◎陳耀東

不動產(chǎn)權(quán)利保護(hù)登記信息查詢與

◎陳耀東

隨著我國反腐敗工作的逐步深入，房產(chǎn)在官員腐敗案件中成為越來越引人注目的“要素”。根據(jù)中央巡視組反饋情況和各地方整改通報，2013年以來被巡視的21個省份中，有20個省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗，占比達(dá)95%。在這樣的大背景下，《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）這個本意在于以登記來確定不動產(chǎn)物權(quán)歸屬與交易、明確登記程序、整合登記職責(zé)、規(guī)范登記行為的法律規(guī)范文件，引發(fā)了人們對“以人查房”的反腐敗功能的期待。“以人查房”是否有法律依據(jù)？對此，有必要從不動產(chǎn)登記的功能、登記查詢與權(quán)利人隱私權(quán)保護(hù)等角度進(jìn)行分析，并對登記查詢程序的合法性構(gòu)建進(jìn)行思考。

不動產(chǎn)登記功能與“以人查房”

《條例》規(guī)定：“不動產(chǎn)登記，是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的行為?！遍L期以來，我國的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，分散式的登記機(jī)構(gòu)，既增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，也給國家行政管理帶來不便，更給不動產(chǎn)交易增加了風(fēng)險?！稐l例》的出臺，標(biāo)志著我國統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的正式建立。在《物權(quán)法》中，登記作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示方法，規(guī)定在“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”一章，這表明不動產(chǎn)登記的法理就是不動產(chǎn)物權(quán)公示，即在依法律行為發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動之時以不動產(chǎn)登記這個重要的法律事實(shí)，來確定不動產(chǎn)物權(quán)變動的有效。

鑒于此，不動產(chǎn)登記主要有三大功能：權(quán)利確認(rèn)功能，即確認(rèn)不動產(chǎn)的權(quán)屬狀態(tài)，賦予不動產(chǎn)權(quán)利相應(yīng)的法律效力，保護(hù)不動產(chǎn)與其權(quán)利人之間的法律支配關(guān)系；公示功能，即將不動產(chǎn)權(quán)利得喪變更的事實(shí)向社會公開，以標(biāo)示不動產(chǎn)流轉(zhuǎn)，旨在維護(hù)不動產(chǎn)交易“動的安全”，保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人及善意第三人的合法權(quán)益；管理功能，即通過登記管理機(jī)關(guān)對不動產(chǎn)的登記檔案、圖紙、卡片等材料的管理，對申請登記的不動產(chǎn)權(quán)利的真實(shí)性和完整性進(jìn)行審查監(jiān)督，同時也為城鄉(xiāng)規(guī)劃、房地產(chǎn)稅收等提供依據(jù)。

所謂“以人查房”，就是指用姓名查詢的方式獲得他人的房屋等不動產(chǎn)信息。《條例》的出臺，使統(tǒng)一不動產(chǎn)登記打破了地區(qū)之間、部門之間的信息壁壘；“統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，確保了國家、省、市、縣四級登記信息的實(shí)時共享”，這使得查詢某個居民在全國范圍內(nèi)的房產(chǎn)信息成為可能。由于不動產(chǎn)的標(biāo)的額較大，通過“以人查房”確實(shí)可發(fā)現(xiàn)一些官員的腐敗案件，故民眾近年來在反腐敗案件中對官員擁有的房屋數(shù)量極其關(guān)心。但從《條例》的立法功能來看，不動產(chǎn)登記并不承載通過“以人查房”實(shí)現(xiàn)反腐敗的功能；實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)登記的功能，自然更與“以人查房”無關(guān)聯(lián)?！耙匀瞬榉俊蓖苿臃锤瘮」ぷ鞯倪M(jìn)程只能說是民眾對不動產(chǎn)登記制度的一個溢出期待。

私法視域下的查詢與隱私權(quán)

