朱偉

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100）

不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯誤賠償責(zé)任性質(zhì)探討
——兼談我國學(xué)術(shù)界對此的研究思路

朱偉

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100）

關(guān)于不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯誤賠償責(zé)任的性質(zhì)問題，在我國學(xué)術(shù)界，大致形成了三種學(xué)說：民事責(zé)任說、行政責(zé)任說、國家賠償責(zé)任說?！睹穹ㄍ▌t》和《國家賠償法》處于同一位階，依據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，在涉及到國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)過程中對當(dāng)事人的利益的損害方面，《國家賠償法》應(yīng)得到應(yīng)用。同時，在上述問題上，行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任不是責(zé)任競合，而應(yīng)該是一致的，再結(jié)合法律責(zé)任的構(gòu)成，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯誤賠償責(zé)任應(yīng)該是行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任。

不動產(chǎn)；登記；民事責(zé)任；行政責(zé)任；國家賠償責(zé)任 ①

所謂不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯誤，是指不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利事項與真實權(quán)利狀況不符的客觀情形。而不動產(chǎn)登記對當(dāng)事人和社會主義市場經(jīng)濟(jì)都具有重大意義，其是不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示方法和生效要件。然而遺憾的是，我國《物權(quán)法》僅在第21條這一個法條作了規(guī)定：當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。這一規(guī)定沒有涉及登記機(jī)構(gòu)登記錯誤賠償責(zé)任的性質(zhì)，同時其本身也過于原則，缺乏實踐可操作性。由于法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致我國學(xué)術(shù)界關(guān)于此問題的討論也是眾說紛紜。近期，我國頒布實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》對這一問題的解決也沒有帶來絲毫有益的影響。

一

（一）學(xué)說梳理

1.民事責(zé)任說

民事責(zé)任說認(rèn)為我國不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯誤的賠償責(zé)任為民事責(zé)任。持此說的學(xué)者的主要依據(jù)大致可以歸納為三點：（1）《民法通則》第121條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。（2）不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的登記是基于當(dāng)事人的合意，具有意思表示，其是不動產(chǎn)物權(quán)變動行為不可或缺的一部分，因此登記行為應(yīng)是民事行為，進(jìn)而登記機(jī)關(guān)登記錯誤承擔(dān)的責(zé)任是民事責(zé)任。（3）將登記機(jī)關(guān)登記錯誤承擔(dān)的賠償責(zé)任確定為民事責(zé)任明顯優(yōu)于其他責(zé)任。

2.行政責(zé)任說

行政責(zé)任說認(rèn)為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任為行政責(zé)任。其主要依據(jù)是登記機(jī)構(gòu)的登記行為是具體行政行為。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為對行政相對人的利益造成損害的，行政機(jī)關(guān)對行政相對人應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。

3.國家賠償責(zé)任說

國家賠償責(zé)任說認(rèn)為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任。國家賠償責(zé)任是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)、行使公共權(quán)力損害公民、法人和其他組織的法定權(quán)利與合法權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。[1]（P131）在我國，不動產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一行使，負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記的都是國家機(jī)關(guān)。因此，國家賠償責(zé)任說認(rèn)為國家機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過程中侵犯了他人的合法權(quán)益應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

（二）學(xué)說評析

1.關(guān)于民事責(zé)任說

首先，雖然我國《民法通則》第121條對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的損害賠償責(zé)任做出了規(guī)定，但是，《民法通則》是在1986年制定的，而且當(dāng)時我國還沒有《國家賠償法》；其次，民事責(zé)任說認(rèn)為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的登記是民事行為，但當(dāng)事人的申請登記和登記機(jī)關(guān)的登記行為是兩個行為，后者應(yīng)為行政行為；最后，不可否認(rèn)的是，在訴訟程序和法律體系的完整性方面，將不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤的賠償責(zé)任定為民事責(zé)任優(yōu)于其他責(zé)任，然而，依據(jù)目前我國法律的相關(guān)規(guī)定，我們無法得出對當(dāng)事人而言民事責(zé)任更有優(yōu)勢的結(jié)論。

