馬　利

(中央社會主義學院 圖書館，北京 100081)

人民政協(xié)在國家治理體系現代化中的地位和作用

馬利

(中央社會主義學院 圖書館，北京 100081)

摘要：在中國的政治社會土壤上，人民政協(xié)制度的存在和生長，一直具有極為堅實、強韌的內在邏輯性，這其中既涵蓋了政黨政治邏輯，也涵蓋了國家治理邏輯。在國家治理體系現代化中，人民政協(xié)制度愈益成為治國理政的剛性需要，伴隨著國家治理中社會主義民主的擴大和多元主體的社會共治，人民政協(xié)的地位和作用將進一步得到強化。

關鍵詞：人民政協(xié)；國家治理體系現代化；人民政協(xié)地位；人民政協(xié)作用

在中國的政治體制構架中，人民政協(xié)制度可以說是最具中國特色的政治制度。這種獨創(chuàng)的民主形式，植根于中國的社會政治土壤，只有立足于中國特色社會主義的現實國情，才能夠清晰認知人民政協(xié)制度長成的內生合理性和應然性的根由。

在60多年的發(fā)展中，人民政協(xié)組織的地位和作用發(fā)生了曲折的變化，這其中既反映了執(zhí)政黨對人民政協(xié)制度認識的不斷深化，也反映了人民政協(xié)實際工作內涵的不斷豐富與擴大，而更為實質的是，其反映了政體構架對于中國新型社會的發(fā)展所做出的回應和調適。黨的十八屆三中全會，提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標，這是推動國家治理走向成熟穩(wěn)定，實現長治久安的重大治國戰(zhàn)略。在國家治理體系現代化的視閾中，審視人民政協(xié)制度，將會進一步深化對其在新的歷史時期的地位和作用的認識，促進人民政協(xié)制度在這一治國戰(zhàn)略中的進一步完善。

一、國家治理體系現代化中人民政協(xié)的地位

人民政協(xié)組織由最初的“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線”組織，轉變發(fā)展為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”組織，以及“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”,①源于中國社會階級關系的變化和執(zhí)政黨的工作重心由革命斗爭向國家現代化建設的轉移。在這一過程中，人民政協(xié)也因初期的以黨派工作為主要內容的“黨派性的機關”[1]而具有了更廣泛的社會代表性。

1.人民政協(xié)功能與地位的歷史演變

1979年，鄧小平在《新時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務》講話中，闡述了新的歷史階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展、新特征，指出：“人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主，聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織?！贝_認了人民政協(xié)工作范圍和工作任務的擴大，對于人民政協(xié)的性質，不再單純沿用統(tǒng)一戰(zhàn)線的視角。

1982年，人民政協(xié)制度被載入憲法，在國家最高法的層面對人民政協(xié)在國家政治生活中的重要作用予以了認定。1989年，中共中央頒布《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度》，首次明確提出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度?！蓖瑫r指出：“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，也是共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式?！边@個文件的頒布，確定了人民政協(xié)制度在國家政體框架中的地位，并將人民政協(xié)的工作提升到當代社會主義民主國家構建的層面。

2006年，中共中央頒布了《關于加強人民政協(xié)工作的意見》，進一步指出：“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用?！痹俅螐娀巳嗣裾f(xié)在政體框架中的地位和作用的重要性。

2012年，黨的十八大工作報告中，首次作出了“健全社會主義協(xié)商民主制度”的表述，指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”,強調“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。報告中首次明確地將“協(xié)商民主”作為國家的政治制度加以確認，并確認了人民政協(xié)與協(xié)商民主的關系，同時提出了人民政協(xié)工作“團結和民主”的兩大主題。在新的歷史時期，人民政協(xié)工作內涵的擴展，被清晰地勾勒出來。

2.人民政協(xié)地位確立的內生合理性和應然性

在60多年的發(fā)展歷程中，人民政協(xié)由早期的“黨派性的機關”演化為“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，人民政協(xié)制度也作為“我國政治體制的重要組成部分”而上升到國家基本制度層面，以人民政協(xié)為主渠道的協(xié)商民主也由一種民主形式提升為正式的政治制度，人民政協(xié)在國家的政治制度體系中被賦予了崇高的地位，與黨的系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)共同構成國家的政體體系。