就《物權(quán)法》與《條例》的規(guī)定來看，知悉不動產(chǎn)權(quán)利人不動產(chǎn)財產(chǎn)信息的主體可分為三類。一是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員。這些機(jī)構(gòu)和工作人員掌握不動產(chǎn)信息，為了保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的財產(chǎn)隱私安全，法律要求這些主體須承擔(dān)對不動產(chǎn)權(quán)利人登記信息的保密義務(wù)，對此，《條例》明確規(guī)定：“不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)對不動產(chǎn)登記信息保密；涉及國家秘密的不動產(chǎn)登記信息，應(yīng)當(dāng)依法采取必要的安全保密措施?！倍菣?quán)利人、利害關(guān)系人?！段餀?quán)法》規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請查詢、復(fù)制登記資料，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供?！薄稐l例》亦有相同規(guī)定。為了保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的財產(chǎn)隱私安全，法律規(guī)定查詢?nèi)瞬坏脤⒉樵儷@得的不動產(chǎn)登記資料用于其他目的，且需承擔(dān)對登記信息不得泄密的義務(wù)，《條例》規(guī)定：“查詢不動產(chǎn)登記資料的單位、個人應(yīng)當(dāng)向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產(chǎn)登記資料用于其他目的；未經(jīng)權(quán)利人同意，不得泄露查詢獲得的不動產(chǎn)登記資料?！比怯嘘P(guān)國家機(jī)關(guān)。《條例》規(guī)定：“有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項(xiàng)有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料?！蓖瑯?，有關(guān)

國家機(jī)關(guān)作為查詢?nèi)艘膊坏脤⒉樵儷@得的不動產(chǎn)登記資料用于其他目的，并承擔(dān)對登記信息不得泄密的義務(wù)。

可見，以合法方式知悉、查詢、搜集、利用他人的不動產(chǎn)資料，如果不予非法公開、泄露，并不涉及對不動產(chǎn)權(quán)利人隱私權(quán)的侵犯。當(dāng)然，權(quán)利人同意的，查詢?nèi)艘嗫尚孤恫樵儷@得的不動產(chǎn)登記資料。顯然，《條例》在允許法定情形下依法查詢不動產(chǎn)登記權(quán)利人登記信息的同時，對不動產(chǎn)權(quán)利人的財產(chǎn)隱私權(quán)也給予了較為充實(shí)的保護(hù)。

依《條例》的規(guī)定，有權(quán)查詢的主體主要是兩大類：權(quán)利人、利害關(guān)系人和有關(guān)國家機(jī)關(guān)。前兩者是私法中的不動產(chǎn)交易主體，后者是依法行使公權(quán)力的公法主體。就私權(quán)交易而言，查詢登記資料的基本功能在于降低交易雙方的信息不對稱性和交易成本，使意欲購買或租賃不動產(chǎn)之人可有效了解不動產(chǎn)的權(quán)屬狀況，并避免因信息不對稱而遭到欺詐。

不動產(chǎn)是價值高昂的重要財產(chǎn)，因信息不明導(dǎo)致的交易損失過高，有必要在政府主導(dǎo)下進(jìn)行登記，并由登記機(jī)構(gòu)向交易者提供查詢服務(wù)。查詢行為雖然是在不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，但實(shí)為私人之間交易行為的組成部分。所以，不動產(chǎn)登記信息查詢原則上屬于當(dāng)事人之間的一種私行為。權(quán)利人和利害關(guān)系人通過一定程序查詢有關(guān)登記的文獻(xiàn)，索取登記的資料，了解登記的情況和具體內(nèi)容，進(jìn)而獲得與登記內(nèi)容相關(guān)的證明材料。如果利害關(guān)系人將查詢獲得的資料用于其他目的，或者擅自泄露、公開登記信息，則構(gòu)成對他人隱私權(quán)等民事權(quán)利的侵犯。

以物為中心的編成主義與查詢

不動產(chǎn)登記簿的編制有所謂物的編成主義和人的編成主義。物的編成主義原則上按不動產(chǎn)編成登記簿，其公示的是物本身和權(quán)利；人的編成主義原則上按所有人申請文件的年代順序保存，其公示的是當(dāng)事人和當(dāng)事人之合意。

《條例》規(guī)定：“不動產(chǎn)以不動產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記。不動產(chǎn)單元具有唯一編碼?！边@表明，我國的不動產(chǎn)登記簿采取以物為中心的編成主義，即“不動產(chǎn)”這一“物”在登記簿中處于核心地位，以不動產(chǎn)所在的行政區(qū)域、地段和地號為序，相應(yīng)地設(shè)置不同的登記簿。他人查詢登記信息，是按照不動產(chǎn)所處的地段和地號進(jìn)行的。所以，所謂“查詢不動產(chǎn)登記資料”也是“查房”，而不是“查人”；但通過“查房”可間接實(shí)現(xiàn)所謂“以房查人”的目的，即通過查詢某地段的房屋等不動產(chǎn)信息，查詢到該不動產(chǎn)權(quán)利人的相關(guān)信息。在查詢制度的設(shè)計(jì)上，“查房”能夠使查詢?nèi)饲逦氐弥囟ǚ课莸乃袡?quán)主體和特定房屋上所存在的限定物權(quán)的主體以及權(quán)利狀況，滿足維護(hù)交易安全、提高交易效率的需要，符合最小查詢原則，滿足不動產(chǎn)登記制度的需要。