2.關(guān)于行政責(zé)任說

行政責(zé)任說認(rèn)為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，在我國《國家賠償法》頒布實施之前，此說完全沒有問題的。但是在《國家賠償法》頒布實施之后，應(yīng)該看到行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任之間的聯(lián)系，行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任都包含了行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政權(quán)力的過程中對相對人的損害賠償責(zé)任。

3.關(guān)于國家賠償責(zé)任說

持此說的學(xué)者同樣忽略了行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任的聯(lián)系，在我國，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)為行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任。

二

（一）民事責(zé)任、行政責(zé)任與國家賠償責(zé)任之間的關(guān)系辨析

1.行政責(zé)任與國家賠償責(zé)任

按照責(zé)任類型對我國法律責(zé)任進(jìn)行分類，學(xué)者們的劃分不盡相同。張文顯認(rèn)為，法律責(zé)任大致分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和違憲責(zé)任四種[2]（P126）；高其才認(rèn)為，可將法律責(zé)任劃分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國家賠償責(zé)任與違憲責(zé)任[1]（P131）；孫笑俠將法律責(zé)任劃分為行政責(zé)任、刑事責(zé)任、訴訟責(zé)任、國家賠償責(zé)任、違憲責(zé)任和民事責(zé)任等六類，其中前五類為公法責(zé)任而后一種為私法責(zé)任[3]（P191）。以上三種觀點代表了當(dāng)前我國法理學(xué)界對法律責(zé)任類型的主要看法，第一種觀點與第二、第三種觀點的主要區(qū)別就是前者沒有國家賠償責(zé)任，而高其才和孫笑俠都認(rèn)為國家賠償責(zé)任應(yīng)該作為一種獨立的法律責(zé)任類型。把國家賠償責(zé)任作為獨立的法律責(zé)任類型是有法律依據(jù)的，理由如下：國家賠償責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過程中對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成的損害所承擔(dān)的賠償責(zé)任，即行政賠償和司法賠償。如果按照張文顯對法律責(zé)任的分類，我們可以把國家賠償責(zé)任中的行政賠償歸到行政責(zé)任中去，然而，此時，司法賠償如何處置？它與民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和違憲責(zé)任都沒有關(guān)系，司法賠償不屬于任何一種責(zé)任。因此，國家賠償責(zé)任應(yīng)該作為一種獨立的法律責(zé)任類型。

行政責(zé)任與國家賠償責(zé)任是兩種既有聯(lián)系又有區(qū)別的責(zé)任類型，兩者的共同點是行政賠償責(zé)任；兩者的不同點主要有：行政處罰和行政處分等行政責(zé)任不屬于國家賠償責(zé)任，司法賠償是國家賠償責(zé)任但又不屬于行政責(zé)任。

2.民事責(zé)任與行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任

民事責(zé)任與行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任的區(qū)別比較大，民事責(zé)任雙方在一般情況下為處于平等地位的民事主體，行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任的雙方一般為處于不平等地位的國家和公民。至于民事責(zé)任與行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任的聯(lián)系，則不得不提到《民法通則》第121條，國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。那么，在此問題上，民事責(zé)任與行政責(zé)任和國家賠償責(zé)任是什么關(guān)系呢？學(xué)者們見解不一，有的學(xué)者認(rèn)為國家賠償責(zé)任與民事法律責(zé)任屬公務(wù)侵權(quán)法律責(zé)任的不同表現(xiàn)形式，從責(zé)任類型角度看，公務(wù)侵權(quán)法律責(zé)任是民事責(zé)任，而從責(zé)任承擔(dān)角度看，該責(zé)任又為國家賠償責(zé)任；[4]有的學(xué)者認(rèn)為此時發(fā)生了民事責(zé)任與國家賠償責(zé)任的競合。而對于《民法通則》第121條，我們應(yīng)該用歷史的眼光來看待。為了保護(hù)當(dāng)事人被國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員在行使公權(quán)力的過程中所侵害的利益，我國于1986年制定了《民法通則》第121條；隨后，我國于1994年制定了《國家賠償法》，可以說，對于當(dāng)事人的利益的保護(hù)，此時有了新的法律依據(jù)。在我國，《民法通則》和《國家賠償法》同為法律，處于同一位階，依據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，在國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員侵害當(dāng)事人權(quán)益方面，《國家賠償法》應(yīng)該得到適用。

