程春華

2015年5 月20—21 日，國際能源憲章條約組織(International Energy Charter Treaty，IECT)(簡稱“國際能源憲章”)在荷蘭海牙舉行部長級會議。75 個國家以及3 個區(qū)域組織代表參會①“International Energy Charter—Chairman's Summary，”25 May 2015，http://international.energycharter.org/news/article/international-energy-charter-chairmans-summary/?tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News＆tx_news_pi1%5Baction%5D=detail＆cHash=30a46623103a80771425fc64e251d0de》.。會議通過了新的《國際能源憲章》(宣言)，將該組織的關(guān)注范圍擴大至能源減貧等新的領(lǐng)域。64 個簽署該宣言的國家與區(qū)域組織還應(yīng)邀參加對1994年《能源憲章條約》各個條款的修改工作，并就新的《國際能源憲章條約》達成共識。包括中國在內(nèi)的八十多個國家的專家團隊參與了條約文本的修訂。7 月21 日，能源憲章行業(yè)咨詢小組(IAP)會議由中國石油公司在北京主辦，會議討論了《能源憲章條約》對“一帶一路”能源投資與過境的相關(guān)問題②“Energy Charter Industry Advisory Panel(IAP)met in Beijing hosted by CNPC，”22 July 2015，http://international.energycharter.org/news/article/energy-charter-industry-advisory-panel-iap-met-in-beijing-hosted-by-cnpc/?cHash=02dcae41ee06a9f10127d4c5d635bd95.，顯示中方在國際能源治理中影響力進一步提升。

那么，能源憲章為何升級與擴大為國際能源憲章?以歐洲國家為主導(dǎo)的能源憲章升級為國際能源憲章，是否會成為歐洲加強對全球能源治理影響的工具?對全球能源治理、俄羅斯、歐盟等相關(guān)方有哪些影響?對我國帶來哪些機遇與挑戰(zhàn)?

一、能源憲章的發(fā)展與轉(zhuǎn)型

能源憲章體系(進程)包括組織與制度等層面，組織層面包括歐洲能源憲章組織與國際能源憲章組織，制度層面包括《歐洲能源憲章》(1991年)、《能源憲章條約》(1994年，含相關(guān)條約和修訂案)、《國際能源憲章》(2015年)、《國際能源憲章條約》(待定，含相關(guān)條約和修訂案)。根據(jù)國際政治進化理論、國際政治經(jīng)濟學(xué)與能源治理理論，國際能源制度與規(guī)則屬于國際能源體系的上層建筑，存在隨著國際能源經(jīng)濟基礎(chǔ)與環(huán)境的演變而進化的趨勢，如區(qū)域國際能源制度向全球能源制度轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)能源制度向綜合性能源制度轉(zhuǎn)變。

鑒于能源文明的轉(zhuǎn)型涉及到器物、制度、文化等層面，能源國際組織屬于世界能源文明的子系統(tǒng)，故能源憲章轉(zhuǎn)型亦包括機構(gòu)、制度等工具性層面，以及文化、功能等價值層面的綜合內(nèi)容。能源憲章的發(fā)展與轉(zhuǎn)型兼具地緣上全球化、功能上現(xiàn)代化、影響上多元化等特征。時間、空間、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、功能是考察能源憲章轉(zhuǎn)型的線索與抓手。

(一)能源憲章的發(fā)展歷程

能源憲章組織起源于1991年的《歐洲能源憲章》宣言和1994年簽署的《能源憲章條約》(Energy Charter Treaty，ECT)?！稓W洲能源憲章》提出，“意識到必須考慮重建問題以及中東歐國家與蘇聯(lián)的重建，各簽署方有必要參與并合力將目標(biāo)定為促進、提升這些國家的市場導(dǎo)向改革與能源部門現(xiàn)代化。”①《能源憲章條約(條約、貿(mào)易修正案及相關(guān)文件)》，國家發(fā)展和改革委員會能源研究所譯，世界知識出版社2015年版，第2頁。當(dāng)時冷戰(zhàn)行將結(jié)束，西歐國家追求與東歐、俄羅斯及前蘇聯(lián)加盟共和國之間建立起穩(wěn)定的能源合作關(guān)系。歐洲擁有資金和技術(shù)，但需要能源資源。前蘇聯(lián)國家的情況正好相反，與歐洲形成強大的互補，但國內(nèi)法律與投資保護體系不足以讓歐洲投資者放心。

1991年6 月在都柏林歐洲理事會會議上，荷蘭首相呂貝爾斯(Ruud Lubbers)發(fā)出成立歐洲能源共同體的倡議。1991年12 月《能源憲章政治宣言》在海牙簽署。1994年12 月《能源憲章條約》與《能源效率與環(huán)境方面的議定書》(PEEREA)在里斯本簽署。1998年4 月《能源憲章條約》和《能源效率和環(huán)境議定書》生效，得到首批30 個成員國批準(zhǔn)，對貿(mào)易條款的修訂獲得通過，與世貿(mào)組織規(guī)則接軌。2001年12 月發(fā)表能源憲章進程啟動10 周年政治宣言②“The Energy Charter Process”Updated on 02 June 2015，http://international.energycharter.org/process/overview/.。

能源憲章旨在通過可靠的法律框架，在全球能源投資、能源運輸、能源貿(mào)易中樹立信心，降低政治和監(jiān)管風(fēng)險。鼓勵并保護歐洲在前蘇聯(lián)地區(qū)的能源投資，并給能源過境和貿(mào)易提供法律保護③查道炯:《中國要不要加入〈國際能源憲章條約〉?》，澎湃研究所，2015-01-29，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1298825。?！赌茉磻椪聴l約》的基本目的是加強法律對能源問題的規(guī)則，通過創(chuàng)建一個所有參與國政府可以觀察到的規(guī)則公平的競爭環(huán)境，從而緩解與能源相關(guān)的投資與貿(mào)易相關(guān)的風(fēng)險。