新中國建立之初，全國人民代表大會尚未組建，人民政協(xié)曾代行人民代表大會的職責。1954年第一屆全國人民代表大會召開，憲法頒布，人民政協(xié)被重新定位。在此后曲折的發(fā)展過程中，尤其是在改革開放之后，人民政協(xié)的地位獲得了確立與提升，這一方面源自于執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和對建設社會主義人民民主國家的追求；另一方面也關聯(lián)著中國社會轉型后國家權力體系外社會力量的急速增長和執(zhí)政社會基礎的明顯擴大。在人民政協(xié)的發(fā)展中，對于這一制度形式是人為設計的，還是在國家施治的法理邏輯中自然或必然長成的問題，人們有過一定的懷疑。人民政協(xié)是極具中國特色的獨創(chuàng)性的政治制度，因而，其外在形式必然帶有政治設計的印記，但同時也應該看到，在中國的政治社會土壤上，人民政協(xié)制度的存在和生長，一直具有極為堅實、強韌的內在邏輯性，這其中既涵蓋了政黨政治的邏輯性，也涵蓋了國家治理的邏輯性，這是人民政協(xié)地位確立與上升的根本性緣由。

在人民政協(xié)發(fā)展的初期，應該說主要是沿著政黨政治的邏輯軌道在運行，有的研究者也將其稱為“主權者的政治邏輯”，而非“治理者的法律邏輯”，[2]即人民政協(xié)是在中國共產黨代表中國人民所執(zhí)掌的“政治主權”的推動下，以政治范式的原則來構成和運行的，而非依憑了國家施治意義上的“法律主權”下的治理原則。然而，在改革開放后30多年的發(fā)展中，人民政協(xié)不僅組成構架發(fā)生了較大變化，其運行軌跡也明顯超出了政黨政治的范疇。

人民政協(xié)作為一個性質獨特的機構，從其誕生之日起，就植根了一個核心取向，即團結和吸納執(zhí)政黨系統(tǒng)之外和國家權力系統(tǒng)之外的政治力量和社會力量，擴大執(zhí)政黨執(zhí)政的政治基礎和國家權力的社會基礎。這一核心取向，既符合于政黨政治邏輯，也符合于國家治理邏輯。在中國進行改革開放之前，實行的是執(zhí)政黨領導下的一元化管理模式，在這種模式下，執(zhí)政黨、國家和社會三位一體，社會和個人都被統(tǒng)轄在國家權力系統(tǒng)的范圍之內，國家、社會和個人的利益關系也趨于單純而一致，沒有民間社會和個人利益的生長空間。就社會主體的屬性而言，除了在新民主主義時期形成的八個民主黨派之外，也幾乎不存在執(zhí)政黨和國家權力系統(tǒng)之外的政治力量和社會力量。在這種政治格局下，人民政協(xié)的存在和運行，主要是遵循了政黨政治的邏輯。其作用的發(fā)揮，雖然在表面看來很大程度上依賴于執(zhí)政黨的開明態(tài)度和相關政策，但實質上，人民政協(xié)組織的立足，依然源于執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政使命。作為全中國最廣大人民根本利益的代表者，中國共產黨的執(zhí)政宗旨是全心全意為人民服務，因而，共產黨作為執(zhí)政黨，也必然要求其執(zhí)政的民眾基礎和社會支持的最大化，而各民主黨派所代表和聯(lián)系的社會群體，也是其中的組成部分。這就是人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線和黨際合作的組織，在國家一元化的管理模式下，雖然實際作用一時難以彰顯，甚至一度被邊緣化，但仍然得以確立的根本原因。

改革開放之后，中國社會實現了轉型，國家體制外的多種社會新生力量迅速崛起，社會和個人的自主空間不斷擴大，社會階層和利益主體出現多元分化，這使得社會結構日益復雜，而政府則由全能政府向有限政府轉變，執(zhí)政黨執(zhí)政的社會基礎面貌和構成也發(fā)生了改變。在這種社會格局下，人民政協(xié)在國家施治中，尤其是在社會主義民主表達中，其團結和吸納的核心價值便日益凸顯。我國的國體屬性是人民當家做主，憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！币蚨瑖覚嗔Φ暮戏ㄐ詠碜杂谌w人民的授予和支持。我國體現人民行使主權、表達意愿的民主制度，是人民代表大會制度，然而人民代表大會從誕生之時起，主要代表和聯(lián)系的是國家權力體系內的力量，在各級人民代表的構成中，中共黨員干部也一直占有較高的比例。當中國社會由一元向復雜多元的社會轉型后，面對大幅度增長的國家權力體系外的社會力量，人民代表大會便顯現出其對“人民”代表的不充分性，即難以實現對人民全體的覆蓋。這些新生社會力量的政治權利和利益訴求如果在國家層面得不到反映，將導致這部分社會成員被邊緣化，從而減弱執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎和國家政權的合法性來源。