（二）不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤賠償責(zé)任應(yīng)為行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任

1.從責(zé)任主體角度分析責(zé)任屬性

長期以來，我國實行的是多個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對不同的不動產(chǎn)進(jìn)行登記和管理的制度，如土地使用權(quán)由土地管理部門進(jìn)行登記；林木所有權(quán)的登記在林業(yè)管理部門進(jìn)行登記；房屋由房產(chǎn)管理部門登記等。在我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》于2015年3月1日實施之后，我國開始實施統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定，不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記。綜上所述，無論是《不動產(chǎn)登記暫行條例》頒布實施之前還是之后，我國都由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動產(chǎn)的登記。

2.從登記行為角度分析責(zé)任屬性

所謂行政行為是指行政主體實施運(yùn)用行政職權(quán)所實施的對外具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。[5]（P78）其具體包括四個要素：主體要素、職權(quán)要素、法律要素和外部要素。下面將從上述四個要素來分析登記行為的行政屬性：（1）主體要素，上文已具體談到，此處不再贅述；（2）職權(quán)要素，對我國的不動產(chǎn)進(jìn)行登記是我國行政機(jī)關(guān)對社會公共事務(wù)進(jìn)行組織管理的權(quán)力，其由法律所規(guī)定，任何其他國家機(jī)關(guān)和公民都無權(quán)行使不動產(chǎn)登記的權(quán)力；（3）法律要素，我國《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)登記是我國不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的公示方法和生效要件；未經(jīng)不動產(chǎn)登記，不發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動的效力，法律另有規(guī)定的除外。登記行為對當(dāng)事人具有重要的法律意義。（4）外部因素，登記行為是當(dāng)事人為了使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生變動的效力而向登記機(jī)構(gòu)申請的行為，登記行為的雙方分別為國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)外部的公民，不是國家機(jī)關(guān)對其內(nèi)部事務(wù)的組織和管理。因此，登記行為應(yīng)為行政行為。

3.違反法律的性質(zhì)

我國制定《國家賠償法》的目的就是為了賠償公民由于國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員行使公權(quán)力時對他們的利益造成的損害，當(dāng)不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯誤損害了當(dāng)事人的利益時，其就毫無疑問違反了《國家賠償法》，應(yīng)該適用其相關(guān)規(guī)定。同理，此時，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也違反了行政法律的相關(guān)規(guī)定。

綜合以上分析，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)為行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任。

（三）將不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤賠償責(zé)任定為行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任與定為民事責(zé)任對當(dāng)事人的影響對比分析

在當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界，研究不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤賠償責(zé)任性質(zhì)的學(xué)者大部分為民法學(xué)者，因此，持民事責(zé)任說的學(xué)者占絕大多數(shù)。分析他們的觀點，一個共識是將賠償責(zé)任的性質(zhì)定為民事責(zé)任更有利于保護(hù)當(dāng)事人的利益，然而，事實情況卻并非如此，至少民事責(zé)任相對于行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任對當(dāng)事人而言沒有優(yōu)勢。

2007年大水后，按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求，淮河流域各地認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，先后完成了《進(jìn)一步治理淮河規(guī)劃》《淮河流域防洪規(guī)劃》《淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整規(guī)劃》《淮河流域行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)移民遷建實施方案》《淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》《省際重點水事矛盾敏感地區(qū)水利規(guī)劃》等；配合國務(wù)院有關(guān)部門對平原洼地澇災(zāi)和行蓄洪區(qū)問題進(jìn)行調(diào)研，對淮河重大問題進(jìn)行對策研究，完成了治淮19項骨干工程的全面評估，為進(jìn)一步治理淮河，合理建設(shè)防洪工程，實施有效洪水管理提供了科學(xué)依據(jù)。