《能源憲章條約》為保護跨國能源投資、解決國際能源貿(mào)易和運輸爭端做出了重要貢獻。《能源憲章條約》的條款已經(jīng)在超過45 個案例中用于解決投資者和被投資國之間的爭端。歐亞北部和里海地區(qū)的締約成員國最先采納能源憲章，也是《能源憲章條約》傳統(tǒng)上聚焦的地區(qū)，其《能源憲章條約》的執(zhí)行程度較高，運行較好。

《能源憲章條約》的51 個締約成員國以歐洲和原蘇聯(lián)國家為主(俄羅斯在2009年正式退出)，包括28 個歐盟成員國，以及中亞、前蘇聯(lián)、里海和黑海地區(qū)在內(nèi)的許多國家。在締約成員國中，澳大利亞、白俄羅斯、冰島、挪威和俄羅斯等5 個國家尚未批準(zhǔn)《能源憲章條約》。此外，能源憲章還包括了中國、美國等21 個觀察員國。中國的亞洲鄰國中，日本、蒙古、阿富汗則是正式成員國。更多的亞洲國家在研究是否加入。目前，憲章與亞洲國家的合作逐步加強，包括巴基斯坦、中國、韓國、伊朗和東盟國家。

(二)加強、擴展與推廣:能源憲章的轉(zhuǎn)型

2015年5 月通過的《國際能源憲章》指出，其目標(biāo)在于:支持“加強、擴展與推廣”(consolidation，expansion and outreach)的憲章政策，最終目標(biāo)是擴大《能源憲章條約》和程序的地理范圍;為了促進憲章及其全球范圍內(nèi)合作框架的原則，參與《歐洲能源憲章》非簽署國的結(jié)構(gòu)對話;將《歐洲能源憲章》現(xiàn)代化，使其成為能源憲章程序的基本政治聲明;支持能源憲章會議中現(xiàn)行的觀察員程序，力求緊密的政治合作，使觀察員國早日加入《能源憲章條約》①《國際能源憲章》(宣言文本)，能源憲章網(wǎng)站，第7頁，http://international.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/IEC_CH.pdf，2015年5 月1 日訪問。。由此可見，能源憲章的轉(zhuǎn)型要義在于“加強、擴展和推廣”。在地域上從歐洲等傳統(tǒng)地區(qū)擴展到更多地區(qū)，實現(xiàn)由區(qū)域性國際能源組織向全球性能源組織轉(zhuǎn)變，提升對國際能源體系的影響力，加強對全球能源問題的治理話語權(quán)。

組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和文化制度升級是能源憲章轉(zhuǎn)型的兩條主線。組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為正在推行的“全球化戰(zhàn)略”，包括對能源憲章大會、成員與觀察員、工業(yè)咨詢小組、法律咨詢項目組、能源憲章秘書處、分支機構(gòu)(戰(zhàn)略小組、投資、貿(mào)易、運輸、能效與環(huán)保、預(yù)算委員會、法律咨詢委員會)等組織機構(gòu)進行全球化改造。目前，能源憲章正從區(qū)域能源組織向全球能源組織轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)在地緣上從歐洲為主逐步走向全球化，逐步向亞洲、非洲和拉美等新興、非傳統(tǒng)區(qū)域開放，并根據(jù)新的國際環(huán)境改進憲章內(nèi)容。文化制度升級表現(xiàn)為“現(xiàn)代化與多元化戰(zhàn)略”。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型旨在吸引更多國家參與到能源憲章體系中，制度升級試圖重塑能源憲章體系的制度優(yōu)勢，凝聚以能源貿(mào)易、投資和運輸為核心的制度構(gòu)建，激發(fā)既有成員國對能源憲章的政治熱情，提升對潛在成員的吸引力②單文華:《深度參與新能源憲章搭建“絲路能源帶”》，《法制日報》2015年06 月23 日。http://legal.people.com.cn/n/2015/0623/c188502-27191474.html。。

能源憲章轉(zhuǎn)型經(jīng)過了較長的探索歷程。2009年12 月9 日舉行的能源憲章部長級會議正式通過“羅馬聲明”，以《能源憲章條約》的現(xiàn)代化更新方案應(yīng)對全球能源挑戰(zhàn)，并吸收更多國家的參與。在“加強、擴展和推廣”政策下，秘書處收到了締約國關(guān)于修訂《能源憲章條約》的申請，旨在將憲章的原則向全球推廣，中國等新興國家是該政策的優(yōu)先目標(biāo)之一。2010年1 月《能源憲章條約貿(mào)易修正案》(Trade Amendment to the Energy Charter Treaty)生效。2010年11 月通過能源憲章現(xiàn)代化進程路線圖(Road Map for the Modernisation of the Energy Charter Process)。該路線圖設(shè)定了中期目標(biāo)，其中的議題包括拓展條約覆蓋范圍，促進運輸和跨國能源交易，應(yīng)急響應(yīng)，投資推廣和保護，提高能效，能源安全和能源合作，以及提高條約機構(gòu)的有效性。此外，作為現(xiàn)代化進程的一部分，憲章組織是對外開放的，不僅是成員國，觀察員和其他對憲章有興趣的國家都可以參與進來討論，能源憲章向所有國家開放成員國申請，以促進國際能源治理。

2011年11 月24 日歐盟委員會對加強歐盟對外能源政策的結(jié)論指出，歐盟對外能源政策呼吁需要擴大《能源憲章條約》地域范圍，加強該條約的作用，成為在其主要管轄領(lǐng)域內(nèi)的國際能源管理標(biāo)準(zhǔn)。2012年8 月通過關(guān)于鞏固、擴大和推廣能源憲章的政策(Energy Charter policy on consolidation，expansion and outreach，CONEXO)③“About the Charter，”http://www.encharter.org/index.php?id=7＆L=%2F%5C%5C%5C%5C%5C%5C(1 May，2015).。

