試論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的規(guī)范設(shè)計(jì)

朱剛

重慶市檢察院，重慶401147

摘要：新修改的《民事訴訟法》已將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督確立為一項(xiàng)基本的制度?！皯?yīng)否對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督”已沒有多少爭議價(jià)值，目前的主要問題還在于“如何監(jiān)督”，這是現(xiàn)階段需要深入研究和著力解決的重要課題。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)有改革背景，系統(tǒng)研究和科學(xué)厘定監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍(監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督條件)、監(jiān)督方式和具體職權(quán)等重要問題。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；規(guī)范設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D915.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)34-0020-02

作者簡介：朱剛(1975-)，男，漢族，重慶人，重慶市檢察院民事行政檢察處副處長，重慶市檢察業(yè)務(wù)專家，西南政法大學(xué)碩士生導(dǎo)師、博士研究生，研究方向：民事行政檢察制度。

“明確對(duì)民事執(zhí)行工作實(shí)施法律監(jiān)督的范圍和程序”，是中央政法委對(duì)深化司法體制和工作機(jī)制改革提出的重要任務(wù)之一，理論界對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度也普遍持肯定態(tài)度。2012年《民事訴訟法》的修改初步確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，但并未對(duì)其監(jiān)督范圍、程序、方式、效力等重要方面作出明確規(guī)定。此前，“兩高”曾下發(fā)關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的試點(diǎn)通知，但其監(jiān)督范圍極為有限。此后最高檢《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》雖設(shè)置專章作出規(guī)定，但基本內(nèi)容極不完善?？梢哉f，無論從制度層面還是實(shí)踐層面，此項(xiàng)制度仍處在混沌狀態(tài)。較長時(shí)期以來，隨著各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督工作的積極探索開展和理論研究的深入，此領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果日漸豐富。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督的必要性并無太大爭議，目前的主要問題仍然在于“如何監(jiān)督”——這是現(xiàn)階段需要深入研究和著力解決的重要課題，也是少數(shù)反對(duì)意見者提出的一道“技術(shù)壁壘”。

“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”，特別是民事執(zhí)行領(lǐng)域暴露出的一系列腐敗問題，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注，理論界對(duì)民事執(zhí)行領(lǐng)域的研究也取得了豐富的成果，在許多重要問題上有著廣泛共識(shí)。法院系統(tǒng)近年來大力推行民事執(zhí)行改革，許多法院在分權(quán)制衡的原則下，采取將執(zhí)行裁決、執(zhí)行實(shí)施、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行管理相分離，分設(shè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行人員交流、回避等改革措施。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)有改革背景，系統(tǒng)研究和科學(xué)厘定監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍(監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督條件)、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式和具體職權(quán)等重要問題。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的基本原則

(一)執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系——不干預(yù)原則

民事執(zhí)行與檢察監(jiān)督的目標(biāo)在本質(zhì)上是一致的，旨在維護(hù)司法公正與權(quán)威，維護(hù)生效判決裁定的執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)民事訴訟法確立的目的任務(wù)和當(dāng)事人的訴訟利益。但是，執(zhí)行權(quán)力的主體是唯一、恒定的，法院的執(zhí)行權(quán)始終是民事執(zhí)行活動(dòng)的主導(dǎo)。在訴訟結(jié)構(gòu)中，檢察監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督制約制度，其價(jià)值集中體現(xiàn)為程序性功能，即對(duì)執(zhí)行程序的保障功能。因此，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，不應(yīng)干預(yù)法院正當(dāng)、合法的執(zhí)行活動(dòng)，更不能取代法院的執(zhí)行主導(dǎo)地位。確立不干預(yù)原則的目的在于準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)行與監(jiān)督的相互關(guān)系，科學(xué)定位檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行程序中的地位，防止超越監(jiān)督權(quán)限。

(二)監(jiān)督的效率——同級(jí)監(jiān)督原則

為保證監(jiān)督的效率和效果，基于權(quán)力對(duì)等原則，民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)“以同級(jí)監(jiān)督為原則，以上級(jí)監(jiān)督為例外”，即各級(jí)檢察院對(duì)所在地的同級(jí)法院的執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，在必要時(shí)可以對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在異地執(zhí)行中，執(zhí)行行為地的檢察院應(yīng)當(dāng)將受理的案件移送執(zhí)行法院所在地的檢察院；在委托執(zhí)行中，委托法院所在地和受托法院所在地的檢察院針對(duì)委托和受托法院的執(zhí)行權(quán)限，分別相應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)限。