在這種情形下，人民政協(xié)作為“最具廣泛的代表性和最大政治包容性的組織”，[3]成為代表和聯(lián)系國家權力體制外各種社會力量的制度化平臺，從而彌補了人民代表大會對全體人民覆蓋的不足，人民政協(xié)的工作內涵也隨著中國社會的轉型而不斷豐富擴大，在原有的工作基礎上，又擴展出團結和吸納廣泛的社會新生力量、著重體現社會主義協(xié)商民主的寬闊平臺，從而在國家的民主制度和施治體系中，與人民代表大會互為補充，相輔相成，以確保國家政權寬廣的民意基礎，充分保障人民民主的實現。由于人民政協(xié)在我國政治生活中不可替代的作用，成為國家政治體制的重要組成部分。這也是隨著中國社會的變遷和政治生態(tài)環(huán)境的變化，人民政協(xié)的地位提升的內在原因。

3.國家治理體系現代化中人民政協(xié)的制度價值

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系的現代化，其核心要求是公共治理的法治化、公權力運行的規(guī)范化和人民民主的擴大和健全化，實現國家施治體系和施治方式由“管理”到“治理”，由人治到法治的轉變，從而體現依法有序、公平正義、民主開放的現代政治文明的價值特征。從統(tǒng)治走向共治，從專制走向民主，從人治走向法治，從封閉走向開放，是人類政治文明發(fā)展的總體趨勢。我國推進國家治理體系現代化的改革布署，是在社會主義制度下，汲取人類政治文明成果，在現代化進程中實現國家“良治”和“善治”的崇高預設。國家的治理體系，主要包括政府治理、市場治理和社會治理，治理是現代國家社會政治、經濟、文化等走向成熟而采用的施政方式。實現治理體系的現代化，即要完成“管理”向“治理”的轉換，這兩者有很大的不同。就權威的主體而言，管理的主體是一元的，即政府等國家權力機構，治理則意味著共治，其主體是多元的，既包括政府權力體系，也包括社會組織、企業(yè)組織、居民自治組織等；就權威的施行而言，管理是命令式、強制性的，是完全行政化的管控，治理則既具有強制性，也具有更多的協(xié)商性；就權威的運用向度而言，管理是垂直式的，自上而下的，治理則既有垂直式的，也有扁平式的，可以平行展開；就權威的邊界而言，管理的范圍是以政府權力所直接抵達的邊緣為邊界的，治理的范圍則包括全部的社會空間、公共領域，其邊界寬泛得多；就權威的屬性而言，管理既帶有法律意志，也帶有人為意志，含帶隨意性，治理則是法治化的，有序的。以現代政治文明的先進理念實施國家治理，對于社會生產力的提升、社會活力的釋放、社會公平正義的實現和民主的深化，均具有積極的推動作用。

在國家治理體系的現代化中，人民政協(xié)的制度價值顯現出極大的優(yōu)越性。其一，對于國家治理中的多元主體來說，人民政協(xié)作為國家制度平臺，與國家權力系統(tǒng)之外的各種社會組織和力量乃至個人發(fā)生聯(lián)系，是連接國家權力系統(tǒng)與其他各類共治主體的紐帶，在國家與社會，政府與民間，行政體制內與行政體制外的互動中，起到傳導、支援、協(xié)同各類資源的樞紐作用，從中達到彼此多向的共振，既將社會與民間的意志反饋給政府，也將政府的意志傳達到政府權力所不及的更廣泛的社會空間。在國家的現代化過程中，社會的空間與自由度將進一步放大，治理的多元主體也將更加發(fā)育成熟，人民政協(xié)的工作內涵也將進一步豐富。

