業(yè)來經(jīng)營，一些關(guān)鍵生產(chǎn)要素如人、土地、資金采取身份控制、配額審批控制、金融壟斷等，政府的行為是有力的、態(tài)度是積極的。政府在經(jīng)濟領(lǐng)域是個強政府。但政府面臨的顯然不僅僅是經(jīng)濟問題，如果一個政府不能構(gòu)建有效的司法環(huán)境以提供令公眾滿意的社會公平和正義，不能創(chuàng)建規(guī)范的市場環(huán)境以提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境、水源、安全的食品、便利的公共交通和優(yōu)質(zhì)的教育，不能通過稅收等有效的財政手段進行轉(zhuǎn)移支付、消除貧困和收入差距過大，以及基本公共產(chǎn)品供給均衡化，這樣的政府管理模式能夠稱為“強政府”模式嗎？如果各級政府只是把觸角伸到政治、社會、經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，謀取權(quán)力和利益，什么都沒有管好或者管理成本居高不下，把這樣的政府管理模式稱為“強政府”模式是非常牽強的，或非常具有誤導(dǎo)性?；诖?，一個基本的判斷是，我國政府在經(jīng)濟領(lǐng)域是強有力的，但是其他領(lǐng)域，特別是中基本公共產(chǎn)品的供給和均衡上，政府的表現(xiàn)還比較弱。

其三，“強政府”模式未必必然對應(yīng)“弱社會”。在政府與社會的關(guān)系上，按照排列組合應(yīng)該有四種模式：“強政府與強社會、強政府與弱社會、弱政府與強社會，以及弱政府與弱社會[17]”。歐洲發(fā)達國家一般被認為是弱政府與強社會，美國被認為是強政府與強社會，多數(shù)發(fā)展中國家被認為是弱政府與弱社會，中國則被認為是強政府與弱社會。其中，最理想的是弱政府和強社會，最不理想的組合結(jié)構(gòu)是弱政府與弱社會。弱政府與強社會是很多人力主中國應(yīng)該實施的模式。學(xué)者們基于自由主義追求，倡導(dǎo)以法律限制政府對權(quán)力的運用，保障自由貿(mào)易的觀念，支持私人企業(yè)的市場經(jīng)濟、透明的政治體制以保障每一個公民的權(quán)利。這無疑令人們追捧，自由主義者立足于人性的自由發(fā)展提出的自由思想具有強大的蠱惑力，但現(xiàn)實是人類社會是一個相互依存、互有行為外部性的社會，人類的自由擁有度怎么為之奮斗也到不了自由主義者宣稱的高度。即使在西方自由資本主義盛行的時期，衡量政府干涉社會程度的重要指標——公共收入的增長無論從絕對額還是從相對額都像“瓦格納法則”*1882年，德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫·瓦格納(Adolf Wagner)通過對19世紀的許多歐洲國家和日本、美國的公共支出增長情況的考察，提出了“公共支出不斷增長法則”，或稱“政府活動擴張法則”，又稱瓦格納法則。揭示的那樣，呈現(xiàn)增長的趨勢。從西方的歷史看，盡管政府職能范圍受到嚴格約束，但其邊界和影響還是隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展在日益擴張，大國尤其如此。今天即使倡導(dǎo)弱政府和強社會的歐洲國家的政府，普遍比亞當(dāng)·斯密時期管的事情以及介入社會的程度要多和深?！皬娚鐣笔浅鲇谌鮿莸匚还娮匀欢坏暮粲跫霸V求，但沒有強政府健全的法律和制度保障以及有力的執(zhí)行，從“弱政府與弱社會”轉(zhuǎn)變成“強政府與強社會”或者“弱政府與強社會”似乎難度更大。

在海洋領(lǐng)域，我國政府的作為與國際關(guān)系中的大國地位并不相稱，特別是在海洋權(quán)益維護、海洋政治、海洋文化等的管理上，客觀上存在著一定程度的“外部疲軟”、“內(nèi)部互耗”。在復(fù)雜的國際海洋斗爭中，政府作為留給我們的是“忍辱負重”和“委曲求全”之感。我們?yōu)槭裁础叭獭保瑸槭裁匆?，還要不要繼續(xù)“忍”，我們還要忍多久？顯然這些還有待于政治家們在多國利益博弈中尋求均衡。有一點是確定的，那就是我們需要對外以及對內(nèi)傳遞一種優(yōu)質(zhì)的信號：政府要有力、有為。

本文并不反對對“強政府”、“政府有力”、“政府有為”進行測度和定量研究，但在目前，它仍然是一個相對模糊的概念。它的提出和闡釋讓我們在海洋治理無力的現(xiàn)實中尋求另一種可能的治理模式提供理論證據(jù)，讓周邊的國家在“挑釁——染指——占有”的無盡循環(huán)中感受到無形的壓力和凌然的正氣，讓忍辱和委屈了一個多世紀的民眾伸直腰板，挺起脊梁。

第一，體制健全，執(zhí)法統(tǒng)一。從外在表現(xiàn)來看，強政府模式應(yīng)該建立職權(quán)較高的海洋綜合管理機構(gòu)，擁有較高的海洋行政管理權(quán)限，對海洋事務(wù)實施統(tǒng)一管理，從地方到中央，從行業(yè)到綜合建立了分權(quán)清晰，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的海洋管理體制。從行政執(zhí)法力量而言，有統(tǒng)一的(服裝、舷號、待遇)、足夠的執(zhí)法力量對外維權(quán)，對內(nèi)執(zhí)法。