(三)監(jiān)督的范圍——有限監(jiān)督原則

執(zhí)行改革的主要目標(biāo)是解決“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”問題，但這是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的問題?！皥?zhí)行難”的產(chǎn)生涉及較為復(fù)雜的社會(huì)體制和社會(huì)環(huán)境因素，它一方面反映了執(zhí)行活動(dòng)面臨的困窘，另一方面體現(xiàn)了社會(huì)變革時(shí)期一些深層次矛盾，解決“執(zhí)行難”是一個(gè)十分龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的諸多交叉和延伸問題；“執(zhí)行亂”的實(shí)質(zhì)是執(zhí)行權(quán)的濫用，是對(duì)執(zhí)行活動(dòng)本身的違法性的形象提煉。檢察監(jiān)督作為公權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督，具有自身的超脫地位，因而應(yīng)當(dāng)主要著眼于對(duì)“執(zhí)行亂”的監(jiān)督，其目的是保證執(zhí)行權(quán)的正常運(yùn)行，而非取代法院的執(zhí)行權(quán)?？陀^地講，對(duì)于“執(zhí)行難”問題，檢察監(jiān)督發(fā)揮的是一種間接和輔助作用。此外，有限監(jiān)督原則還表明，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)為前提，遵循民事訴訟的意思自治和私權(quán)處分原則，除非執(zhí)行活動(dòng)損害國家利益和社會(huì)公共利益以及發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員有職務(wù)犯罪行為的，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

(四)實(shí)效原則

執(zhí)行活動(dòng)是生效裁判的既判力向執(zhí)行力、訴訟利益向?qū)嵱欣娴霓D(zhuǎn)化，執(zhí)行的實(shí)效性因而至關(guān)重要，它包含了對(duì)執(zhí)行效率和執(zhí)行效果的追求。許多生效裁判最終成為一張“法律白條”，是喪失執(zhí)行實(shí)效原則的具體體現(xiàn)。同樣，檢察監(jiān)督亦應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)效性，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)縝密設(shè)置有關(guān)程序，保障執(zhí)行的效率和效果。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的監(jiān)督范圍及條件

筆者認(rèn)為，監(jiān)督范圍實(shí)際上是一個(gè)大的概念，包含了監(jiān)督對(duì)象(執(zhí)行活動(dòng)的類型、文書載體)和監(jiān)督條件兩個(gè)不同層次的內(nèi)容。其中，監(jiān)督條件(監(jiān)督情形)是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度規(guī)范設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

(一)民事執(zhí)行監(jiān)督的對(duì)象

1、民事執(zhí)行活動(dòng)。參考最高法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》的規(guī)定，可以將民事執(zhí)行權(quán)分為執(zhí)行審查權(quán)(亦稱執(zhí)行裁決權(quán))和執(zhí)行實(shí)施權(quán)兩類。有人將執(zhí)行權(quán)分為執(zhí)行裁決權(quán)、執(zhí)行決定權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)三種，其實(shí)大同小異，執(zhí)行決定權(quán)似可歸為執(zhí)行裁決權(quán)。相應(yīng)地，執(zhí)行活動(dòng)也可分為執(zhí)行裁決活動(dòng)和執(zhí)行實(shí)施行為兩類。執(zhí)行裁決活動(dòng)和執(zhí)行實(shí)施行為的分類標(biāo)準(zhǔn)在理論上雖然存在一些爭議，各地法院在改革實(shí)踐中采用的劃分標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致，但二者的區(qū)別還是較為明顯的：第一，執(zhí)行裁決是依申請(qǐng)的活動(dòng)，執(zhí)行實(shí)施是依職權(quán)的行為；第二，執(zhí)行裁決屬于審查和判斷活動(dòng)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的司法屬性，執(zhí)行實(shí)施是采取的某種措施或行為，體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政權(quán)色彩。

