□熊惠平

職業(yè)教育PPP（公私合作伙伴關(guān)系）運行機(jī)制構(gòu)建探析

□熊惠平

基于政府購買公共服務(wù)和職業(yè)教育服務(wù)的政策背景，職業(yè)教育PPP運行機(jī)制是職業(yè)教育創(chuàng)新管理機(jī)制建設(shè)的重要載體，構(gòu)建職業(yè)教育PPP運行機(jī)制也是基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)而培育人力資本的重要抓手。為此，職業(yè)院校要以PPP項目“建設(shè)-管理”“兩段式”機(jī)制構(gòu)建為中心內(nèi)容，而培育特色競爭力、打造核心競爭力、形成持續(xù)競爭力。這一辦學(xué)機(jī)制改革創(chuàng)新活動也會助推社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。

PPP；購買；機(jī)制；建設(shè)；管理

在國家及其有關(guān)部門（以國家發(fā)改委和財政部為代表）的力推下，2015年P(guān)PP實踐風(fēng)生水起，從而正在倒逼滯后的PPP理論建設(shè)，并促進(jìn)更顯薄弱的以職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建研究為代表的職業(yè)教育PPP問題研究。

PPP即公私合作伙伴關(guān)系，是Public-Private Partnership的簡寫。將這種政府主體與非政府主體基于公共品（產(chǎn)品+服務(wù)）提供而建立的合作機(jī)制［1］——PPP運行機(jī)制，運用于教育領(lǐng)域或職業(yè)教育領(lǐng)域，便形成了教育PPP運行機(jī)制或職業(yè)教育PPP運行機(jī)制。

一、職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建的載體意義

職業(yè)教育PPP運行機(jī)制探析，是基于政府購買職業(yè)教育服務(wù)問題背景的，而這一問題背景又是建立于政府購買社會服務(wù)大框架的；因而職業(yè)教育PPP運行機(jī)制，其理論基礎(chǔ)本質(zhì)上是政府購買社會服務(wù)理論，但其自身更有“具象化”、“合作性”內(nèi)涵和職業(yè)教育性特質(zhì)。

貫徹落實十八屆三中全會關(guān)于“創(chuàng)新社會治理體制”的精神于職業(yè)教育發(fā)展，是要大力推進(jìn)政府購買職業(yè)教育服務(wù)，貫徹落實其關(guān)于“使市場在資源配置中起決定性作用”的論斷于職業(yè)教育發(fā)展，是要更好地運用市場機(jī)制解決職業(yè)教育發(fā)展難題，貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）關(guān)于“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?、“探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機(jī)制”的要求，是要運用創(chuàng)新管理機(jī)制于職業(yè)教育發(fā)展，特別是公辦職業(yè)教育發(fā)展，以實現(xiàn)職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

踐行以上精神、論斷、要求并實現(xiàn)其有效對接，是要在政府購買職業(yè)教育視域下尋求一種有效的承接體，而職業(yè)教育PPP機(jī)制正是一種很好的創(chuàng)新運作載體。但特別指出，鑒于教育領(lǐng)域和職業(yè)教育特別是公辦職業(yè)教育領(lǐng)域的特殊性，對于職業(yè)教育資源配置，不宜提“發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用”而宜提“更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用”。

二、職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建的人力資本培育意義

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的重要階段和“新常態(tài)”的狀態(tài)；［2］這一過程正是實現(xiàn)從勞動力驅(qū)動到人力資本驅(qū)動轉(zhuǎn)變的機(jī)遇。

中央提出“經(jīng)濟(jì)增長將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步”。這預(yù)示著作為人力資本培育重要通道的職業(yè)教育領(lǐng)域和勞動力市場將有更多的投入等發(fā)展機(jī)會。其一，“生育率下降→勞動年齡人口增長從快速到停滯的變化→老齡化”，這個人口變化的“三部曲”顯現(xiàn)了我國人力資本不足的現(xiàn)狀和趨向——不僅可能在短期內(nèi)喪失人口優(yōu)勢而且在勞動人口結(jié)構(gòu)上研發(fā)人員和技術(shù)技能人才均顯不足。其二，在這樣的階段——已從勞動力數(shù)量和人力資本雙增長階段進(jìn)入“前減后仍增”的新階段，以人力資本為核心的二次人力資源開發(fā)是經(jīng)濟(jì)減速后值得特別重視的問題。其三，《中國人力資本報告2014》顯示，近年來人力資本增長并非由相應(yīng)的人口增長導(dǎo)致，而是由教育等因素所推動。［3］其四，中國人力資本總量雖大，但人均人力資本仍低。中國人力資本總量在2010年按當(dāng)年價值計算已達(dá)到812萬億元，位居世界前列，但人均人力資本排名在全部122個上榜的經(jīng)濟(jì)體中位居第43位，人力資本綜合指數(shù)是 0.186，與排名第一位的瑞士差距甚大——僅為其1.455的13%。中國遠(yuǎn)還不是人力資本強(qiáng)國。因此，讓人力資本成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須贏得的挑戰(zhàn)。

