行政訴訟受案范圍擴大之思考

楊萬濃

湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410081

摘要：對比新舊行訴法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，新行訴法確實在較大程度上擴大了行政訴訟受案范圍，這將會給今后行政相對人、行政機關(guān)以及法院的工作帶來很大影響。但此次擴大亦在未納入內(nèi)部行政行為和抽象行政行為、未真正從實質(zhì)上擴大受案范圍等方面存在一定的不足。對此，望通過改變確定受案范圍的方式、有選擇的納入部分內(nèi)部行政行為和抽象行政行為的方式，力求為受案范圍的進一步完善盡點綿薄之力。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；受案范圍；行政行為；具體行政行為；抽象行政行為

中圖分類號：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0011-03

作者簡介：楊萬濃(1992-)，女，湖南張家界人，湖南師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：訴訟法。

一、行政訴訟受案范圍擴大之具體表現(xiàn)

新《行政訴訟法》(以下簡稱新行訴法)關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定主要：

體現(xiàn)在第2章內(nèi)容中，對比舊《行政訴訟法》(以下簡稱舊行訴法)關(guān)于受案范圍的規(guī)定，新行訴法在比較大的程度上擴大了行政訴訟受案范圍，具體主要表現(xiàn)在：

第一，新行訴法第12條第一款的第(四)(五)(八)(十一)項是明確增加的條文，分別納入了自然資源的行政確認(rèn)行為、行政征收、征用及其補償決定、排除限制競爭的行政權(quán)力濫用行為、行政協(xié)議；

第二，新行訴法第12條第一款第(一)項中增加了“暫扣”和“警告”，同時將“拘留”修改為“行政拘留”，“沒收財物”修改為“沒收非法財物”，擴大了受案范圍也增加了準(zhǔn)確性；

第三，新行訴法第12條第一款第(二)項中增加了行政強制執(zhí)行；

第四，新行訴法第12條第一款第(三)項將原先申請許可證和執(zhí)照以及行政機關(guān)作出的拒絕頒發(fā)和不予答復(fù)的行為擴大至所有申請行政許可的行為和行政機關(guān)做出的所有的有關(guān)行政許可的決定；

第五，新行訴法第12條第一款第(六)項增加了“等合法權(quán)益”，意味著今后申請行政機關(guān)保護除“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”之外的其他合法權(quán)益，行政機關(guān)不作為的，亦可以提起行政訴訟；

第六，新行訴法第12條第一款第(七)項在原先“經(jīng)營自主權(quán)”的基礎(chǔ)上增加了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”；

第七，新行訴法第12條第一款第(九)項明確列舉了違法“集資”、“攤派費用”兩項違法要求履行義務(wù)的行為，使條文更加明確具體；

第八，新行訴法第12條第一款第(十)項在沒有支付“撫恤金”之外，增加了“最低生活保障待遇”和“社會保險待遇”兩項內(nèi)容；

第九，新行訴法第12條第一款第(十二)項增加了“等合法權(quán)益”的表述，將行政訴訟所保護的合法權(quán)益從人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)擴大至受教育權(quán)、勞動權(quán)等公法權(quán)利。

二、行政訴訟受案范圍擴大帶來的影響

(一)對行政相對人的影響

行政訴訟的受案范圍是公民合法權(quán)益受到行政權(quán)侵害時可請求司法保護的范圍。新行訴法擴大了行政訴訟受案范圍，即意味著擴大了行政相對人請求司法保護的范圍，主要表現(xiàn)在：

首先，對于行政機關(guān)作出的行政強制執(zhí)行、關(guān)于自然資源的行政確認(rèn)、行政征收、征用及其補償決定以及行政協(xié)議等，行政相對人認(rèn)為這些行為侵犯了其合法權(quán)益的，現(xiàn)都可以提起行政訴訟；

其次，認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”的，以及行政機關(guān)未給付“最低生活保障金”、“社會保險待遇”的，行政相對人現(xiàn)也可以請求司法機關(guān)給予司法保護；

最后，現(xiàn)認(rèn)為行政機關(guān)侵犯了其“受教育權(quán)”、“勞動權(quán)”、“社會保障權(quán)”等“人身權(quán)”、“財產(chǎn)權(quán)”之外的其他合法權(quán)益的，行政相對人都可以提起行政訴訟，請求司法保護。