2014年至今，國際能源憲章進入籌建、簽約與生效階段。在1991年歐洲能源憲章的基礎(chǔ)上，2014年初，能源憲章開始進行“國際能源憲章”談判①國家發(fā)展和改革委員會能源研究所、英國帝國理工大學(xué)葛量洪氣候變化研究所:《全球能源治理改革與中國的參與(征求意 見 報 告)》，2014年11 月，第31—32頁，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日訪問。。2015年5 月20—21 日，參與《國際能源憲章》宣言起草工作的大部分國家在海牙簽署《國際能源憲章》宣言。《國際能源憲章》的簽署標(biāo)志著歐洲能源憲章啟動升級為國際能源憲章的進程，現(xiàn)代化、非歧視性的、透明的全球性能源架構(gòu)即將誕生，以應(yīng)對全球能源問題與挑戰(zhàn)。所有簽署《國際能源憲章》的國家將應(yīng)邀參與對1994年《能源憲章條約》逐項條款的修改工作，并制定《國際能源憲章條約》。

從1991年首次能源憲章政治宣言在海牙簽署以來，歐洲能源憲章經(jīng)歷了24 個年頭。2015年在同一個城市海牙，該憲章迎來劃時代的里程碑，歐洲能源憲章經(jīng)歷浴火重生、脫胎換骨的轉(zhuǎn)世輪回。今后若干年內(nèi)，國際能源憲章將與歐洲能源憲章類似，經(jīng)歷政治宣言、協(xié)商談判、多邊條約與機構(gòu)建設(shè)等進程，逐步發(fā)展壯大。

(三)《國際能源憲章》與《歐洲能源憲章》的異同

《國際能源憲章》的形成與簽署是能源憲章全球化與現(xiàn)代化進程的重要成果與標(biāo)志。若言《國際能源憲章》描繪出能源大廈之設(shè)計藍圖，則《國際能源憲章條約》相當(dāng)于施工細(xì)則?？疾臁秶H能源憲章》與《歐洲能源憲章》②文本參見《國際能源憲章》(宣言文本)，能源憲章網(wǎng)站，2015年5 月，http://international.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/IEC_CH.pdf，2015年5 月1 日訪問;《歐洲能源憲章》，《能源憲章條約(條約、貿(mào)易修正案及相關(guān)文件)》，國家發(fā)展和改革委員會能源研究所譯，世界知識出版社2015年版，第2—14頁。的異同有助于了解能源憲章轉(zhuǎn)型進程的績效，有利于把握未來能源憲章轉(zhuǎn)型的走向。

其相同點在于性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、效力、目標(biāo)等方面。《國際能源憲章》與《歐洲能源憲章》宣言都是政治意向性聲明，法律效力與強制性受限，其目的都是加強簽署國之間的能源合作，任何接受這些原則的國家都可以簽署，無需承擔(dān)任何法律約束的責(zé)任。都強調(diào)簽署宣言是締結(jié)條約的前置條件。二者文本結(jié)構(gòu)相同，都包括目標(biāo)、執(zhí)行、特殊協(xié)議、最后條款等四個部分。在目標(biāo)上，二者都主張尊重國家主權(quán)、維護能源安全、提高能源效率、促進能源發(fā)展、協(xié)調(diào)能源環(huán)保、維護能源市場，不同的是前者出于世界眼光，后者站在歐洲立場。在執(zhí)行上，都涵蓋獲得和開發(fā)能源資源、市場準(zhǔn)入、能源貿(mào)易自由化、鼓勵和保護投資、安全準(zhǔn)則與安全指導(dǎo)、研究、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)新與傳播、能源效率、環(huán)境保護與可持續(xù)清潔能源、使用可持續(xù)能源、教育與培訓(xùn)、能源資源與輸送路線的多樣化。

二者不同點體現(xiàn)在覆蓋面、內(nèi)容上。在覆蓋面上，《國際能源憲章》比《歐洲能源憲章》明顯擴大，更加全球化。2015年5 月簽署《國際能源憲章》的共有64 個國家與地區(qū)③《國際能源憲章》簽署國包括阿富汗、阿爾巴尼亞、亞美尼亞、奧地利、孟加拉國、白俄羅斯、比利時、貝寧、保加利亞、布隆迪、乍得、智利、中國、哥倫比亞、克羅地亞、塞浦路斯、捷克共和國、丹麥、西非國家經(jīng)濟共同體(西共體)、愛沙尼亞、歐洲聯(lián)盟和歐洲原子能共同體、芬蘭、法國、格魯吉亞、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、意大利、日本、約旦、哈薩克斯坦、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬耳他、毛里塔尼亞、摩爾多瓦、蒙古、摩洛哥、荷蘭、尼日爾、挪威、巴基斯坦、巴勒斯坦、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、塞爾維亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、坦桑尼亞、馬其頓、土耳其、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、烏干達、烏克蘭、英國、美國、也門。，比1991年簽署《歐洲能源憲章》的50 個國家和地區(qū)更多④《歐洲能源憲章》簽署國包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、澳大利亞、奧地利、阿塞拜疆、比利時、白俄羅斯、保加利亞、加拿大、塞浦路斯、捷克斯洛伐克、丹麥、愛沙尼亞、歐洲共同體、芬蘭、法國、格魯吉亞、德國、希臘、匈牙利、冰島、洲際經(jīng)濟委員會、愛爾蘭、意大利、日本、哈薩克、吉爾吉斯斯坦、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、盧森堡、馬耳他、摩爾多瓦、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯(lián)邦、西班牙、瑞典、瑞士、塔吉克斯坦、土耳其、土庫曼斯坦、烏克蘭、大不列顛共和國與北愛爾蘭、美利堅合眾國、烏茲別克斯坦、南斯拉夫。。在執(zhí)行上，相對于《歐洲能源憲章》，《國際能源憲章》更強調(diào)可持續(xù)能源與能源資源與輸送路線的多樣化，這與烏克蘭危機歐盟想要通過可再生能源與能源多元化降低對俄羅斯的能源依賴密切相關(guān)，是冷戰(zhàn)結(jié)束二十多年后可再生能源在全球能源市場地位提高的體現(xiàn)，也是能源合作內(nèi)容更加現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