2、從執(zhí)行活動(dòng)的文書載體角度界定執(zhí)行監(jiān)督的范圍。執(zhí)行活動(dòng)作為公權(quán)活動(dòng)，執(zhí)行意志的表達(dá)和推行總是以相應(yīng)法律文書為載體的，即作為監(jiān)督對(duì)象的執(zhí)行活動(dòng)之各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)體現(xiàn)為相應(yīng)的法律文書，因此，從法律文書分類角度界定執(zhí)行監(jiān)督的范圍更具有針對(duì)性和實(shí)踐性。根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋，法院為執(zhí)行下列執(zhí)行依據(jù)所實(shí)施的執(zhí)行活動(dòng)屬于檢察監(jiān)督的范圍：民事判決、裁定、調(diào)解書、決定書、支付令；刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書；仲裁裁決和仲裁調(diào)解書以及依據(jù)《仲裁法》所作的財(cái)產(chǎn)或證據(jù)保全裁定；賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的公證債權(quán)文書；裁定承認(rèn)其效力的外國裁判文書或仲裁裁決書；民事財(cái)產(chǎn)保全或先予執(zhí)行裁定；法律規(guī)定的其他民事法律文書；消極執(zhí)行雖無文書載體，但也應(yīng)納入監(jiān)督范圍。

(二)民事執(zhí)行監(jiān)督的條件

民事執(zhí)行監(jiān)督制度的重點(diǎn)內(nèi)容是監(jiān)督條件科學(xué)設(shè)定，這對(duì)準(zhǔn)確界定監(jiān)督范圍、保證依法監(jiān)督和規(guī)范監(jiān)督具有重要意義。由于現(xiàn)行法律和司法解釋有關(guān)民事執(zhí)行活動(dòng)的規(guī)定十分龐雜，因此應(yīng)當(dāng)基于執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)的分類，科學(xué)劃分和設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)督條件，本著“粗細(xì)合理、繁簡適當(dāng)”的原則，實(shí)現(xiàn)立法的抽象性與可操作性的統(tǒng)一。

1、對(duì)執(zhí)行裁決活動(dòng)的監(jiān)督條件：違反規(guī)定不予受理或受理立案的；違反執(zhí)行時(shí)效規(guī)定的；錯(cuò)誤變更或者追加執(zhí)行主體的；裁決組織不合法或違反回避規(guī)定的；缺乏據(jù)以作出執(zhí)行裁決的執(zhí)行依據(jù)的；執(zhí)行依據(jù)相互矛盾或者執(zhí)行裁決相互抵觸的；執(zhí)行裁決與執(zhí)行依據(jù)抵觸的；對(duì)仲裁裁決、公證債權(quán)文書、先予執(zhí)行、執(zhí)行保全等作出錯(cuò)誤執(zhí)行裁定的；違法裁定強(qiáng)制執(zhí)行被執(zhí)行人對(duì)第三人債權(quán)或者裁定第三人承擔(dān)連帶清償責(zé)任的；違法執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)，限制或者排斥案外人行使權(quán)利的；違法宣告被執(zhí)行人破產(chǎn)的；執(zhí)行裁決違反法定清償順序或清償比例的；違反參與分配制度規(guī)定或剝奪當(dāng)事人異議權(quán)的；違法裁決協(xié)助執(zhí)行義務(wù)人承擔(dān)賠償責(zé)任的；違法裁決執(zhí)行擔(dān)保人承擔(dān)賠償責(zé)任的；對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人的執(zhí)行異議裁決錯(cuò)誤的；違法裁決暫緩、中止、終結(jié)、恢復(fù)執(zhí)行以及執(zhí)行回轉(zhuǎn)的；認(rèn)定事實(shí)或適用法律有誤或違反法定程序的其他情形，以及執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的。