(二)對行政機關(guān)的影響

行政訴訟受案范圍的擴大，意味著將有更多的行政案件進入司法程序，接受法院的合法性審查，這給行政機關(guān)的工作帶來一定的積極影響。

第一、法院更加廣泛的監(jiān)督制約，會迫使行政機關(guān)在作出行政行為前，充分考量相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使權(quán)力，同時也要求行政機關(guān)增強依法行政和法律風(fēng)險意識，提高依法履職能力。

第二、越來越多的行政應(yīng)訴工作，要求行政機關(guān)通過集中學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)等方式提高行政應(yīng)訴技能，同時加強行政應(yīng)訴工作機構(gòu)建設(shè)，有利于解決現(xiàn)行政應(yīng)訴工作沒有專門機構(gòu)負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀。

第三、行政敗訴的風(fēng)險，會迫使行政機關(guān)依法行政和提高行政能力，盡量減少案件被訴概率，預(yù)防行政行為被訴影響行政效能和行政管理效率。

然而，受案范圍的擴大也會給行政機關(guān)的工作帶來一定的消極影響。

首先，行政應(yīng)訴的壓力以及行政敗訴的風(fēng)險會影響行政機關(guān)行使行政職權(quán)、從事行政管理工作的積極性，致使行政機關(guān)消極行政，不利于社會的有效管理和公共利益保護。

其次，受案范圍的擴大，在真正保護了合法權(quán)益受到侵害的行政相對人的同時也給某些行政相對人惡意訴訟提供了機會，干擾了行政機關(guān)的正常的行政管理工作，影響行政管理效率。

最后，行政訴訟所帶來的部分行政行為停止執(zhí)行等后果，會影響行政管理和行政執(zhí)行的效率，甚至?xí)g接的影響到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及社會公共利益。

(三)對法院的影響

行政訴訟受案范圍的擴大必將極大地激發(fā)公眾提起行政訴訟的積極性，行政訴訟案件數(shù)量可能會大幅增加，這對法院的行政審判能力帶來挑戰(zhàn)。

首先，面對新案件類型，法院缺少相應(yīng)的行政審判經(jīng)驗，法院審判人員需要加強知識儲備和相應(yīng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高應(yīng)對新案件、新情形的能力。

其次，新行訴法實施以前，部分原先由民事審判庭審理或其他途徑解決的行政爭議現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛尚姓徟型徖?，需要法院工作人員加強培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新行訴法的主要內(nèi)容，協(xié)調(diào)解決各審判庭之間的業(yè)務(wù)分工，切實履行法院司法監(jiān)督和保障人權(quán)的職能。

最后，面對激增的行政案件數(shù)量所帶來的行政審判壓力，法院審判人員要提高專業(yè)審判能力和審判技巧，同時法院也應(yīng)相應(yīng)增加行政審判人員的數(shù)量，確保公正、及時審理行政案件，解決行政爭議。

然而，受案范圍的擴大也會給法院的審理工作帶來一些負(fù)面影響。一方面，急劇增加的行政案件的數(shù)量給法院帶來了巨大的審判壓力，若法院適應(yīng)不了增長的人力、物力、財力需求，會導(dǎo)致行政案件的堆積，影響行政案件的審理效率和質(zhì)量，對行政相對人合法權(quán)益的保護和行政機關(guān)行政管理職權(quán)的實現(xiàn)都會產(chǎn)生不利影響；另一方面，某些法院為了提高考核績效，解決行政案件堆積問題，單純追求行政審判的效率而不顧審判質(zhì)量，后果輕則損害了相對人的合法權(quán)益，重則損害了社會的公平正義，喪失了司法的權(quán)威和公信力。

三、行政訴訟受案范圍擴大之不足

(一)行政訴訟受案范圍的擴大更多表現(xiàn)為形式上的擴大

雖然新行訴法在第12條第一款中將可訴行政行為類型由8項增加至12項，但筆者認(rèn)為這種增加列舉式的擴大更多表現(xiàn)為形式上的擴大。

首先，增加列舉的自然資源的行政確認(rèn)行為、行政征收、征用及其補償決定等并沒有超出舊行訴法概括規(guī)定的侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的兜底條款范圍；

其次，雖然新行訴法“等合法權(quán)益”的表達(dá)讓學(xué)者普遍認(rèn)為其將權(quán)利保護范圍擴大至公法權(quán)利，但新行訴法并未明確列舉一項類似于受教育權(quán)、勞動權(quán)等公法權(quán)利。這對于在司法實踐中用列舉方式確定受案范圍的我國來說，沒有明確列舉將意味著在司法實踐中“等合法權(quán)益”的規(guī)定有被束之高閣的風(fēng)險。