《國際能源憲章》相對于《歐洲能源憲章》的不同體現(xiàn)出能源憲章在形式與內(nèi)容方面都有了一定進步，其加強、擴展與推廣政策取得一定進展，其全球化、現(xiàn)代化、多元化為特征的組織與制度轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略正逐步推進。

二、能源憲章轉(zhuǎn)型的原因與動機

如上所述，能源憲章組織正在進行轉(zhuǎn)型，加快制定供歐洲之外多國參與的《國際能源憲章條約》。那么，出于哪些考慮，歐洲能源憲章進行現(xiàn)代化改造、升級與擴展工作呢?

一是適應(yīng)全球能源行業(yè)與能源地緣格局發(fā)展與轉(zhuǎn)型的需要。首先是適應(yīng)全球能源市場與能源地緣“東升西降、南增北減”趨勢的要求。全球能源需求格局出現(xiàn)亞太等東方市場(南方國家為主)增加，歐洲等西方市場(北方國家為主)穩(wěn)定或減少的趨勢。國際能源署《2014年世界能源展望》指出，歐洲、日本、韓國和北美地區(qū)的能源消費水平基本不變，亞洲其他地區(qū)、非洲、中東和拉丁美洲等南方市場消費需求增加。2030年中國將超過美國成為全球最大的石油消費國，美國的石油消費將回落至數(shù)十年未見的水平。但屆時印度、東南亞、中東和非洲撒哈拉以南地區(qū)將接力成為全球能源需求增長的引擎。英國石油公司《2035年世界能源展望》指出，2013 至2035年，一次能源消費增長幾乎所有的預(yù)計增長(96%)都來自非經(jīng)合組織，除歐洲以外的所有區(qū)域均有增長，中南美洲增速最快，最大的增量來自亞太。今后20年區(qū)域能源貿(mào)易格局也將轉(zhuǎn)型。2015年北美從能源凈進口區(qū)域轉(zhuǎn)為凈出口區(qū)域;亞洲的能源進口繼續(xù)增長，到2035年約占區(qū)域間凈進口的70%，進口依存度從2013年的23%升至2035年的27%，2035年的亞洲石油進口量幾乎相當(dāng)于歐佩克組織目前的石油總產(chǎn)量①《BP2035世界能源展望》，2015年2 月，bp.com/energyoutlook#BPstats。。

面對亞太等新興市場影響力日益提升的趨勢，能源憲章必須轉(zhuǎn)型，以抓住發(fā)展機遇。若能源憲章組織仍過分關(guān)注在全球能源市場日益衰微的歐洲地區(qū)，而忽視北美亞太地區(qū)，難免落后于全球能源發(fā)展趨勢，不合時宜，故必須適應(yīng)全球能源發(fā)展新形勢做出轉(zhuǎn)型與變革。因此《國際能源憲章》提出，鑒于能源安全、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間三難選擇造成的全球挑戰(zhàn)，迫切需要新的推動力，在相互尊重和相互信任的基礎(chǔ)上增強區(qū)域性和全球性合作。

其次，彌補可再生能源領(lǐng)域短板的需要。可再生能源、頁巖氣、致密油和其他新型能源總體年均增長6%，預(yù)計到2035年貢獻45%的能源生產(chǎn)增量。國際可再生能源署《REmap 2030 可再生能源發(fā)展路線圖》報告指出，2011年聯(lián)合國秘書長提出的“人人享有可持續(xù)能源”(SE4ALL)倡議主張2030年前力爭實現(xiàn)使可再生能源在全球能源結(jié)構(gòu)中所占比例翻番的目標(biāo)(從18%增至36%)。要實現(xiàn)目標(biāo)，各國必須開展國家行動和國際合作②《REmap2030 可再生能源發(fā)展路線圖》，IRENA2014，2014年6 月，http://irena.org/remap/IRENA_REmap_2030_Summary_CH_2014.pdf。。而以往的能源憲章重視傳統(tǒng)能源、輕視新能源，必須實現(xiàn)從傳統(tǒng)能源與新能源并重的方向轉(zhuǎn)型。

二是克服地域與代表性的局限，提升包容性、多元化與影響力的需要。能源憲章的地域與代表性局限性是推動其改革或擴展的動力之一。因為能源憲章的權(quán)威性與代表性局限于歐洲與原蘇聯(lián)國家，相比代表OECD 發(fā)達國家的國際能源署(IEA)與代表石油出口國的歐佩克(OPEC)，相對缺乏足夠的執(zhí)行力、強制力與影響力。能源憲章的地域與領(lǐng)域局限性也可從歐洲能源憲章秘書處的領(lǐng)導(dǎo)層看出。秘書處秘書長爾班·魯斯納克來自歐洲，其他副秘書長來自中東歐與中亞國家的能源部長等高官。能源憲章秘書處秘書長魯斯納克(Rusnak)大使指出，之前的《能源憲章條約》過于偏重歐洲，新加入《能源憲章條約》的國家需要首先簽署1991年的《歐洲能源憲章》宣言，這與國際能源格局發(fā)生的變化不相匹配。