基于此，繼續(xù)大力發(fā)展職業(yè)教育，以突顯其特色競爭力和持續(xù)競爭力，對于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的人力資本培育具有重要意義；而以職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建為重要代表的社會機(jī)制管理創(chuàng)新和社會治理體制創(chuàng)新，正可成為推動職業(yè)教育發(fā)展從而推動人力資本培育的重要抓手和切入點。

三、職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建要以PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制構(gòu)建為中心

職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建，不僅順應(yīng)了政府著力推進(jìn)購買社會—職業(yè)教育服務(wù)、大力推進(jìn)PPP機(jī)制創(chuàng)新的政策需求大勢，而且其本身的內(nèi)在機(jī)理又產(chǎn)生了其建設(shè)機(jī)制和管理機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)在需求——引入PPP運行機(jī)制正是應(yīng)勢應(yīng)力應(yīng)“理”的智慧選擇。

（一）從“對接”問題出發(fā)引出“兩段論”和“兩段式”機(jī)制

從上述“對接”問題即社會力量與社會資本對接問題出發(fā)，沿著職業(yè)教育PPP項目 （以下簡稱PPP項目）承載職業(yè)教育PPP運行機(jī)制的慣常操法，構(gòu)建職業(yè)教育PPP運行機(jī)制的基本方略是：基于“兩段論”——“公私合作伙伴關(guān)系”中“私”方主體的“社會資本主體論”+“社會力量主體論”而形成PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制，并以PPP運行“進(jìn)入—退出”機(jī)制為強(qiáng)力保障。

“社會資本主體論”+“社會力量主體論”的“兩段論”是指，“私”方主體在PPP項目的建設(shè)階段以社會資本為主體而在PPP項目的管理階段以社會力量為主體。兩階段“建設(shè)”和“管理”名稱的由來在于：在PPP項目建設(shè)期內(nèi)，基本建設(shè)以及為此服務(wù)的融資投資是重要任務(wù)；在PPP項目后建設(shè)期內(nèi)，基本建設(shè)、融資投資已降為非主要任務(wù)，而維護(hù)項目的正常運行——做“提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)管理水平”分內(nèi)的事，是主要任務(wù)。因此，前一階段即為建設(shè)階段，后一階段即為管理階段。

“兩段論”的劃分，為PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制構(gòu)建提供了依據(jù)，也為PPP運作方式的選擇指出了方向，如在建設(shè)階段可選擇BT、BOT等“建設(shè)型”方式而在管理階段可采取非建設(shè)或非融資為主的方式，并使“兩段式”機(jī)制構(gòu)建成為職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建的中心內(nèi)容；進(jìn)一步闡述表明，“兩段論”是在政府購買社會服務(wù)和職業(yè)教育服務(wù)的政策導(dǎo)向下，為實現(xiàn)職業(yè)教育領(lǐng)域等社會領(lǐng)域PPP發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變——從建設(shè)—融資模式向管理—治理創(chuàng)新機(jī)制轉(zhuǎn)型，從而為職業(yè)教育領(lǐng)域引入規(guī)范、科學(xué)、有效的PPP項目和PPP機(jī)制提供思路指引和實操指南。

（二）PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制構(gòu)建的“合分”邏輯

1．“兩段式”機(jī)制運行是兩個分機(jī)制的整合運行。

PPP項目 “建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制構(gòu)建問題，是PPP項目建設(shè)機(jī)制構(gòu)建問題與PPP項目管理機(jī)制構(gòu)建問題的“集合”，或者說，進(jìn)行PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制構(gòu)建，是要基于PPP項目建設(shè)機(jī)制構(gòu)建和PPP項目管理機(jī)制構(gòu)建而形成PPP項目建設(shè)機(jī)制與PPP項目管理機(jī)制的整合機(jī)制，用簡單的數(shù)學(xué)模型描述是：PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”機(jī)制=PPP項目建設(shè)機(jī)制+PPP項目管理機(jī)制。

因而職業(yè)院校推進(jìn)職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建工作的核心任務(wù)，就是通過與各利益方的博弈和合作，將這種簡單的數(shù)學(xué)模型具體化為生動的應(yīng)用實踐，從而建立這樣一種整合機(jī)制——PPP項目建設(shè)機(jī)制與PPP項目管理機(jī)制在分而合中形成的既相對獨立運行又有序聯(lián)動的機(jī)制，即PPP項目“建設(shè)—管理”“兩段式”運行機(jī)制?！敖ㄔO(shè)”是“兩段式”機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，“管理”是“兩段式”機(jī)制構(gòu)建的根本立足點和后期保障。