1.從訴訟效率的角度

將登記錯誤的賠償責(zé)任定為民事責(zé)任與定為行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任的很顯著的不同就是，前者采用民事訴訟程序，而后者采用行政訴訟程序。依據(jù)我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起兩個月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。由于行政訴訟程序中有前置程序，許多學(xué)者想當(dāng)然的認(rèn)為民事訴訟程序更有效率，然而民事訴訟程序一審期限為六個月，二審期限為三個月；而行政訴訟程序一審期限僅為三個月，二審期限僅為二個月。因此，不能簡單得出民事訴訟程序比行政訴訟程序更有效率的結(jié)論。此外，在目前我國法律實踐當(dāng)中，一個不可忽略的事實是，行政審判庭相對于民事審判庭承擔(dān)的審判案件壓力要小一些。

2.從賠償范圍的角度

依據(jù)《國家賠償法》第三十二條和第三十六條的相關(guān)規(guī)定，對于財產(chǎn)損害，我國國家賠償?shù)姆秶抻诋?dāng)事人的直接損失。而在民事救濟(jì)程序方面，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定，侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時市場價格或者其他方式計算。從第十九條可以得出，在我國，侵害財產(chǎn)權(quán)的民事侵權(quán)賠償同樣是直接損失。因此，對比上述兩部法律的相關(guān)規(guī)定，民事賠償難言比國家賠償更有利。特別值得一提的是，在民事財產(chǎn)權(quán)損害賠償領(lǐng)域，并不包括未來可得利益的損失的賠償。未來可得利益的損害賠償僅存在于訂立合同的平等雙方之間，很明顯，我國的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間不僅沒有訂立合同而且雙方也不處于平等的地位，所以，當(dāng)事人也就無法要求未來可得利益的賠償。

三

（一）單純從登記行為的法律行為屬性方面研究

（二）從民事責(zé)任與行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任對當(dāng)事人和訴訟程序的影響角度研究

不同的法律責(zé)任對訴訟程序的影響，有些學(xué)者認(rèn)為如果將不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任定為行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任，那么，在當(dāng)事人提供虛假材料申請登記而登記機(jī)構(gòu)未盡完全審查職責(zé)或者當(dāng)事人和登記機(jī)構(gòu)惡意串通登記的情況下，訴訟程序上的問題將無從解決。惟有將其責(zé)任性質(zhì)統(tǒng)一地界定為民事侵權(quán)責(zé)任，適用民事訴訟法的規(guī)定，方能解決程序方面的齟齬，妥善地解決賠償責(zé)任糾紛。在法律責(zé)任對當(dāng)事人的影響方面，依據(jù)我國目前的相關(guān)法律規(guī)定，我們無法得出民事責(zé)任對當(dāng)事人更有利的結(jié)論。此外，必須得承認(rèn)行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任會在某些方面會導(dǎo)致訴訟程序方面的問題，但是，上述問題難以成為確定不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤賠償責(zé)任性質(zhì)的原因，因為我們是無法從結(jié)果導(dǎo)出前提的。因此，我們必須對上述研究思路進(jìn)行反思。

四

涉及到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤的賠償責(zé)任問題，依據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，《國家賠償法》應(yīng)得到適用。又鑒于行政責(zé)任與國家賠償責(zé)任的聯(lián)系，而且國家賠償責(zé)任是一種獨立的法律責(zé)任，我國不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯誤最終應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任或者國家賠償責(zé)任。

[1]高其才.法理學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2011.

[2]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2014.

[3]孫笑俠.法理學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

[4]吳春岐.不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)賠償責(zé)任性質(zhì)的解釋論研究[J].煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012，（1）.

[5]張樹義.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007.

[責(zé)任編輯：張昌林]

DF521

A

1004－7077（2015）03－0088－04

2015－04－06

朱偉（1989－），男，山東濟(jì)寧人，山東大學(xué)法學(xué)院2013級法律碩士（法學(xué)）研究生，主要從事民商法學(xué)研究。