2、對(duì)執(zhí)行實(shí)施行為的監(jiān)督條件：違法送達(dá)法律文書的；違法調(diào)查被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況的；違法委托執(zhí)行的；違反自愿合法原則，強(qiáng)制進(jìn)行執(zhí)行和解的；違法適用查封、扣押(扣留)、凍結(jié)、劃撥(提取)、搜查等執(zhí)行措施的；違法評(píng)估、拍賣、變賣的；違法適用拘傳、拘留、罰款等執(zhí)行強(qiáng)制措施的；違法將被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)作價(jià)或者交付申請(qǐng)執(zhí)行人抵償債務(wù)的；違法辦理款物交付、財(cái)產(chǎn)權(quán)利證照移轉(zhuǎn)等手續(xù)的；違法使用或侵吞執(zhí)行款物的；違法變更執(zhí)行標(biāo)的、范圍、數(shù)額或者履行時(shí)間、期限、方式的；幫助被執(zhí)行人隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的；偽造、變?cè)?、篡改?zhí)行文書的；執(zhí)行實(shí)施行為與執(zhí)行裁決不符的；其他違法實(shí)施具體執(zhí)行行為的。

3、對(duì)消極執(zhí)行的監(jiān)督條件：作出執(zhí)行裁決違反法定期限的；實(shí)施具體執(zhí)行行為違反法定期限的；上一級(jí)法院怠于責(zé)令執(zhí)行法院限期執(zhí)行，或者怠于變更執(zhí)行法院或決定由本院執(zhí)行的；無法定事由超期結(jié)案的；其他怠于履行法定職責(zé)的。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的監(jiān)督方式

(一)抗訴

執(zhí)行裁決的司法屬性與審判程序中的裁判沒有本質(zhì)上的區(qū)別，因此對(duì)違法的執(zhí)行裁決可以用抗訴的方式進(jìn)行監(jiān)督，接受抗訴的法院應(yīng)當(dāng)依照法定程序重新裁決。從執(zhí)行實(shí)效原則考慮，對(duì)執(zhí)行裁決的重新審查應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮短審限。

(二)糾正違法意見

對(duì)違法的執(zhí)行實(shí)施行為，檢察院應(yīng)當(dāng)向法院提出糾正違法意見。由于執(zhí)行實(shí)施行為的內(nèi)容十分豐富，程序較為簡單，方式比較靈活，具有較強(qiáng)的行政權(quán)屬性，采用糾正違法意見的監(jiān)督方式更具有實(shí)效性和靈活性。

(三)督促意見

法院怠于履行執(zhí)行職責(zé)的，檢察院應(yīng)當(dāng)向其提出督促意見。消極執(zhí)行本質(zhì)上是一種瀆職行為，在執(zhí)行裁決和執(zhí)行實(shí)施中都可能發(fā)生。由于消極執(zhí)行沒有法律文書的表征，也無外在的積極行為，宜采用督促意見的監(jiān)督方式。

(四)檢察建議

檢察建議適用于對(duì)不當(dāng)?shù)膱?zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，如建議暫緩執(zhí)行、建議減免罰款等。執(zhí)行不當(dāng)也可稱為執(zhí)行失當(dāng)，是指執(zhí)行活動(dòng)形式上雖然合法，但不具有合理性，違背了立法的目的和公平正義精神。由于執(zhí)行過程中許多環(huán)節(jié)存在執(zhí)行自由裁量權(quán)，特別因?yàn)閳?zhí)行實(shí)施行為強(qiáng)烈的行政屬性，有必要將執(zhí)行不當(dāng)納入檢察監(jiān)督的范圍。鑒于執(zhí)行不當(dāng)從狹義上講不屬違法活動(dòng)，采用檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督較為適宜。但合理界定和準(zhǔn)確區(qū)分執(zhí)行違法與執(zhí)行不當(dāng)存在一定難度，在規(guī)范設(shè)計(jì)上宜采用概括的表述方式，以便于實(shí)踐中靈活掌握運(yùn)用。

四、檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督中的職權(quán)

(一)調(diào)閱案卷權(quán)

檢察院審查民事執(zhí)行監(jiān)督案件，可以調(diào)(借)閱、查閱、復(fù)印法院案卷材料。

(二)調(diào)查取證權(quán)

檢察院審查民事執(zhí)行監(jiān)督案件，可以進(jìn)行必要的調(diào)查，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助。

(三)要求說明情況權(quán)

檢察院審查民事執(zhí)行監(jiān)督案件，可以要求法院說明執(zhí)行活動(dòng)的有關(guān)情況。