以往的能源憲章組織過于重視發(fā)達國家，忽視與發(fā)展中國家的交流，過于重視能源過境與投資，其覆蓋面有限。同時，能源憲章有過重的后冷戰(zhàn)色彩，過于重視消化冷戰(zhàn)遺產(chǎn)，忽視亞太、北美等更廣闊的區(qū)域。例如，能源憲章秘書處工作語言為英語，其網(wǎng)站只有英語和俄語版本。

為此，能源憲章組織于2009年開始了《能源憲章條約》的現(xiàn)代化工作。該工作的第一步是對1991年的歐洲能源憲章宣言進行修改，使其擺脫歐洲的烙印，更能體現(xiàn)今天的國際能源局勢?！秶H能源憲章》指出，加強改革是“為了更好地反映能源行業(yè)的最新現(xiàn)實，特別是發(fā)展中國家(包括新興經(jīng)濟體)的增長量，并照顧能源憲章選區(qū)現(xiàn)有和潛在參與方的利益”①《國際能源憲章》(宣言文本)，能源憲章網(wǎng)站，第7頁，http://international.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/IEC_CH.pdf，2015年5 月1 日訪問。。升級后的能源憲章工作語言變?yōu)橛⒅蟹ǖ乱舛砦鞯日Z言②“‘UPDATED’ENERGYCHARTERFrequentlyAskedQuestions，”Brussels，12September2014，http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/UEC_FAQ.pdf.。屆時，其包容性、多元性與國際化程度才會提升。

三是完善能源治理功能，提升國際影響力的需要。能源憲章的領(lǐng)域局限性表現(xiàn)在過于關(guān)注投資、貿(mào)易、過境運輸?shù)仍聪M國、過境國利益，而忽視能源市場保護、能源價格等能源出口國利益。而在國際能源市場上有重要影響力的沙特阿拉伯等中東石油出口國、委內(nèi)瑞拉只是能源憲章的觀察員。在保護能源消費國利益時不如國際能源署效率高，保護能源出口國利益時不如歐佩克執(zhí)行力強，只是在能源過境運輸安全與能源爭端仲裁等領(lǐng)域有一定地位?！赌茉磻椪聴l約》存在能源投資與環(huán)境保護等方面的功能性缺陷，需要完善在功能與領(lǐng)域方面的能源治理差距。包括缺少對締約國環(huán)境義務(wù)的規(guī)定，針對投資環(huán)境的例外缺失，未明確其與多邊環(huán)境協(xié)定的關(guān)系，軟弱空洞的環(huán)境條款，爭端解決程序未給環(huán)保留出足夠空間等③王艷冰:《〈能源憲章條約〉關(guān)于能源投資與環(huán)境保護關(guān)系的規(guī)定及其缺陷——與晚近投資協(xié)定比較》，《前沿》2010年第4期。。在全球能源治理體系中，若再不改革，能源憲章有被邊緣化的風(fēng)險。

能源憲章轉(zhuǎn)型是加強能源安全、治理與發(fā)展的需要。新發(fā)布的《國際能源憲章》提出，簽署國希望實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能源、提高能源安全及以最高效率生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、運輸、配送和使用能源，目的是通過社會可接受、經(jīng)濟上可行、適應(yīng)環(huán)境要求的方式提高安全性。承認(rèn)各國對本國能源資源的主權(quán)、以及各國遵照其所有國際義務(wù)在其領(lǐng)土范圍內(nèi)調(diào)整能源傳輸和運輸?shù)臋?quán)利、并鼓勵進行政治和經(jīng)濟合作，根據(jù)無差別待遇和市場導(dǎo)向價格機制的原則，考慮環(huán)境條件及能源在各國國家發(fā)展中發(fā)揮的作用，各國決定在區(qū)域和全球范圍內(nèi)促進發(fā)展高效、穩(wěn)定和透明的能源市場。

四是加強全球能源治理規(guī)則制定權(quán)，打造歐洲影響全球能源治理轉(zhuǎn)型抓手的需要。能源憲章的公信力與合法性遭到俄羅斯等國的質(zhì)疑。2009年俄羅斯之所以聲明不加入能源憲章，就是因為《能源憲章條約》中關(guān)于運輸?shù)臈l款對俄羅斯不利。之后，尤科斯利用能源憲章訴俄羅斯等案件就被俄羅斯視為歐洲的陰謀。在西方制裁俄羅斯的背景下，歐洲能源憲章更是被視為制裁俄羅斯的幫兇。這種將能源糾紛當(dāng)做政治斗爭工具的做法，明顯損害歐洲能源憲章的國際影響力與軟實力，不少持觀望態(tài)度的國家之所以疑慮，怕掉入西方的仲裁陷阱恐為重要原因之一。

當(dāng)然，除了官方文件宣示的公開動機，升級該憲章也可能存在隱性動機。可能是歐洲想將該憲章作為加強與俄羅斯等方面博弈的國際法籌碼，也可能是原來的歐洲能源憲章地域與領(lǐng)域太狹隘需要擴大與升級，加上金磚國家影響力今非昔比，需要拉攏，從而打造歐洲影響全球能源治理轉(zhuǎn)型的抓手。歐洲能源憲章是歐洲搶占國際能源治理規(guī)則制定權(quán)的工具，也是對俄羅斯進行能源博弈的政治工具。

三、能源憲章轉(zhuǎn)型的影響

如果說能源憲章轉(zhuǎn)型在于通過“全球化”戰(zhàn)略為核心的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以提高硬實力，通過“現(xiàn)代化”與“多元化”為核心的文化制度轉(zhuǎn)型提高軟實力，二者結(jié)合軟硬兼施可謂巧實力，那么其轉(zhuǎn)型效力與影響如何呢?