第二，維權(quán)有力。無論是在具體的海洋事件上還是處理海洋國際關(guān)系上，政府需要彰顯維護海洋主權(quán)不被侵犯、不容挑釁的決心；在處理海洋權(quán)益問題上設(shè)有底線，突破底線者，“雖遠必誅”，不傳遞“韜光養(yǎng)晦”的弱勢信號，做到“言必行，行必果”，避免言行不一或者態(tài)度曖昧誤導(dǎo)，甚至“鼓勵”一些國家有樣學(xué)樣，陷入“不斗爭-進入”*此為市場進入阻撓博弈的納什均衡之一，如果在位者一開始不選擇斗爭，或者不能傳遞可以置信的威脅，進入者則會按照自己的利益訴求，選擇“進入”策略，最終達成對在位者不利的“不斗爭-進入”均衡。參見黃濤《博弈論教程-理論與應(yīng)用》，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2004年版，第20頁。的博弈困局，需要著眼于海權(quán)爭執(zhí)的性質(zhì)和程度，必要時可以“兵臨城下”、“以戰(zhàn)逼和”，傳遞必要的可以“置信的威脅”*在博弈論中，“置信的威脅”也被稱之為“承諾行動”。。

第三，協(xié)調(diào)有序。海洋綜合管理已經(jīng)是學(xué)界和管理實踐者的共同認知。但由于海洋問題的復(fù)雜性以及歷史上行業(yè)管理的慣性，因而形成了海洋治理職能的交叉、重疊，使得海洋治理發(fā)生推諉和扯皮的現(xiàn)象屢有發(fā)生，這大大降低了我國海洋治理的效率和效果。2013年3月國務(wù)院決定重組國家海洋局的同時，成立了高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會。國家海洋委員負責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。其成立意味著海洋事務(wù)可以較為迅捷地進入國家高層次的決策議程之中，同時也為相關(guān)機構(gòu)之間在海洋事務(wù)上的溝通協(xié)調(diào)提供了平臺。雖然我們已經(jīng)建立了協(xié)調(diào)機構(gòu)，但做到協(xié)調(diào)有序仍有大量的工作要做，首先，需要進一步明確國家海洋委員會的組成。它作為我國最高層次的海洋事務(wù)議事和協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)該直接接受黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，其委員會的最高領(lǐng)導(dǎo)由國家最高領(lǐng)導(dǎo)人兼任。其次，需要明確各涉海部門的協(xié)調(diào)責(zé)任。我國涉海部門較多，包括外交、財政、科教、海洋與漁業(yè)部門、交通、能源、等多個部門。良好的協(xié)調(diào)需要在清晰職能的基礎(chǔ)上，明確各自的協(xié)調(diào)責(zé)任，細化涉海業(yè)務(wù)流程。再次，由海洋委員會牽頭，建立起各涉海部門之間的常態(tài)溝通機制。

第四，管放得當(dāng)?！皬娬蹦Ｊ讲⒉皇呛Ｑ笮姓芾聿块T無所不包地進行管理，排擠企業(yè)和社會的參與渠道。該管的管，該放的放。首先厘清海洋治理中現(xiàn)有政府權(quán)力清單，在推行行政審批制度改革持續(xù)深入的前提下，修訂項目政府核準目錄，重視登記制度，減少行政事業(yè)收費，清理并取消形式化的資質(zhì)許可和評比表彰項目。其次，加強制度供給，激勵海洋社會組織和企業(yè)增加管理或者投資自主權(quán)。三是建立健全縱橫聯(lián)動協(xié)管機制，探索和加強事中事后監(jiān)管，將權(quán)力和責(zé)任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強化。政府建成上行下效，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政體系，加強政府的縱向隸屬關(guān)系，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使得政令能夠始終如一地貫徹執(zhí)行，并積極發(fā)揮公民個人和社會組織在海洋治理中的重要作用。

鑒于以上的解釋，本文認為強政府模式是以謀求我國基本的海洋權(quán)益，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌之良性治理為價值目標，以增強政府海洋行為的積極性、主動性、創(chuàng)造性為衡量標準的新型海洋政府管理形態(tài)或者管理模式，概括為“維權(quán)有力、協(xié)調(diào)有序、管控得當(dāng)，結(jié)果向好”。

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(本文責(zé)編：辛城)

Analysis on “Strong Government” Model in Maritime Governance

WANG Yin-hong，QU Meng-meng

(Law & Politics School，Ocean University，Qingdao 266100，China)

Abstract：In the context of building a maritime power，a national maritime view of interest and many current managerial dilemmas have led to a strong government model in the field of maritime governance.Besides，a strong government would be necessary no matter from the perspective of the natural attributes of the maritime environment and the delimitation of property rights for maritime economic resources or from the perspective of public goods supply.“Strong government” is hard to quantify with indicators but clearly defined.Its value target is to serve China’s basic maritime interests and the optimized governance which balances land and maritime development.A new maritime governance model or managerial pattern which is measured by the positivity，creativeness and creativity can be summarize as “Safeguarding our rights and interests vigorously，Coordinating maritime governance orderly，Balancing governance and devolution properly and Expecting good results.”

Key words:maritime governance；maritime rights and interests；strong government model

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)10-0027-09

作者簡介：王印紅(1970-)，男，山東汶上人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授、博士，研究方向：海洋行政管理、行政管理研究方法。

收稿日期：2015-03-11修回日期：2015-07-23