《條例》規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)，暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確不動產(chǎn)登記簿唯一、合法的介質(zhì)形式。不動產(chǎn)登記簿采用電子介質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行異地備份，并具有唯一、確定的紙質(zhì)轉(zhuǎn)化形式?！笔聦?shí)上，基于登記信息生成電子新數(shù)據(jù)的過程，在技術(shù)上突破了登記簿物的編成和人的編成的差異，使“人”“房”交織，也使得“以人查房”在技術(shù)上變得可行，亦對個人財產(chǎn)隱私權(quán)造成威脅。故此，一些國家和地區(qū)在肯定“查房”的同時，嚴(yán)禁“以人查房”。

例如，我國香港特別行政區(qū)的不動產(chǎn)公開查冊制度是全方位的，任何人均可通過不動產(chǎn)的名稱、坐落、編號等多種線索進(jìn)行查詢，但禁止以人名或法人的名稱為線索進(jìn)行查詢。

2013年1月1日，江蘇鹽城市出臺《鹽城市房屋登記信息查詢管理辦法（試行）》，就對房屋信息實(shí)行有條件查詢和限制查詢。除申請人本人外，國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、證券監(jiān)管部門辦案需要；律師提供法院調(diào)查令或受案證明等材料；房屋征收部門和實(shí)施單位，持政府房屋征收辦公室的介紹信；住房保障部門憑被保障人申請保障住房有關(guān)證明、住房保障部門介紹信等可以有條件地“以人查房”；其他情形一律嚴(yán)禁“以人查房”。

公法視域下的信息查詢與反腐

“以房查人”表達(dá)的是私法中的查詢權(quán)，而通過“以人查房”實(shí)現(xiàn)反腐目的則是一個公法領(lǐng)域的命題。一方面，保護(hù)民事主體不動產(chǎn)信息安全是法律不可推卸的任務(wù)；另一方面，對某些特殊主體的不動產(chǎn)進(jìn)行核查，亦為實(shí)現(xiàn)政府、國家職能所必需。只要制定嚴(yán)格的查詢程序，就不會損害這些特殊主體的隱私權(quán)及其他合法權(quán)益。檢察、公安、紀(jì)檢監(jiān)察部門等公權(quán)力部門，可以通過相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，實(shí)現(xiàn)特定查詢，達(dá)到反腐敗的目的。當(dāng)然，建立“以人查房”的合法程序尤為必要。

以反腐敗為目的的不動產(chǎn)登記查詢主體應(yīng)主要包括公安、檢察、法院、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)。涉嫌犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定可以“以人查房”；涉及違反黨紀(jì)政紀(jì)的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定“以人查房”；日常核查則依據(jù)中辦、國辦《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、中組部《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》的相關(guān)規(guī)定，組織人事部門有權(quán)“以人查房”。而地方財產(chǎn)申報的核實(shí)，則依據(jù)“向誰報告，由誰核查”的原則，按照地方有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

哪些人屬于“以人查房”的查詢對象？原則上講，只有

對以下兩類人可以啟動“以人查房”程序：一是涉案人員，包括公安、檢察機(jī)關(guān)立案偵查、起訴和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的人員；二是有如實(shí)報告不動產(chǎn)義務(wù)的個人，有報告才有查詢，按照現(xiàn)行規(guī)定，應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報告制度涉及的人員，以及地方開展的財產(chǎn)申報涉及的人員。

統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度一定程度上為腐敗案件的調(diào)查提供了方便，為司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門完整、準(zhǔn)確掌握官員房產(chǎn)信息，提供了制度和技術(shù)條件，可以在一定程度上解決房產(chǎn)的虛報問題。但不動產(chǎn)登記制度是《物權(quán)法》的組成部分，不是反腐敗的法律。反腐敗要多措并舉，如社會信用體制、財產(chǎn)申報制度的完善等，不能對不動產(chǎn)登記制度予以過高的期許。

借助該制度實(shí)現(xiàn)“以人查房”，尚需進(jìn)一步設(shè)計(jì)科學(xué)合理的查詢程序，依法進(jìn)行。私法色彩濃厚的“以房查人”與公法領(lǐng)域的“以人查房”也有待于現(xiàn)行法進(jìn)行更好的無縫對接。

（作者單位：南開大學(xué)法學(xué)院）