2.“兩段式”機(jī)制運行又是兩個分機(jī)制的相對獨立運行。

第一，PPP項目建設(shè)機(jī)制構(gòu)建要著力進(jìn)行 “進(jìn)入—退出”機(jī)制設(shè)計。

職業(yè)院校推進(jìn)以PPP項目建設(shè)機(jī)制構(gòu)建為重要內(nèi)容的PPP運行機(jī)制構(gòu)建工作，其本質(zhì)是要動用以社會資本為主體的社會資源，通過產(chǎn)學(xué)研深度融合和“政校企”協(xié)同而實現(xiàn)“四個合作”，進(jìn)而在創(chuàng)新職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制中提升其管理水平和綜合實力。PPP項目建設(shè)無論采取哪種形式，都會涉及合作主體甄選以及合作投入分解、合作風(fēng)險分擔(dān)、合作效益 （因為是非經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，提“效益”較“收益”更合適）分享四大要素，一言以蔽之，其關(guān)鍵詞就是“合作”，這蘊含了職業(yè)院校大力推進(jìn)合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展“四個合作”的精髓。

PPP項目建設(shè)，引入以企業(yè)為代表的社會資本，需要解決兩大基本問題：一是社會資本“進(jìn)得去”、“愿意進(jìn)”問題，以形成順暢的進(jìn)入機(jī)制；二是社會資本“出得來”問題，以形成暢通的退出機(jī)制。實際上，在政策出臺、法律法規(guī)制定和具體實踐過程中，進(jìn)入機(jī)制和退出機(jī)制是一并設(shè)計的，因而是密切貫通的；換句話說，在設(shè)計如何使社會資本“進(jìn)去”的時候，一定要同時考慮其“出來”的問題。

進(jìn)入機(jī)制設(shè)計中的“進(jìn)得去”問題，實為職業(yè)教育領(lǐng)域中的社會資本進(jìn)入門檻設(shè)定問題；而進(jìn)入機(jī)制設(shè)計中的“愿意進(jìn)”問題，則是PPP項目建設(shè)及其背后的職業(yè)教育領(lǐng)域投資建設(shè)的吸引力問題。作為社會事業(yè)性項目，PPP建設(shè)項目與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目有較大的不同（此類項目多有較高的門檻），其進(jìn)入基本不存在壟斷性問題，這就是說，PPP項目建設(shè)門檻問題實際上不成為問題，因而核心問題是要將吸引力問題“落地”——為社會資本擁有者找到能夠贏利、有聲譽并且還可以適時退出的平衡點和通道。

解決平衡點和通道問題，即解決PPP項目建設(shè)“愿意進(jìn)”問題及其聯(lián)動問題——“出得來”問題，從退出之路“倒過來”考量，有兩種操作思路供選擇：一可通過“移交”的方式讓社會資本退出；二可通過“資產(chǎn)證券化”的方式讓社會資本退出?！耙平弧钡木唧w方式有BOT（建設(shè)—運營—移交）、BT（建設(shè)—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運營—移交）、BLT（建設(shè)—租賃—移交）、BOOST（建設(shè)—擁有—運營—補(bǔ)貼—移交）、BTO（建設(shè)—移交—運營）。它們實際是公辦托管、國有民辦、民辦公助以及租賃托管等特許經(jīng)營模式在職業(yè)教育領(lǐng)域的實踐應(yīng)用或延展。這些方式，“建設(shè)”是基本內(nèi)容而“如何移交”各有千秋，各顯優(yōu)劣。因此需要結(jié)合制度環(huán)境，借鑒現(xiàn)有實踐案例，在各利益方的博弈中，達(dá)成其中的智慧選擇?！耙平弧笔恰敖ㄔO(shè)”的成果，而“建設(shè)”中難免會涉及項目股份制或混合所有制推進(jìn)過程中的產(chǎn)權(quán)設(shè)計和治理結(jié)構(gòu)設(shè)計等重大問題，因此形成良性運轉(zhuǎn)的治理結(jié)構(gòu)是項目成功實施的要件。