其二，現代化的國家治理體系既是法治化的，也是民主化的，其深刻體現了社會主義制度下擴大人民民主、實現社會公平正義的價值追求。這一治理體系必然要求拓展社會主義民主的深度與廣度，它要求規(guī)范政府權力，決策科學透明，強調公民的政治參與和治理的公共性，強調國家權力與公民權利的協(xié)調互動，追求多元主體利益的合理協(xié)調和社會的和諧穩(wěn)定。2006年頒布的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》中，正式確認社會主義民主有選舉民主和協(xié)商民主兩種民主形式。黨的十八大報告首次提出協(xié)商民主是我國的民主制度，這對于國家治理體系的現代化具有重大意義，這是因為現代化治理體系中的諸多重要原則和體系的構建運行，是以協(xié)商民主的形式來體現和實現的。作為中國協(xié)商民主的制度載體，人民政協(xié)與具有社會主義特色協(xié)商民主的緣起和發(fā)展有著深厚的淵源關系，是協(xié)商民主的主渠道，由于其所具有的獨特制度價值，在國家治理體系的現代化中，人民政協(xié)的地位將進一步得到強化。

另一方面，國家治理體系的現代化，也對人民政協(xié)的建設提出了要求?，F代國家的治理原則，要求治理機制的明晰化、制度化、法理化、有序化，而當前人民政協(xié)的工作實踐與其還存在一定的差距，因而，人民政協(xié)自身工作的制度化、規(guī)范化、程序化等建設，作為其新的歷史時期的重要任務，日益被提上議事日程。

如上所述，如果說人民政協(xié)在成長的前期，在一元化管理的環(huán)境下，其工作重心和作用的發(fā)揮主要是沿循了政黨政治的邏輯的話，那么在中國社會轉型之后，尤其是在國家治理體系的現代化中，人民政協(xié)制度則愈益成為國家治理的剛性需要，這一制度的存在與發(fā)展，也具有了空前的法理性的堅實基礎。在這一過程中，人民政協(xié)也顯現出這樣的發(fā)展趨勢，即由政黨政治邏輯融入國家治理邏輯，由制度化的不充分向全面制度化趨進，由構成模式以黨派特征為主向界別特征凸顯偏移，其核心工作則由共產黨領導的多黨合作向代表更廣泛的社會力量和民意疊加。

二、國家治理體系現代化中人民政協(xié)的作用

1. 團結、促進各民主黨派在國家治理現代化中貢獻力量

人民政協(xié)是廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是實現中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，深刻體現了中國特色的政黨制度。人民政協(xié)所承載的這一中國獨創(chuàng)的政黨制度，營造了內涵獨具而優(yōu)良的政黨關系和黨際民主，在新中國政權建立和社會主義建設的歷史上，曾發(fā)揮了巨大作用。在國家治理體系現代化中，人民政協(xié)將憑借制度優(yōu)勢，緊密團結各民主黨派，在凝聚政治力量、匯集治國智慧、提供民主形式資源等方面繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。在國家的現代共治中，各民主黨派也是整合、協(xié)調社會多元共治主體的重要力量，是國家整體治理體系中的重要的構成部分。同時，各民主黨派長期以來吸納聚集了許多不同領域的賢才精英，可以為國家的治理傾其才能、貢獻智慧。再者，共產黨領導的多黨合作所實行的政治協(xié)商，是中國創(chuàng)造的最早的協(xié)商式的民主形式，是孕育中國特色協(xié)商民主的搖籃，可以在國家治理的現代化中，為社會主義協(xié)商民主的擴大，提供模板和借鑒。