(一)加速全球能源治理轉(zhuǎn)型

全球能源治理體系面臨諸多壓力與動力，迫切需要轉(zhuǎn)型。

一是全球能源問題此起彼伏。國際能源署《世界能源展望2014》指出，中東部分地區(qū)出現(xiàn)了自20世紀(jì)70年代石油危機以來少有的大動蕩;俄羅斯和烏克蘭之間的沖突則加劇天然氣安全問題;核電未來正面臨著不確定性。能源貧困問題仍然存在，全球仍有13 億人未能用上電，26億人的炊事仍用生物質(zhì)能①“World Energy Outlook 2014，”https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEO2014_ES_Chinese.pdf;國家發(fā)展和改革委員會能源研究所、英國帝國理工大學(xué)葛量洪氣候變化研究所:《全球能源治理改革與中國的參與(征求意見 報 告)》，2014年11 月，第5—8頁，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日訪問。。而目前的全球能源治理體系尚不足以應(yīng)對全球能源問題。

二是全球能源格局變遷，推動全球能源治理格局的轉(zhuǎn)型。頁巖油氣革命推動全球能源變革，全球能源結(jié)構(gòu)重心由傳統(tǒng)能源向新型能源轉(zhuǎn)變，全球能源市場由賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，全球能源貿(mào)易的重心也逐步轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)。中國等主要新興經(jīng)濟體已成為能源貿(mào)易的主要參與者，在全球能源治理領(lǐng)域的影響力日益上升。

三是全球能源治理架構(gòu)存在若干缺陷。當(dāng)前全球能源治理的主要架構(gòu)包括兩類。一是討論與合作平臺。如二十國集團(G20)、國際能源論壇(IEF)、清潔能源部長級會議、各區(qū)域組織等各大治理平臺。上述平臺優(yōu)點是比較靈活，缺點是不具國際法律約束力。二是法律與協(xié)議機制。如聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)及其補充條款《京都議定書》、世界貿(mào)易組織(WTO)、《能源憲章條約》等，通過制定國際規(guī)則強制實現(xiàn)治理目標(biāo)。但是上述全球能源治理都存在諸多問題。例如，無法代表新興國家和發(fā)展中國家，未能建立能源生產(chǎn)國和消費國之間的有效對話，無法應(yīng)對能源供應(yīng)多極化帶來的新風(fēng)險，能源治理功能不健全，無法滿足多元化治理目標(biāo)，存在治理“盲點”。上述全球能源問題及能源行業(yè)變遷倒逼全球能源治理機制等上層建筑的變革。

全球能源治理指“通過政府間多邊合作機制實現(xiàn)能源政策的合作”②“World Energy Outlook 2014，”https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEO2014_ES_Chinese.pdf;國家發(fā)展和改革委員會能源研究所、英國帝國理工大學(xué)葛量洪氣候變化研究所:《全球能源治理改革與中國的參與(征求意見 報 告)》，2014年11 月，第5—8頁，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日訪問?！，F(xiàn)行全球能源治理機制過時已成為共識。改革不僅可順應(yīng)目前能源貿(mào)易重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，更能夠使主要發(fā)展中國家發(fā)揮其應(yīng)有的作用，密切能源生產(chǎn)國與消費國之間的合作，促進國際投資，發(fā)現(xiàn)市場波動的影響因素。全球經(jīng)濟疲軟、能源需求下降也為加快全球能源治理轉(zhuǎn)型提供了時間窗口與有利契機。隨著全球能源格局變化的影響進一步深化，未來全球能源治理結(jié)構(gòu)將向著多極化方向調(diào)整，同時治理目標(biāo)也將更加多元化③國家發(fā)展和改革委員會能源研究所、英國帝國理工大學(xué)葛量洪氣候變化研究所:《全球能源治理改革與中國的參與(征求意見報告)》，2014年11 月，第5頁，https://workspace.imperial.ac.uk/grantham/Public/publications/Global%20Energy%20Governance%20and%20China%27s%20Participation%20-%20Consultation%20report%20(Chinese).pdf，2015年5 月1 日訪問。。

能源憲章是已有全球能源治理機制的補充，其升級是全球能源治理機制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，可為其做出重要貢獻。能源憲章在全球治理機構(gòu)中的主要優(yōu)勢是其具有目前唯一對促進和保護能源投資具有國際法約束力的國際多邊條約。這使能源憲章在全球能源治理中扮演著重要角色。同時，能源憲章接納成員國不區(qū)分能源生產(chǎn)、消費國或運輸國，也不區(qū)分發(fā)展中國家或發(fā)達國家。能源憲章等能源治理機構(gòu)應(yīng)加強相關(guān)法律建設(shè)，在規(guī)則制定過程中更多吸收發(fā)展中國家的參與，以創(chuàng)建更為公平、高效的國際能源治理秩序。能源憲章升級為國際能源憲章，便是提升其代表性，使其地域由歐洲向全球擴張，其領(lǐng)域能源投資、貿(mào)易等中下游環(huán)節(jié)向上中下游拓展，其主體由能源消費國家向能源出口、過境國多極化發(fā)展。

(二)為俄歐能源貿(mào)易帶來復(fù)雜影響

一是緩解俄歐能源貿(mào)易矛盾。過去一段時期，經(jīng)濟不景氣、能源需求下滑、烏克蘭危機等因素導(dǎo)致俄歐能源貿(mào)易摩擦性與沖突性上升，表現(xiàn)為“俄烏斗氣”殃及歐盟、歐盟聯(lián)合美國制裁俄羅斯一些能源公司、歐盟對俄羅斯天然氣工業(yè)公司進行反壟斷調(diào)查、歐盟用第三能源一攬子方案反制俄羅斯、“南溪”管道被停、俄羅斯啟動“土耳其溪”管道建設(shè)、俄歐能源對話受阻等一系列事件。鑒于俄歐雙方能源復(fù)合相互依賴短期內(nèi)難以消除，雙方都有緩和關(guān)系的意愿，能源憲章轉(zhuǎn)型為雙方緩解能源貿(mào)易領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性矛盾，為俄歐能源貿(mào)易的投資、貿(mào)易、爭端解決與效率提高提供更好的協(xié)調(diào)與合作平臺。