最后，新行訴法增加列舉可訴行政行為的方式，會在司法實踐中給人錯覺，即只有行訴法明確列舉的才屬于行政行為訴訟受案范圍，使肯定列舉更多地成為實踐中法院拒絕受理案件的依據(jù)，進一步加劇受理難的困境。

(二)明確將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外

雖然內(nèi)部行政行為并非一概均能提起行政訴訟，但新行訴法將所有內(nèi)部行政行為排除于行政訴訟受案范圍之外，亦缺乏合理性。

第一，行訴法立法之初，將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外主要是受到德、日特別權(quán)力關(guān)系理論的影響以及考慮到我國行政訴訟剛起步，經(jīng)驗不夠。但隨著法治的發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系理論已不適應(yīng)現(xiàn)代行政的發(fā)展。同時，經(jīng)過多年的行政訴訟司法實踐，法院積累了豐富的審判經(jīng)驗，有能力對內(nèi)部行政行為進行審查。因此，沒必要仍將所有內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外。

第二，現(xiàn)有的公務(wù)員內(nèi)部行政行為的救濟方式主要有：行政申訴，行政監(jiān)察，人事爭議仲裁等途徑，但這些救濟方式相對于行政訴訟來說，缺乏嚴(yán)格詳細(xì)的操作程序和效力權(quán)威性的保障，不能進行有效救濟。

第三，將內(nèi)部行政行為納入受案范圍，使其接受來自外部的司法監(jiān)督，可以有效防止內(nèi)部行政行為不公開、不透明所導(dǎo)致的腐敗，保障行政機關(guān)依法行政。

第四，法院是否受理一個案件，不應(yīng)根據(jù)行為的對象而應(yīng)是根據(jù)行為的性質(zhì)以及行為是否對相對人的合法權(quán)益造成損害。①近些年來，侵犯公務(wù)員基本權(quán)利的事件時有發(fā)生。行政訴訟作為行政相對人保護其合法權(quán)益的最后一道屏障，若不加區(qū)別的將所有內(nèi)部行政行為均排除在受案范圍之外，不利于保障公務(wù)員基本權(quán)利，也不符合《行政訴訟法》的立法宗旨。

(三)抽象行政行為仍未直接納入受案范圍

新行訴法賦予了法院對規(guī)范性文件的附帶審查權(quán)，其主要內(nèi)容為：首先，對規(guī)范性文件只能是附帶審查。其次，附帶審查的對象僅僅包括國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件。最后，當(dāng)規(guī)范性文件不合法時，人民法院只能不將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，同時向規(guī)范性文件的制定機關(guān)提出處理建議，但并不能導(dǎo)致該規(guī)范性文件直接失效的效果。②

行訴法修改前，對所有抽象行政行為都不能提起行政訴訟，現(xiàn)新行訴法規(guī)定可以對規(guī)范性文件進行附帶審查，在原先的基礎(chǔ)上向前邁進了半步，但這也意味著抽象行政行為仍被排除在行政訴訟受案范圍之外，筆者認(rèn)為這樣的修改過于保守。

第一，隨著抽象行政行為的數(shù)量逐步增多，抽象行政行為違法的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。例如：立法中的部門保護主義和地方保護主義；越權(quán)立法等等，嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)益。為有效地監(jiān)督抽象行政行為，抑制行政主體在抽象性文件地制定和實施中的濫用職權(quán)和腐敗現(xiàn)象，有必要將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

第二，抽象行政行為的“普遍性”“反復(fù)性”“廣泛性”等特征決定了其一旦違法，將會造成嚴(yán)重的損失。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟，那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。

最后，在現(xiàn)實生活中，抽象行政行為未經(jīng)特定的某一行政行為就直接侵犯行政相對人的合法權(quán)益的情形大量存在，附帶審查并不能有效的保護相對人的合法權(quán)益。因此，有必要將該部分抽象行政行為直接納入行政訴訟受案范圍。

四、行政訴訟受案范圍擴大之完善建議

(一)用肯定概括與否定列舉的確定方式從實質(zhì)上擴大受案范圍

新舊《行政訴訟法》確定受案范圍的方式均為肯定概括+肯定列舉+否定列舉。從形式上看我國行政訴訟受案范圍的確定方式應(yīng)屬概括列舉相結(jié)合的混合式。然而，大部分人包括學(xué)者和法官將這種混合模式理解成了列舉式，大大限制了實踐中的受案范圍，使本應(yīng)該進入司法程序的案件排除在外，出現(xiàn)大量權(quán)利救濟的空白，妨礙了行政訴訟法的健康發(fā)展。