2. 對人民代表大會形成支撐，為執(zhí)政黨和國家政權提供廣闊而堅實的社會基礎

在現代社會中，執(zhí)政的合法性是任何執(zhí)政黨都面臨的重大問題，這種合法性指的是社會成員對執(zhí)政權力的認可和支持，是對政權權威的自愿接受和服從。社會公眾的承認，是形成政權合法性和社會基礎的惟一來源。因而一個政權夯實社會基礎以保障政權穩(wěn)固性的根本方式，就是獲取最廣泛的社會力量和公民個人的支持。新中國的立國宗旨是人民當家做主，我國的人民代表大會制度是保障人民行使國家權力的根本政治制度。但在中國社會由一元化向多元化轉型后，人民代表大會的構成模式對全體人民的代表，則顯現出有所不足。這是由于，其一，隨著中國社會主義的發(fā)展，不再以階級斗爭的視角劃分社會階層，“人民”這一概念的外延也在不斷擴大。[4]由建國初期階段的工人階級、農民階級、知識分子，擴展到現在的社會各界公民。其二，人民代表大會的代表，主要來自國家權力系統(tǒng)內的人民群體。在中國一元化的管理模式下，人民代表大會的代表性對人民邊際的覆蓋相對吻合，而在改革開放實現社會轉型后，一部分社會組織和成員，則游離出了國家權力系統(tǒng)之外，社會不同的利益主體紛然增多。社會的多元分化，增加了國家施治對社會力量整合的難度。在這種社會格局下，人民政協(xié)作為具有廣泛代表性和政治包容性的機構，就發(fā)揮了巨大作用。在國家治理體系的現代化中，人民政協(xié)是身分獨特的組織體系，為政府體制外的廣泛社會力量提供政治參與的通道，使其與政府權力系統(tǒng)形成有機的聯(lián)系，從而對人民代表大會形成支撐，為執(zhí)政黨和政府權力提供最廣泛的民意基礎，保障國家權力堅實的社會基礎和充分的合法性。

3. 是社會主義協(xié)商民主的重要載體和主渠道

人民代表大會和人民政協(xié)共同構成了我國人民民主的實現形式。人民代表大會主要體現了選舉民主，而人民政協(xié)則主要體現了協(xié)商民主。在國家治理的現代化中，協(xié)商民主是實現公民有序政治參與，實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面主要的民主方式。習近平總書記在慶祝中國人民政協(xié)成立65周年大會講話中指出：“保證和支持人民當家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵5]協(xié)商民主強調公民對公共事務的廣泛政治參與，強調公平正義和普遍利益，強調通過對話、商討和審議，促進相互的理解，從而形成公共意志和公共決策，因而可以在多元復雜的社會中彌補選舉民主的不足，更充分地體現公眾的民主權利。健全社會主義協(xié)商民主制度，是執(zhí)政黨推進國家現代化治理的重要布局。習總書記闡述：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。人民當家作主必須具體地、現實地體現到中國共產黨執(zhí)政和國家治理上來?！薄霸谥袊鐣髁x制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦?！盵5]人民政協(xié)從誕生之日起就是一個協(xié)商機構，與協(xié)商民主有著與生俱來的共生關系，并且在60余年的發(fā)展中，培育了社會主義協(xié)商民主精神，也積累了社會主義協(xié)商民主經驗。推進和深化社會主義協(xié)商民主，建立規(guī)范有序的社會主義民主協(xié)商制度體系，是國家治理體系現代化的重要內容。人民政協(xié)制度作為國家的基本政治制度，是社會主義協(xié)商民主的最高制度載體，也是擴大這一民主形式的主渠道和引領者，發(fā)揮好人民政協(xié)制度資源的優(yōu)勢和潛力，是其在國家治理體系現代化中所面臨的重大課題，也是其所肩負的歷史責任。

盡管人民政協(xié)的運行機制、工作規(guī)范、協(xié)商程序等，還需在實踐中不斷豐富、完善，但人民政協(xié)制度本身的存在和地位與作用的提升，則來源于擴大社會主義民主、實現國家現代化治理的內在必然要求，因而人民政協(xié)在深化改革的新階段的時代承載，也更為任重而道遠。

注釋：

①中華人民共和國憲法(2004年修正)[Z].北京:中國法制出版社，2010.

參考文獻:

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Status and Role of Chinese People’s Political Consultative Conference

in the Modernization of National Governance System

MALi

(Library,theCentralInstituteofSocialism,Beijing100081,China)

Abstract:In China’s political and social soil, there is a solid and strong inherent logic in the existence and growth of the Chinese People’s Political Consultative Conference (CPPCC), which includes the logic of party politics and that of national governance as well. In the modernization of national governance system, CPPCC system becomes increasingly indispensable in governance. With the expansion of socialist democracy and the shared governance by plural subjects, the status and role of CPPCC will be further strengthened.

Key words:CPPCC; modernization of national governance system; status of CPPCC; role of CPPCC

(責任編輯吳月芽)

中圖分類號：D627

文獻標識碼：A

文章編號：1001-5035(2015)02-0099-06

基金項目：中央社會主義學院2014年度委托課題“人民政協(xié)在國家治理體系現代化中的地位和作用問題研究”(WT201412)

作者簡介：馬利(1963-)，女，北京人，中央社會主義學院圖書館副研究館員。

收稿日期：2014-12-05