以“資產(chǎn)證券化”的方式進(jìn)行操作，首先要進(jìn)行合作載體設(shè)計，即要有一個科學(xué)合理的的載體來承載這個PPP建設(shè)項目。特殊目的載體公司SPV（Special Purpose Vehicle）是一種較優(yōu)的設(shè)計選擇。通過這個SPV，可以將各利益方（職業(yè)院校、政府及其有關(guān)部門、企業(yè)等社會資本、金融組織等）連接起來?；赑PP項目資產(chǎn)證券化的基本流程是：PPP項目發(fā)起人將證券化資產(chǎn)（PPP項目資產(chǎn)已被改造為證券資產(chǎn)）出售給一家SPV，或者由SPV主動購買可證券化的資產(chǎn)，然后SPV將這些資產(chǎn)匯集成資產(chǎn)池（Assets Pool），再以該資產(chǎn)池所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支撐在金融市場上發(fā)行有價證券融資，最后用資產(chǎn)池產(chǎn)生的現(xiàn)金流來清償所發(fā)行的有價證券。之所以進(jìn)行資產(chǎn)證券化和SPV操作設(shè)計，主要是考慮到職業(yè)教育PPP項目等社會事業(yè)性項目的投資、運營和回報周期均偏長，需以正當(dāng)、便捷、合法的途徑讓社會資本退出。“資產(chǎn)證券化”的方式是一種更高級從而更復(fù)雜的方式，需要完善的政策、法律制度環(huán)境，特別是金融市場環(huán)境、財政政策環(huán)境和相應(yīng)技術(shù)手段等的配套跟進(jìn)。目前，PPP項目運作“資產(chǎn)證券化”的方式，還是一個嶄新的事情，很多問題留待研究和突破。

第二，PPP項目管理機(jī)制構(gòu)建可實施 “外包+ PPP”組合設(shè)計機(jī)制。

在PPP項目建設(shè)完成或總體完成之后，項目運行就進(jìn)入后建設(shè)階段，即PPP項目管理階段。與PPP項目建設(shè)階段中的“私”方主體是企業(yè)特別是境內(nèi)外非國有企業(yè)不同的是，PPP項目管理階段中的“私”方主體所指則相對寬泛，除境內(nèi)外非國有企業(yè)以外，其主要包括中介性社會組織、非官辦的教育組織和教育機(jī)構(gòu)。在這一階段，企業(yè)等社會資本不應(yīng)再是引入的重點對象，因為資本的過度侵入以致滲透會對職業(yè)教育質(zhì)量的提高產(chǎn)生扭曲性影響。因此，PPP項目管理階段要著重引入這些社會力量。這體現(xiàn)了職業(yè)教育PPP運行機(jī)制構(gòu)建中的建設(shè)階段和管理階段，其引入的“私”方主體分別以社會資本為主、以社會力量為主的差異性?！八健狈街黧w中的非官辦教育組織，在民辦職業(yè)院校托管公辦職業(yè)院校的實踐模式中，其活動身影相對活躍，如齊齊哈爾工程學(xué)院托管黑龍江省甘南縣職教中心一例，固然是“不經(jīng)意”的PPP實踐，然而從踐行《決定》關(guān)于“探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機(jī)制”的高度來進(jìn)行總結(jié)和提煉，這一案例無疑具有拓展性、啟示性、示范性意義。鑒于此，有如下基本操作思路。

職業(yè)院校推進(jìn)PPP項目管理機(jī)制構(gòu)建活動，應(yīng)將其學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育明確分開。這就是說，兩者是否或何時實施PPP模式管理視具體情況而定。其一，原則上，學(xué)歷教育中的高等職業(yè)教育仍由高職院校自身來管理，而其中的中等（甚至初等）職業(yè)教育或外包管理或?qū)嵤㏄PP模式管理。其原因在于：高職院校堅持自己“做”高職，是要彰顯其核心競爭力；高職院?！巴獍敝新毣虺趼?，是想不至于由于“戰(zhàn)線拉長”而耗費辦學(xué)的主要精力；高職院校實施中職或初職的PPP模式管理，正可通過引入“私”方社會主體而激活辦學(xué)活力。第二，原則上，高職院校對非學(xué)歷教育實施PPP模式管理。這也是出于高職院校要將“非主營業(yè)務(wù)”剝離而專注“主營業(yè)務(wù)”（高職）的考慮。當(dāng)然，“仍”的引申義是高等職業(yè)教育并非不可以實施PPP模式管理，但要基于中等（初等）職業(yè)教育或非學(xué)歷教育的推行經(jīng)驗謀定而動。

［1］張琦，朱恒鵬．公共品的非政府提供［J］.比較，2014 （3）．

［2］易綱.深刻認(rèn)識我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要論述［N］.人民日報，2014-11-03（3）．

［3］李唐寧，方燁.人力資本紅利將成發(fā)展新動力［N］.經(jīng)濟(jì)參考報，2014-12-15（2）．

責(zé)任編輯 劉揚軍

熊惠平（1963-），男，浙江工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，研究方向為教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。

寧波市軟科學(xué)項目“寧波制造產(chǎn)業(yè)能級提升的‘總部-基地’模式建設(shè)對接研究”（編號：2014A10014）；寧波市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“寧波推進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式機(jī)制建設(shè)研究”（編號：G15－ZX04），主持人：熊惠平。

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1001-7518（2015）19-0073-04