首先，肯定概括與肯定列舉相結(jié)合的方式，在司法實踐的過程中實質(zhì)上架空了概括方式所設(shè)定的范圍，肯定列舉更多地成為法院拒絕受理案件的依據(jù)，導(dǎo)致案件受理難；其次，行政行為的復(fù)雜多樣，并非一一列舉所能窮盡的，縱使再增加列舉，也不能從實質(zhì)上解決受案范圍狹窄問題，必然會留下權(quán)利救濟的空白。最后，行政行為表現(xiàn)形式的多樣，必然導(dǎo)致肯定列舉與否定列舉之間存在大量的模糊地帶，使法院無所適從。

因此，為真正從實質(zhì)上擴大我國的行政訴訟受案范圍，建議今后我國《行政訴訟法》在立法模式上可以選擇肯定概括加否定列舉的方式，確認(rèn)除否定列舉所排除的事項外，凡是實際影響公民權(quán)益的所有行政行為都納入行政訴訟受案范圍保護。

這樣規(guī)定的原因在于：首先，其避免了肯定列舉實質(zhì)架空肯定概括所設(shè)立的抽象標(biāo)準(zhǔn)，解決了兩者之間的矛盾。其次，肯定概括加否定列舉的方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，使受案范圍更加明確，能確保行政相對人的合法權(quán)益得到充分的救濟，也有利于法院的具體實踐。最后，隨著我國行政法制的健全和行政法院判案能力的進步，已能夠逐步適應(yīng)概括式的確定受案范圍的方式。

(二)有選擇性地將內(nèi)部行政行為納入受案范圍

公務(wù)員與行政機關(guān)之間的內(nèi)部附屬關(guān)系決定了不可能將所有的內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍。從保障行政機關(guān)工作人員的基本權(quán)利和保證行政管理效率的平衡原則出發(fā)，應(yīng)有選擇性的將對涉及相對人重要基本權(quán)利的部分內(nèi)部行政行為，納入行政訴訟的受案范圍。

首先，對相對人基本重要權(quán)利產(chǎn)生了嚴(yán)重影響的內(nèi)部行政行為，應(yīng)賦予相對人提起行政訴訟的權(quán)利。例如：對公務(wù)員實施的開除、辭退、解聘三類行政處分行為；對初任公務(wù)員報考錄用、聘用的決定等。

其次，對于其他雖然影響了相對人的權(quán)利但非重要的基本權(quán)利，目前還是不應(yīng)納入受案范圍。如：對行政相對人作出的警告、記過降職等。又如：行政機關(guān)對內(nèi)部工作人員的內(nèi)部工作調(diào)動，工作分配，工作紀(jì)律要求等。

(三)將部分抽象行政行為納入受案范圍

基于行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系考慮，同時從我國的基本國情出發(fā)，目前并不適合將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，具體建議如下：

第一，關(guān)于抽象行政行為的審查范圍。從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，應(yīng)暫時將規(guī)章與其他規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍。

第二，關(guān)于抽象行政行為的起訴條件。抽象行政行為往往針對的是某一范圍內(nèi)的所有對象作出的，其對象的不確定性決定了只有因抽象行政行為實際遭受損害了的相對人才能提起行政訴訟。

第三，關(guān)于審查抽象行政行為的具體方式。針對我國的具體情況，將抽象行政行為的審查方式采取“附帶審查”與“有限直接訴”相結(jié)合的方式，即在一般情形下，只能對其進行附帶審查，但當(dāng)相應(yīng)抽象行政行為未經(jīng)特定某一行政行為即對相對人的合法權(quán)益造成損害，則可以對其直接審查。

這樣規(guī)定的好處，首先是加強司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，確保行政機關(guān)在制定抽象行政行為時依法行政，保證法制的統(tǒng)一。其次是也防止司法權(quán)過度干涉行政權(quán)力的行使，破壞行政管理秩序。最后，也有利于更大程度的保護相對人的合法權(quán)益。

[注釋]

①馬懷德.行政訴訟范圍研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

②韋煒，周游.新行政訴訟法適用的六大問題[J].人民司法，2015.3.

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