二是使俄歐關(guān)系復(fù)雜化。同時，能源憲章轉(zhuǎn)型易被俄羅斯視為歐洲的政治野心之舉，將轉(zhuǎn)型與擴大后的能源憲章作為對俄制裁、干涉俄羅斯內(nèi)政的政治工具。因為過去能源憲章被烏克蘭與歐盟當(dāng)做向俄方索賠的平臺，尤其是尤科斯巨額索賠一案。2014年7 月，海牙常設(shè)仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)做出最終裁決——俄羅斯政府應(yīng)向此前被其沒收的尤科斯石油公司(Yukos)的原股東賠償超過500 億美元的損失和訴訟費用。雖然俄羅斯在2009年10 月19 日正式退出了《能源憲章條約》，但是根據(jù)憲章的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦政府有為此日期前二十年間在該國發(fā)生的外國投資負(fù)法律責(zé)任的義務(wù)。是和解，還是在俄聯(lián)邦政府拒絕支付的情形下，其海外資產(chǎn)是否被凍結(jié)，或以其它的措施結(jié)案，能源憲章的改革可能會提供新的方案。

三是影響俄羅斯與能源憲章的關(guān)系。俄羅斯于2009年10 月撤消了對能源憲章的申請，但仍是能源憲章的簽署國，并參與能源憲章的活動。秘書處成員中仍然有俄羅斯雇員，而俄羅斯代表也參與了大多數(shù)的能源憲章專責(zé)小組，以及目前正在進行的憲章條約更新談判。在俄羅斯撤出之前在俄羅斯境內(nèi)所進行的外國投資，仍然受到《能源憲章條約》條款的保護。俄羅斯也需要更加全球化與現(xiàn)代化的能源憲章，以保護其在委內(nèi)瑞拉、利比亞、中國等地的投資與海外能源利益。①Andrei Bely，i“Russia's Position on the Energy Charter，”27 April 2012，http://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Russia%20and%20Eurasia/270412summary.pdf(21，June，2015).http://www.nea.gov.cn/2015-05/29/c_134282011.htm.對《能源憲章條約》相關(guān)條款的疑慮、對能源憲章組織的忌憚或為俄羅斯心頭揮之不去的陰影，將來對能源憲章組織仍會保持非正式的、若即若離的聯(lián)系。

(三)對中國帶來機遇與挑戰(zhàn)

一是為中國參與和影響全球能源治理，以及完善國內(nèi)能源治理提供機遇。2015年5 月20 日—21 日，國家發(fā)展改革委副主任、國家能源局局長努爾·白克力率團出席在荷蘭海牙舉辦的能源憲章(Energy Charter)部長級會議，并代表中國簽署了新的《國際能源憲章宣言》。本次簽署國際能源憲章宣言標(biāo)志著中國由受邀觀察員國變?yōu)楹灱s觀察員國，在國際能源治理的道路上邁出了新的一步。能源憲章的發(fā)展和演進具有積極的歷史和現(xiàn)實意義，在構(gòu)建對外開放新格局的大背景下，中國與能源憲章的務(wù)實合作將迎來全新機遇。能源憲章轉(zhuǎn)型有利于進一步加強與中國等新興經(jīng)濟體的務(wù)實合作，有利于參與中國與“一帶一路”沿線國家的共建進程，繼續(xù)推動能源過境運輸相關(guān)談判，擴大與中國能源企業(yè)的交流合作。能源憲章秘書長魯斯納克大使認(rèn)為，中國在全球能源投資領(lǐng)域的訴求與能源憲章的原則高度一致。中國希望積極參與全球能源治理，而能源憲章正在進行的改革給中國進一步參與全球能源治理提供了一個很好的機會②http://www.nea.gov.cn/2015-05/29/c_134282011.htm.。中國參與能源憲章在多個層次上與中國優(yōu)先對外政策高度契合，有利于中國建立符合中國利益的國際能源治理框架，形成撬動以能源產(chǎn)業(yè)為核心的綜合性國際經(jīng)濟治理體系改革的戰(zhàn)略支點，而且有助于樹立中國建設(shè)性地、負(fù)責(zé)任地參與國際治理的國際形象。

能源憲章轉(zhuǎn)型與我國能源制度改革與國際能源制度建設(shè)相得益彰。仔細(xì)、深入研究能源憲章等相關(guān)法律義務(wù)，對能源憲章等國際能源法律體系與機制進行批判與借鑒，有利于倒逼國內(nèi)的能源改革與法治建設(shè)。在準(zhǔn)備加入國際能源憲章組織的過程中，清理、完善國內(nèi)能源法律法規(guī)，提高國內(nèi)能源市場透明度，構(gòu)建更加公平公正的法律標(biāo)準(zhǔn)，有利于改善中國國際能源軟實力與國際形象。

二是能源憲章轉(zhuǎn)型有利于“一帶一路”建設(shè)。《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》提出，要強化多邊合作機制作用，讓更多國家和地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。而國際能源憲章等相關(guān)國際能源機制在“一帶一路”沿線地區(qū)具有重要影響，在匯聚相關(guān)國家加強能源合作方面，具有得天獨厚的優(yōu)勢作用。能源憲章秘書處秘書長魯斯納克(Rusnak)認(rèn)為，中國目前在能源需求和對外投資方面的情況與1991年能源憲章成立時的歐洲非常相似，《能源憲章條約》可為“一帶一路”倡議中的能源投資、貿(mào)易與過境提供國際條約保護。能源是中國對“一帶”國家最大的投資領(lǐng)域，單純依靠投資對象國對投資者的法律保護存在一定風(fēng)險，而《能源憲章條約》是對能源投資、運輸、貿(mào)易提供有約束力法律保護的工具。

具體而言，在“一帶一路”框架下，能源憲章及其條約可為加強中國與中亞等國家開展能源合作、保護海外能源利益提供法律基礎(chǔ)與組織保障。中資能源企業(yè)可通過法律途徑向外方政府維權(quán)，有利于保護中資企業(yè)的海外能源利益，有利于中哈石油管道、中亞中國天然氣管道、海上油氣運輸安全提供法律支持。能源憲章可以彌補上海合作組織等能源合作機制的覆蓋盲點，如非上海合作組織成員的土庫曼斯坦卻是能源憲章成員國，“絲綢之路經(jīng)濟帶”國家中除了中國之外都加入了能源憲章組織。中國公司在這些國家的能源項目，會更容易從這些國家得到資金支持和獲取更多利潤。能源憲章可為中亞能源運輸問題提供溝通渠道，通過能源憲章等多邊框架與雙邊接觸，可為中國與部分重要鄰國建立更穩(wěn)定的關(guān)系，從而降低海外能源利益風(fēng)險。

三是能源憲章有利于我國海外能源風(fēng)險應(yīng)對、海外能源利益的保護，為其提供法律保障與組織基礎(chǔ)。隨著我國更多跨境油氣運輸管道的建成投產(chǎn)，運營中面臨的問題逐步顯現(xiàn)，包括對于油氣運輸突發(fā)事件的應(yīng)對、過境國利益訴求日益多元化問題、管道運營國家間長期溝通協(xié)調(diào)機制等問題。目前，中國尚未建立具有國際法律效力的多邊跨境運輸管道法律框架，依靠雙邊投資保護協(xié)定、政府間協(xié)議及不具備國際法律效力的多邊機制，盡快建立或加入一套跨境運輸多邊法律機制，對于確保我國油氣供應(yīng)安全十分重要。與此同時，我國電網(wǎng)、核電及新能源企業(yè)近年來在中亞地區(qū)的投資也不斷增加，主要業(yè)務(wù)涉及電網(wǎng)升級改造、電廠建設(shè)、水壩建設(shè)、鈾礦開采及相關(guān)貿(mào)易。如何維護這些境外設(shè)施正常運轉(zhuǎn)、尋求高效的國際仲裁渠道，對于維護我國企業(yè)的海外投資利益至關(guān)重要。①王祝偉:《淺析能源憲章條約與中國能源安全的相關(guān)性:以中國與中亞國家的能源合作為例》，能源憲章秘書處，2015，http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/Publications/China_and_the_ECT_2015_exec_summary_CH.pdf。能源憲章對于協(xié)助中國防范海外能源潛在風(fēng)險，尤其是解決在中亞地區(qū)的能源運輸爭端、投資保護及貿(mào)易等問題非常有利。作為相對發(fā)達、親投資者的能源條約，《能源憲章條約》可以彌補我國與《能源憲章條約》締約國簽署的早期投資條約保護范圍有限、保護程度不足的缺點，提高對中國在《能源憲章條約》締約國直接投資的保護水準(zhǔn)。

四是為中國帶來某些挑戰(zhàn)與風(fēng)險。能源憲章可帶來商業(yè)風(fēng)險、國家名譽風(fēng)險、法律風(fēng)險。在中外能源爭端中，《能源憲章條約》可被外方公司起訴我方授以法律依據(jù)，我方政府及企業(yè)可能被外資能源企業(yè)起訴。在掌握與運用國際能源規(guī)則上，我方尚未做好充分準(zhǔn)備。我國參與國際能源治理的人才、人脈、知識、法律、技術(shù)、經(jīng)驗儲備不足。對于投資方與締約國之間的爭端解決仲裁程序，中國政府與可選擇的仲裁機構(gòu)或仲裁庭之間的關(guān)系尚待明確。國家能源主管部門在能力和資源上都非常有限，許多技術(shù)和法律問題研究不足，在如何運用國際法律工具進行境外投資保護方面經(jīng)驗不夠。能源憲章關(guān)于提高能效方面的規(guī)定，也可能被外方作為對我方進行氣候環(huán)境談判施壓的借口。

鑒于能源憲章對中國是把雙刃劍，中國應(yīng)審慎又積極地參與能源憲章轉(zhuǎn)型，增加影響全球能源治理的機制抓手。實際上，除了簽署《國際能源憲章》，承辦能源憲章相關(guān)會議也是中國加大參與全球能源治理力度的重要方式。2015年7 月21 日，在中國石油公司主辦的能源憲章工業(yè)咨詢小組(IAP)會議上，中國國家能源局長白克力便倡導(dǎo)加強中國與能源憲章的聯(lián)系。

中國加入《能源憲章條約》利大于弊，應(yīng)考慮簽署《能源憲章條約》，并積極推動修訂《能源憲章條約》，在未來構(gòu)建《國際能源憲章條約》中發(fā)揮重要作用。中國應(yīng)繼續(xù)在簽署《能源憲章條約》的基礎(chǔ)上推動條約機制升級，打造更加平衡、更加高效、更能回應(yīng)跨國投資監(jiān)管政策需求的新一代多邊投資條約，并納入更廣泛的能源合作議題①單文華:《深度參與新能源憲章搭建“絲路能源帶”》，《法制日報》2015年06 月23 日，http://legal.people.com.cn/n/2015/0623/c188502-27191474.html。。我國“一帶一路”倡議可與轉(zhuǎn)型中的能源憲章進行戰(zhàn)略對接。中國應(yīng)該積極謀求在能源憲章決策和運行機制中發(fā)揮重要甚至主導(dǎo)作用，使能源憲章進程與“一帶一路”建設(shè)良性互動、優(yōu)勢互補，著力打造以我為主、于我有利并惠及全球的“能源絲路網(wǎng)”。